加快建设以国家公园为主体的自然保护地体系

耿国彪

作为生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，自然保护地在维护国家生态安全中居于首要地位。

《政府工作报告》指出：加快推进重要生态屏障建设，构建以国家公园为主体的自然保护地体系。

“十三五”时期，我国国土空间生态修复取得开创性进展，初步形成了生态修复新格局。在长江、黄河、青藏高原等重要生态区域，以及围绕自然保护地建设，我国开展了大量生态保护与修复工作，有效改善了各类自然生态系统状况。“十四五”时期，如何进一步做好重要生态区的保护修复以及自然保护地建设？今年全国两会上，人大代表、政协委员们纷纷就此建言献策。

自然保护地体系建设提速

“十三五”期间，为解决自然保护地多头管理、边界不清、保护与发展矛盾突出等问题，中央决定由林草部门统一管理各级各类自然保护地并提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系，加快建立统一规范高效的中国特色国家公园体制。中央出台了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》、《建立国家公园体制总体方案》。出台了规范国家公园管理机构设置的指导意见，制定了国家公园设立规范等5项国家标准，编制了国家公园空间布局方案。

2015年，我国启动国家公园体制试点建设。五年来，国家公园体制试点在顶层设计、管理体制、机制创新、资源保护、保障措施等方面进行了有益探索，取得了阶段性成效。在10个国家公园体制试点区，一幅幅美丽中国的画卷正徐徐铺展，生动诠释着“两山”理念的强大真理力量。

全国人大代表、国家林业和草原局局长关志鸥认为，建立国家公园体制是以习近平同志为核心的党中央从维护生态安全、建设生态文明、实现中华民族永续发展的战略和全局高度作出的重大战略决策，是生态文明领域的重大制度创新，更是林草部门必须认真完成的重大政治任务。

“目前，自然保护地体系建设提速，国家公园试点任务基本完成。今年将正式设立第一批国家公园。” 关志鸥说。

全国人大常委会委员、民进中央人口资源环境委员会主任王毅一直关注国家公园建设。他认为，国家公园是最重要的自然保护地类型，建设以国家公园为主体的自然保护地体系对强化自然保护地的高效管理、保护生物多样性、促进人与自然和谐共生，对维护国家生态安全、建设美丽中国具有重大而深远的意义。

王毅建议，完善自然保护地法治体系，坚持依法设立国家公园。立法过程中打破部门行业壁垒，鼓励多方参与，完善国家公园退出机制等制度设计。同时，统筹制修订相关法律法规，明确自然保护地立法体系建设的路线图，协调推进自然保护地法及相关法规的编制进程。

在全国政协委员、内蒙古自治区兴安盟副盟长张利文看来，我国的国家公园管理体制机制初步确立、管理制度规范不断完善，试点生态保护和修复成效显著，但仍存在立法滞后、监管体制不完善等问题。

张利文建议，尽快出台自然保护地法、国家公园法，全面确立国家公园自然资源保护、建设管护和生态环境监管的各项法律制度。他还建议，健全国家公园生态环境监管制度;同时，明确中央和地方事权划分，构建事权合理、主体明确、责任清晰、协同配合、运转高效的管理体制。

全国政协委员、青海省委统战部部长公保扎西多年持续关注三江源国家公园建设。他介绍，三江源现有的简易道路通行能力差，随意通行形成多条便道，严重破坏区域生态环境。同时，交通不便给实施生态保护和修复、生物多样性监测和野生动物临时救援等工作带来了极大不便。他建议，在三江源地区建设重要生态保护区绿色通道和生物多样性救援大通道，主要服务保护区、国家公園区域管护、保障保护区生物多样性救援、巡护执法等交通需要。

全国人大代表、湖北省神农架林区区长刘启俊表示，发展生态旅游是践行“绿水青山就是金山银山”理论的生动实践，是追求人与自然和谐共生的有效途径。神农架是国家重点生态功能区，是全国第一批国家公园体制试点地区，必须正确处理发展生态旅游和保护生态环境的关系，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，让神农架青山常在、绿水长流。

刘启俊代表认为要科学统筹两大目标：一是生态更优，二是百姓更富，必须将二者有机统一起来。对此，他提出三点建议：一是落实空间管控。优化空间布局，科学统筹景区、城镇、乡村三大空间。强化规划引领，构建以全域旅游发展规划为指导、乡镇旅游规划为基础、景区建设规划和专项规划为重点的旅游规划体系。深化红线意识，坚守“不占耕地红线、不越生态红线”两条底线。二是落实人员管控。通过实施生态移民搬迁工程，最大限度减少居民对原生态的破坏。实行游客实时预警和限量管理，加强对游客生态文明价值观的引导教育。三是落实活动管控。深化运用北斗巡护终端等技术手段，建成“空中有飞机、山头有监控、路口有探头、林内有巡护、应急有队伍”的森林资源立体监测管护网络，全面监测管控旅游活动。

