“单向协调”与“双向衔接”：党规与国法关系的基本遵循与实现路径

李尧

摘 要：协调与衔接分指两个不同层次的要求，协调是基于“党必须在宪法和法律的范围内活动”，而要求党内法规具有“合法性”;衔接是基于党的领导与执政地位，强调党规与国法动态调整过程的系统性、连贯性。“单向协调”与“双向衔接”是处理党规国法关系的基本遵循，前者指党规在内容上不与国法相抵触，后者指党规在制度上同国法相互承接。实现党内法规同国家法律协调与衔接应根据功能适当原则，在合理划定立法与立规界限的基础上，重点通过前置审核与备案审查机制实现二者在内容上相互协调，通过立法与立规统筹规划以及意见征询机制实现二者在制度上相互衔接。

关键词：“单向协调”;“双向衔接”;功能适当;合法性;连贯性

中图分类号：D21

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2021）07-0042-08

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）将“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系，这意味着党规与国法共同成为党治理国家、管党治党的重器，二者的协调与衔接是否得当，决定着党依法执政的效果。协调与衔接在语义上存在区别，二者并不等同。协调指的是“和谐一致、配合得当”;衔接包含两个含义，“一是事物首尾连接，二是用某个物体连接两个分开的物体”。党中央的文件多次提及“协调”与“衔接”，从具体运用的语境来看，协调分为三个层次：一是各独立主体的无矛盾性、无冲突性;二是体系的均衡性、相容性;三是作为某一机制或者某一过程出现，表示一个完整的互动过程①。衔接表达的意思较为单一，强调各部分的相互统筹，侧重整体性。从广义上看，协调将衔接包含在内，但在党内法规同国家法律的协调与衔接的语境中，协调更宜作狭义理解，即党内法规同国家法律在内容上不相抵触，避免规范冲突;衔接则指二者在制度设计上要无缝对接，既不能脱节断档，也不能错位越位[1]。因此，党内法规同国家法律的协调与衔接应区分为两个层次理解，内容协调是制度衔接的前提，制度衔接是更高层次的要求。

一、理顺党规与国法关系的必要性

随着依法执政重大命题的提出，党内法规与国家法律的关系问题日益凸显。“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”[2]。党内法规与国家法律并不是相互割裂、毫无联系的，而是应达致内在的统一，融会贯通于整个中国特色社会主义法治体系。具体而言，党内法规同国家法律在调整领域、调整对象上存在重叠性，可针对同一事项作出各有侧重的规定;在制度设计上相互承接，可通过具体工作机制实现党内法规与国家法律对依法执政全过程、各方面的调整。

（一）法治体系的系统性要求二者共存相容

党内法规与国家法律的关系要立足中国法治实践，从国家治理现代化的高度来促进二者的协调与衔接。在中国法治现实下，党内法规的作用被不断提及与强调，法治观念从“国家法中心主义”不断发展为党内法规与国家法律“齐头并进、并驾齐驱”。党内法规与国家法律两个规范体系需要在自我完善的同时，发挥二者在法治建设中的治理作用。

党内法规与国家法律既相互独立、又相互融通，在促进国家治理现代化进程中，亦应齐头并进，展现出“党规与国法齐飞”的良好态势[3]。在宏观层面上，党内法规与国家法律应均衡发展。較之国家法律体系，党内法规体系尚未完善，党作为统筹全局、协调四方的统帅者，应当补齐党内法规制度体系的短板，尽快形成内容科学、程序严谨、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，真正实现党内法规与国家法律“双轮驱动、共襄法治”。在中观层面上，党内法规与国家法律在名称选用、效力等级、文本表述形式等方面要遵循相似的规则。党内法规体系架构下，不同主体制定具有不同表现形式的党内法规，进而展现出不同的效力等级。与之相应的，国家法律的制定主体、表现形式、效力等级也应是一脉相承的，即外在形式上遵循相似的规则，在适用规则、效力等级、解释方法等方面达成某种程度的统一，以避免二者在具体适用中的冲突。在微观层面上，党内法规与国家法律应恪守各自的调整空间，尽管党内法规所体现的政策与顶层设计、重要制度输出等具有灵活多变性，但是“万变不离其宗”，党内法规的内容应以不违背宪法的基本原则与精神为前提。具体而言，国家法律明令禁止的事项，党内法规不能解禁;国家法律明确设定的标准和条件，党内法规不能突破;国家法律赋予公民的基本权利和自由，党内法规不得随意加以限制和剥夺[4]。比如，党内法规不能擅自改变《中华人民共和国公务员法》规定的公务员处分的情形和类型。

（二）调整范围的重叠性要求二者相协调

党内法规同国家法律在调整对象、调整事项上存在交叉与重叠。具体表现在以下两个方面：一方面，调整对象的身份具有双重性。党内法规所重点规范的党员、党的干部，国家法律对此作出了底线性规定。作为国家法律上的公民，党员、党的干部享有国家法律赋予的政治权利、言论自由、宗教信仰自由、人身自由等一系列基本权利和自由;作为党内法规中先进性的代表者，其要按照党规党纪以更高的标准严格要求自己。党内法规与国家法律在规范具有不同身份的同一调整对象时要注意相互间的协调，党内法规不能突破国家法律的底线，也不能与既有的法律规定相抵触。同时，国家法律所普遍调整的国家机关、社会组织，党内法规同样包含了相关规定。比如《党政机关厉行节约反对浪费条例》规定，包含人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关等国家政权机关以及工会、共青团、妇联等人民团体在内的非党组织必须严格执行该条例规定的经费管理、差旅、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房等相关规范;《中国共产党统一战线工作条例》的调整范围涉及民主党派、工商联等非党组织。

另一方面，调整事项具有一体性。党内法规与国家法律在党政齐抓共管事项上的一体性，是新型党政关系下的必然发展形态，而作为融合关系的载体——党政联合发文也已成为党治国理政的重要工具。党政联合发文主要适用于以下几个领域：其一，党管干部、党管人事领域。比如党通过中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《专业技术类公务员管理规定（试行）》对专业人才进行管理，提高管理的效能和科学化水平，建设高素质专业化公务员队伍。其二，党管意识形态领域。意识形态工作是党的一项极端重要的工作，加强对意识形态的领导显得尤为重要，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《全国性文艺新闻出版评奖管理办法》《关于全国性文艺评奖制度改革的意见》等党内法规，就是基于党在意识形态方面的直接领导权，对特定领域事务的直接调整。其三，党政机关的运行与建设领域。比如，公文管理、车辆管理、办公用房管理、档案管理等事项。其四，监督检查和职责落实领域。比如，公务员已经由中共中央组织部管理，有关公务员、事业单位人员、中管企业领导人员的考核标准、管理机制、录用调配等方面的事务都属于党的机关的职责范畴。

（三）行为指引的连贯性要求二者相衔接

《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）对适合由党内法规规范的事项进行了界定，包括党的机关运行、党的建设、党的领导与执政、党组织与党员行为规范、党的干部管理等。其中党的各级各类党组织的产生、组成、职权职责以及党的组织建设是典型的党的内部关系，属于党务范畴，与国家法律所规范的内容相对独立，不存在交叉、重叠，二者之间的联系甚微。但在党的领导与执政、党管干部等领域则牵涉到党和国家机关之间的关系[4]。基于此，党内法规之“圆”与国家法律之“圆”通过具体的制度设计保持相切，实现由党内到党外、由党外到党内的无缝对接。有学者将这种对接称为“分段调整关系”，即基于党的领导权与执政权，在政治性較强的国家事务中，党的领导权范围的事项由国家法律进行调整，具体权力运作的事项由党内法规进行调整②。有的学者将规范党的对外领导活动的党规称为“党导法规”，并进一步指出，党导法规是党内规治和国家法治之间的桥梁，是解决党内法规与国家法律协调与衔接问题的纽带[5]。且不讨论观点本身的正确性，学者们的阐述均传递出一种认识，即在党内法规与国家法律之间需要某些具体制度、具体规则，以保证二者的无缝衔接。党内法规与国家法律统合党内和党外两个领域，实现两个领域都有制度进行规范，从而完成党依法执政全流程的行为指引[6]。

二、处理党规与国法关系的基本遵循

如上文所述，“协调”与“衔接”不能等同视之，分属两个不同的研究层次。“单向协调”是基于“党必须在宪法和法律的范围内活动”而要求党内法规不得与国家法律在内容上相抵触。“双向衔接”是基于党的领导权与执政权而形成的党内法规与国家法律的双向制度对接，即党的意志通过法定程序转化为国家意志，需要国家法律承接党内法规;同时，国家法律的贯彻落实需要党内法规的保障与推动。