2020年9月，海南省人大常委会组织驻海南十三届全国人大代表组成调研组，就海南热带雨林国家公园体制试点情况开展集中调研。通过调研了解到，海南热带雨林国家公园有130余万亩的人工林，这些人工林是当地群众的主要经济来源。今年两会，海南代表团以团名义提出，建议有关部门加强指导，明确园内人工商品林退出、补偿等工作意见和措施，给予专项资金支持，积极稳妥推进清退工作。

全国人大代表郑裕财是来自浙江省衢州市开化县的基层代表。他向两会提出钱江源国家公园建设相关建议，希望建立健全国家公园环境治理法律法规及配套司法体制。

他说，“作为浙江26个加快发展县之一，开化不仅实现了省定薄弱村全部‘摘帽，更拓宽了‘绿水青山和‘金山银山的转化通道。得益于钱江源国家公园试点区的溢出效应，当地很多村庄通过发展乡村旅游等产业，打通了‘绿水青山向‘金山银山转化的道路，发展更具活力。”

“自然保护地的科学分类是构建自然保护地体系、实施自然保护地科学管理的前提。”全国政协委员、中国科学院地理科学与资源研究所研究员闵庆文建议，将自然保护地类型划分为国家公园、自然保护区、自然公园、风景名胜区、资源保护区5类，其中资源保护区是一种需要通过开采、捕捞、种植等可持续利用活动以实现保护目的的特殊保护地类型，包括畜禽遗传资源保种场保护区、海洋特别保护区、特种经济林地等。

全国人大代表、腾讯董事会主席马化腾则从立法角度呼吁制定自然保护地法，建立统一规范高效的自然保护地管理体制。在管理上坚持生态优先、绿色发展、分级管理、分类保护、分区管控、多元共治等，明确自然保护地的设立与调整、规划与标准、分区差异化管理、生态保护与修复、自然资源可持续利用、调查监测等内容。

加快设立国家公园

建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的重要内容。2015年，我国启动国家公园体制试点，目前正在开展东北虎豹、祁连山、大熊猫、三江源、海南热带雨林、武夷山、神农架、普达措、钱江源、南山等10处国家公园体制试点，试点区涉及12个省份，总面积超过22万平方公里，约占我国陆域国土面积2.3%。

我国大力推进国家公园体制试点，在理顺管理体制、创新运行机制、强化监督管理、推动协调发展等方面进行了有益探索。下一步，将正式设立第一批具有全球价值、国家象征、国民认同度高的国家公园。在今年全国两会上，不少代表委员对设立国家公园提出建议和提案。

来自陕西的全国人大代表、西安电视台节目主持人孙维一直为秦岭大熊猫代言。她建议，依托秦岭大熊猫研究中心，在西安周边建设一个集科学研究、饲养繁育、保护教育、国际交流、旅游休闲、文化传播于一体的大熊猫科学公园，作为大熊猫国家公园建设的重要组成。

孙维代表认为，秦岭是全球生物多样性最丰富的地区之一，素有“生物基因库”、“自然博物馆”的美誉。秦岭大熊猫、朱鹮、金丝猴、羚牛是秦岭最具代表性的珍稀动物。秦岭大熊猫是一个独立的亚种，更为古老，更为珍贵。2005年，世界权威动物分类学刊物《美国哺乳动物学杂志》首次科学地提出并命名了大熊猫秦岭亚种。第四次全国大熊猫调查结果显示，全国共有野生大熊猫1864只，其中秦岭大熊猫345只，占总数量的18.5%，秦岭是大熊猫分布最密集的地区，平均10平方公里就有1只大熊猫，种群密度居全国之首。大熊猫是中国特有物种，在地球上生存了800万年，被誉为“活化石”和“中国国宝”，是世界生物多样性保护的旗舰物种。保护好这些珍稀物种，对秦岭生物多样性保护，维护秦岭生态安全，促进地方经济发展具有十分重要的意义。

与孙维代表感觉相同的还有全国人大代表、陕西省林业局副局长、陕西省林业科学院院长昝林森。今年全国两会，昝林森带来了一份“关于加快推进秦岭国家公园建设的建议”。

昝林森代表说，秦岭横亘于我国中部，东连淮河，中国始有南北，它是中国南北地质、气候、生物、水系、土壤五大自然地理要素的天然分界线，是世界生物多样性最为丰富的地区之一，是我国南水北调重要的水源涵养地。