（一）内容上党规“单向协调”国法

党内法规的内容同国家法律相一致，是“坚持党必须在宪法和法律的范围内活动”的内在要求。“相一致”并不要求党内法规同国家法律从形式到内容保持完全一致，而是要求党内法规对国家法律已经规定的内容，不得违反其规定、原则与精神;对未规定的内容，不得突破其底线性规定与其相抵触。作为中国共产党活动的基本原则，“党必须在宪法和法律的范围内活动”是我党在政治上提出的自我要求与自我约束。《中华人民共和国宪法》规定，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。这里的“任何组织”当然的包含了中国共产党[7]。“党必须在宪法和法律的范围内活动”最早是在1982年党的十二大通过的《中国共产党章程》中明确的，它的提出很大程度上是基于“文化大革命”的经验教训，目的在于保证党内生活的民主性，防止出现个人权力凌驾于制度之上的不稳定现象[8]。

一方面，“单向协调”指的是，在规范内容上，党内法规主动协调国家法律。在协调的动态过程中，党内法规是“主动方”，国家法律是“对标方”，党内法规应同国家法律保持一致。《党内法规制定条例》第27条规定，党内法规草案应重点审核同宪法和法律是否保持一致;第32条规定了在党内法规同国家法律相抵触的情况下，党中央予以责令改正或者撤销。无论在制定阶段还是在适用阶段，党内法规都要主动对标国家法律。《决定》提出将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系的同时，也强调党内法规“同”国家法律的协调与衔接;《党内法规制定条例》规定的制定原则也采用了“党内法规‘同国家法律协调和衔接”这一措辞。在协调与衔接的动态过程中，“同”表示的是引进动作的对象，表示的是“跟”。党内法规主动协调国家法律指的是二者在调整内容上的处理方式，并不否定在体制机制上国家法律对党内法规运行机制的承接③。

另一方面，党内法规所协调的国家法律具有特定的规范内涵。其一，良法是善治的前提，党领导人民制定的宪法和法律必须是党的主张和人民意志的统一。国家法律修改中的重大事项，党先提出突破宪法、法律原有规定的主张，再由权力机关上升为国家意志[9]。因此，党内法规所协调的国家法律不能是已经过时的、不顺应时代需求的、与党的意志和人民意志不一致的。其二，宪法和法律的范围具有特定性。《党内法规制定条例》第32条明确规定，党内法规应与宪法、法律、行政法规三种国家法律保持一致，因此党内法规所协调的并不是广义上所有的国家法律。党内法规制定主体为党中央组织及其工作机关、省级党委，根据制定主体的位阶层次，所协调与衔接的法律应为宪法、法律、行政法规三种。

（二）制度上党规与国法“双向衔接”

党内法规与国家法律的“双向衔接”旨在为被调整事项设定连贯的行为指引，较之内容上的协调，是从规范内容到具体制度的升华，更强调整体性、连贯性，是更高层次的要求。国家法律“接力”党内法规强调的是阶段性，是党的主张——国家意志——国家法律逐步转化的动态过程，而党内法规向国家法律的衔接强调党内法规“见缝插针”式的补足国家法律的制度欠缺，实现党在依法执政过程中有法可依、有规可寻，保证制度不错位、程序不留白。

1.国法“接力”党规完成依法执政全过程。党的意志通过法定程序转化为国家意志是党的领导与执政方式之一。《决定》提出，要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”;《中国共产党地方委员会工作条例》规定，党的地方委员会要通过法定程序使党的主张成为地方性法规、地方政府规章或者其他政令;《中国共产党和国家机关基层组织工作条例》在加强党的政治建设中要求，基层党组织推动党的主张和决策部署转化为本单位本领域的政策法规、制度措施。由此可见，在管党治党的视域内，党内法规发挥主导作用;在实现党依法治国视域内，国家法律发挥主导作用，二者“接力调整、无缝衔接”，实现了党的主张通过法定程序向国家法律的转化，以完成党依法执政的全过程。党内法规同国家法律在意志体现上具有一致性与价值同向性，即党的主张和国家意志的统一性，这是二者能够“接力调整”党依法执政全过程的前提。党的意志、人民意志、国家意志的统一性使得二者能够共生兼容、相互促进。

党的主张转化为国家意志，国家意志上升为国家法律，完成了中国共产党由党内到党外的完整的执政过程。中国共产党作为执政主体，具有重大事项的决策权，而宪法与法律则赋予了国家机关对国家和社会事务的管理权。党的主张首先在党内形成，继而享有相关领导权的党组织将党的主张向国家政权机关表明，并且推动党的主张转化为国家政权机关的决策意向，进而上升为规范化、制度化的国家法律[10]。所制定的国家法律与党的主张一以贯之，成为党治理国家的法治依据。比如，《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定了高等学校实施党委领导下的校长负责制，由党委对高校的各校工作发挥领导核心作用;《中华人民共和国高等教育法》规定了高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作④。 两个规范在内容上并不冲突，但是党的领导不能直接表现为校长的决策，必须首先根据民主集中制原则，经由党内程序形成党委的决策，再经由相关法律形成校长决策。这一决策转化过程需要党内法规与国家法律在制度上的衔接联动。在党依法执政视域内，党内法规侧重规范党组织与国家政权机关的关系，国家法律侧重调整国家政权机关之间的关系[11]。党内法规对内产生规范效力，效力由内到外的转化需要国家法律“接力”党内法规，以保证党依法执政过程的无缝衔接。

2.党规“补足”国法实现依法执政有规可依。国家法律是约束权力、保障权利和调整社会关系的主要手段，是党治国理政和追求法治的重要凭借，但是法律的保障只是国家治理的底线，在实现国家治理效能上有其自身的局限性。国家法律的可预期性、稳定性、普遍性决定了法律规范带有天然的抽象性与迟延性，不能及时、个性化地解决特定领域的新情况与新问题。较之而言，党内法规的优势在于灵活性、高效性，其制定与修改程序上较为宽松，因此在很多领域党内法规都可以对国家法律的规定进一步补充与细化。

首先，在不具备立法条件的特定领域，党内法规可以发挥制度试错功能，在党内“先行先试”，及时弥补法律制度的空缺。“先行先试”是将党的意志转化为国家意志的系统性过程，不同于党的意志上升为党内法规，也不同于党的意志通过民主程序上升为国家意志直接转化为国家法律，这是党的意志以党内法规为中点，待时机成熟后再继续转化为国家法律。当然，并不是所有不具备立法条件的领域与范围都可以率先制定党内法规以解“燃眉之急”，只有涉及“国家治理、配置和调整公权力的公法领域”才可以“先行先试”[11]，比如干部任用、监督问责、国家机构的运行等需亟待转化的领域。

其次，在具体制度领域党内法规成为国家法律的关键补充，填补了国家法律的缺陷与空白。在某些情况下，制定颁布国家法律恐难实现理想法治效果，而党内法规“可以及时迅速地形成特定局面或改变特定现象”[12]。比如，在政务公开、村务公开等基层政权建设方面， 国家法律的制定不尽完备， 相关的事项主要是由《中国共产党党务公开条例（试行）》《中国共产党农村基层组织工作条例》等党内法规和规范性文件予以规定， 在实质上形成对国家法律的一种强有力补充。

最后，在国家法律不宜或者缺乏精细化规定时，党内法规可以对国家法律中的原则性规定予以细化，以提高国家法律的实效。我国立法受到“宜粗不宜细”理念的影响，为追求“同等情况同等对待”，在具体制度和条款内容上就无法一味追求具体化与可操作性，必须在稳定性与及时性之间进行权衡。比如，党的领导具有高度政治性，宪法没有且不宜对什么是中国共产党的领导以及如何领导等进行详细规定。党内法规以《党章》为统领，进一步细化了宪法中确立的党在政治、思想、组织等方面的领导权限，并以中央、地方、基层党组织为基本组织架构，实现党对各方面工作的领导。

三、实现党规与国法“单向协调、双向衔接”的具体机制

党内法规同国家法律的协调与衔接并不是简单的一方向另一方的“妥协”，也不是一方被另一方取代，而是应在合理界定二者应然功能定位与调整范围的基础上，实现党内法规同国家法律互联互通。