“陕西秦岭地区有脊椎动物722种，其中属于国家一级重点保护的有大熊猫、朱鹮、金丝猴、羚牛等;有种子植物3400多种，占全国总数的12%;另外还分布着3000多种药材、3300多种昆虫，保存有典型的第四季冰川遗迹、垂直自然生态谱系，有‘动植物王国和‘天然中草药库的美誉。” 昝林森说。

昝林森认为，建立秦岭国家公园，有利于创建秦岭生态环境保护的长效机制，提升秦岭生态系统的服务功能，增强人民福祉;有利于提升秦岭水源涵养功能，支撑京津冀经济圈与关中城市群可持续发展;有利于有效保护秦岭生物多样性，履行全球生物多样性公约，在国际社会彰显大国形象。

为此，昝林森建议：第一，尽快批准设立秦岭国家公园。第二，创建秦岭生态保护的政府、社会和市场三元合力，构建秦岭国家公园建设的新机制。第三，制定《秦岭国家公园住地居民权益保障条例》，尊重和保护住地居民生产、生活福祉的途径和权利。第四，构建“数字秦岭国家公园”平台，支撑秦岭国家公园生态保护与展示智慧化。第五，创新秦岭国家公园教育利用功能的专项规划与设计，探索秦岭生态保护教育功能价值的实现路径。

全国政协委员、致公党上海市委主委张恩迪建议，应加快建设雅鲁藏布国家公园。张恩迪委员介绍，该地区有已知青藏高原高等植物種类的2/3，哺乳动物的1/2，昆虫的4/5，以及中国大型真菌的3/5。这里是我国乃至全世界有蹄类与食肉类动物类群种类最丰富而独特的地方之一，有虎、云豹、赤斑羚、豺等濒危物种的种群生存。

“由于气候变化以及人类活动的影响，雅鲁藏布江生态系统正在遭受越来越多的威胁和挑战。”张恩迪委员建议，在雅鲁藏布江下游及支流区域生态与景观价值最典型、最集中的区域建立国家公园，这对于保护我国藏东南地区这一世界级瑰宝，解决保护与发展的矛盾具有非常重要的意义。随着交通和基础设施的逐步改善，以及不断增长的自然爱好者需求，可挖掘和提升这一地区生态友好型产业的巨大潜力，让当地群众从保护中受益。

“我们的目标是，建成陆海生态特色鲜明的国家公园，使黄河口的国家代表性更加突出;建成生态系统健康稳定的国家公园，使黄河口成为大江大河三角洲生态保护治理的示范;建成管理统一规范高效的国家公园。”全国人大代表、东营市委书记李宽端表示，建设黄河口国家公园不仅对促进黄河流域生态系统健康、提高生物多样性意义重大，而且能够与三江源国家公园首尾呼应，构建起黄河流域生态安全屏障。

李宽端说，围绕高水平黄河口国家公园建设，我们强化“三个突出”：一是突出生态保护修复。推进黄河三角洲生态保护修复规划和立法，实施黄河现行清水沟流路、刁口河备用流路保护治理，开展河湖湿地连通、退耕还湿、退养还滩，实施湿地生态修复、海岸带生态防护、互花米草治理、贝类原种保护恢复等工程。去年，黄三角自然保护区生态补水1.7亿立方米，退耕还湿、退养还滩7.25万亩，修复滨海湿地3.3万亩，油田设施全部退出核心区。近几年，黄河三角洲湿地生态改善明显。我们常说，“哪儿环境好，鸟儿最知道”。自然保护区一级保护鸟类由2013年的12种增加到24种，每年有600多万只鸟在自然保护区迁徙、越冬、繁殖。二是突出生态环境治理。坚持陆海统筹、系统治理，建立“河流——河口——海湾”联动联防机制，推动上下游、干支流综合治理，把水、林、田、湖、草、湿地、海岸线、海滩作为一个整体，坚持保护优先、自然恢复为主，坚持用生态的办法治理生态。三是突出生态优先，推动高质量发展。落实省委“三个坚决”要求，加快新旧动能转换，推动石化产业高端、绿色、循环、安全、集群发展，贯通上下游产业链条，建设绿色循环能源基地，大力发展新材料、生物医药、航空航天产业，科学开发文化旅游资源，打造黄河入海文化旅游目的地。

全国政协委员、民盟云南省委会主委徐彬建议加快推进亚洲象国家公园建设，统筹划定亚洲象主要分布区及潜在栖息地范围，理顺保护管理机制体制。他还建议，要采取更有力的措施缓解人象冲突。

全国人大代表、内蒙古自治区呼伦贝尔市委书记于立新介绍，呼伦贝尔地区生态地位十分重要，拥有我国最典型的森林、草原、湿地等生态系统类型，是集山水林田湖草于一体的生命共同体的典型代表。他建议，设立呼伦贝尔国家公园，并列入“十四五”时期生态文明建设的重要内容。