（一）以“功能适当”为标准的权力限定机制

党内法规与国家法律在法治体系中有其自身功能定位，二者的协调与衔接必须根据功能适当原则，廓清立法与立规的应然界限。应然界限指的是党内法规与国家法律各自调整的领域，属于国家法律调整的事项党内法规不应越位;反之亦然，即二者在调整范围上不应交叉、重叠的领域。应然界限划定了党内法规同国家法律协调与衔接的合理区间。功能适当原则来自于德国1984年的“核导弹部署案”，宪法法院指出，基本法中的权力分立原则指向了一套功能适当的机关机构，由具有最优前提条件的机关按照它们的组织、组成、功能和程序作出决策[13]。简言之，功能适当原则主张应将国家职能配置给在组织、结构、程序、人员上具有优势，从而最有可能作出最优决定的机关。党内法规与国家法律之间达致和谐统一的状态，必须在分清二者功能定位的基础上，严格把握各自的界域。

“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”党内法规在法治建设中的功能体现在两个方面：一是保持先进性与纯洁性，這集中体现在党内法规以义务为本位，并且提出了高于、严于国家法律对公民所提出的一般性要求[14]。依靠党内法规加强自身建设，规范党组织、党员的行为与活动是党内法规区别于国家法律的独特功能。党内法规作为政党组织制定的规章制度，鲜明地体现了政治属性、反映政治诉求，依规治党实质上是党的自我监督、自我约束的一种方式。二是提高党的执政能力，实现长期执政。党的领导法规和自身建设法规都应直接或间接服务于党的长期执政这个根本目标。法治的重点是治官治权，而党内法规更容易将权力关进制度的“笼子”，依据党内法规管干部、管人事所产生的规范效力与影响力，是国家法律不可代替的。

根据党内法规与国家法律的功能定位，党内法规调整的是“党务”，国家法律调整的是“国务”，二者不得“跨界”调整对方所应调整的事项，不得侵占立规或者立法的空间。深入“政党内部”对其组织、程序、职责等基本问题提出原则性、底线性、普遍性要求的事项只能由党内法规进行规定[15];法律保留事项、普通公民的基本权利和义务等需要对公民、法人、社会组织作出普遍性规定的事项仅能由国家法律进行调整。事关顶层设计、重大方针政策、重要制度输出、政治任务确立等有关国家发展的方向、任务和内容等事项必须由党内法规把方向、定基调;围绕社会公共事务的管理来展开的，需要公务员将意志予以执行和实现的事项必须由国家法律来管细节、保落实。在党政机关运行、党政干部管理、意识形态管理、党政同责、反腐倡廉建设等方面，党内法规与国家法律可分工调整。

（二）以“合法性”为要求的内容协调机制

《党内法规制定条例》第27条规定，党内法规的前置审核内容包含合政治性审查、合法性审查、合程序性审查。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第11条规定，党内法规和规范性文件备案审查的内容包括政治性审查、合法合规性审查、合理性审查、规范性审查。其中，合法性审查是实现党内法规同国家法律内容协调的关键步骤。保持党内法规同国家法律相一致，是二者进一步实现制度衔接，形成良好互动关系和格局的前提和基础。党内法规合法性审查，应建立前置审核与备案审查联动机制，从事前、事后两个环节消除二者可能存在的不协调之处。

1.党内法规草案合法性审核机制。前置审核是党内法规送审前的一次“全面体检”，旨在及时对党内法规中存在的问题予以修改，防止党内法规“带病上会”。第一，起草主体对所起草党内法规草案的合法性进行自我审查。党内法规的起草部门掌握着大量立规的一手资料，在起草过程中已就涉及其他部门与单位工作范围内的事项与相关部门进行了协商，且与现行党内法规的具体规定进行了协调，应对草案的合法性进行最大程度的把控。第二，党内法规草案由审议批准机关交所属法规工作机构进行前置审核。虽然此前置审核程序不对外发生法律效力，但却是事前审核中的核心程序。根据党内法规草案的层级，前置审核工作分别交由中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会三个党的中央组织的法规工作机构进行。在党内法规制度体系完善阶段，党内法规数量急剧增多，合法性审查专业性极强，若不具备法律专业知识，无法胜任党内法规草案合法性审查职责[16]。2016年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，规定参与党内法规草案的起草、论证是党政机关法律顾问的职责之一。我们认为，在草案的合法性审查中，党政机关法律顾问也应发挥其法律专长，协助完成党内法规草案的合法性审查。

2.党内法规备案审查联动机制。党内法规备案审查是党内法规制定的一种事后监督，其目的在于使党中央全面把握党内法规的制定情况，加强对制定工作的监督，及时纠正党内法规中存在的不适应、不协调、不一致问题。2012年中共中央办公厅印发的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》主要包含了两个方面的目的，一是党内协同，即党内法规、党内规范性文件、党的政策以及重要指示批示之間的一致性;二是党外协同，即党内法规、党内规范性文件与宪法、法律的协调性⑤。 2015年中共中央办公厅下发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》提出了“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，对党内法规备案制度提出了明确的工作目标与要求。2019年新修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》进一步对备案审查的原则、审查主体、审查内容、处理方式、责任追究等进行了详细规定，并强调各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制。

完善事后备案审查衔接联动机制，要加强各工作机构的协调配合。在中央层面这一衔接联动机制主要由中央办公厅、全国人大常委会办公厅及法工委、国务院法制办等共同参与组成;部门和地方层面则主要由党委、人大、政府系统负责文件备案审查的工作机构组成[3]。为加强党规备案机制，保障与国法的协调与衔接，必须进一步细化相关规定。其一，建立统一审查标准。无论是党内法规、法规规章、还是行政规范性文件，不应仅仅局限于各自规范系统之内的自体协调性，还应“协调双体”达到内在的统一。其二，细化备案审查联动机制。在审查过程中应通过中央办公厅法规局与全国人大常委会办公厅秘书局、全国人大常委会法工委举行联席会议等方式征求各部门意见，并作为判断党内法规是否符合国家法律的依据。其三，明确备案审查责任。备案审查责任追究制度已基本确立，但是各相关主体的责任类型、需承担的后果并没有与《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》相对接。比如，《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》在责任追究上都以“造成严重后果”为结果要件，责任的追究要想落到实处，就需要与《中国共产党问责条例》中第7条所规定的危害程度予以对接。

（三）以“系统性”为目标的制度承接机制

党依法执政既需要党内法规，又需要国家法律，二者紧密衔接、相互促进。“双向衔接”强调的党内法规同国家法律在整个依法执政活动中的整体性、连贯性，侧重二者在法治体系中形成的制度合力。“党内法规与国家法律衔接和协调的关键是在二者的规划论证、起草制定等动态过程中，有意识地加以促成。”[17]实现依法执政规范依据的“系统性”，就要在党内法规制定这一法治实施的初始环节提高党内法规的制定质量，而立法规划与立规规划相统筹以及意见征询机制为此提供了可能。

1.立法与立规相统筹。立法规划与立规规划，是相关制定主体依照一定的权限和程序编制的关于未来一段时期内国家法律和党内法规制定工作的部署与安排。规划主要指的是五年规划，比如《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》。计划指的是年度计划，是依据五年规划，每一年度应落实的具体党内法规制定工作任务，时效性较为突出。目前，党内法规制定工作规划与计划，基本实现了党内法规体系内的系统性、整体性，解决了党内法规制度体系建设滞后问题，但立规与立法之间并未搭建起有效的沟通桥梁，其协调与衔接仍有待完善。

一方面，立法规划应坚持党的领导。《中华人民共和国立法法》第52条规定，“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排”，具体程序包含研读立法建议、征求意见、科学评估论证等。党领导人民制定宪法和法律，党的领导贯穿于立法的全过程与各方面。《决定》强调“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”，坚持中国共产党的领导是立法活动应当遵循的基本原则。党对立法工作的领导集中体现在三个方面：一是立法规划、立法计划通过法定程序由党中央、地方各级委员会批准;二是立法中所涉及的重大体制、重大决策调整由党中央、地方各级委员会决定[18];三是各级党组织提出的立法意见与建议，立法机关应加以贯彻落实。

另一方面，党内法规制定工作规划与立法规划应保持方向一致、重点一致，不重复、不冲突。党内法规制定工作規划的编制程序中包含了“征集制定意见”与“广泛征求意见”，这两个程序是规划拟定前的准备工作。在此阶段，规划拟定主体应在认真研读制定建议的基础上，就制定建议的内容与建议提出主体进行交流沟通⑥。 沟通内容应包含制定建议是否符合有关部门、地方对于党内法规制定的实践需求;党章及现有党内法规是否已经作出抽象或具体规定;现行国家法律是否对此调整事项作出规定;党员干部、群众是否普遍关注等。建议提出主体对所提建议有最为真切的感受和深刻的认识，其所提建议是在实际工作中不断摸索形成的实践经验。通过与建议提出主体的交流沟通，规划拟定主体能快速、有效、全面了解关于此领域党内法规与国家法律的制度现状。沟通的方式灵活多样，可采用电话沟通、召开座谈会、书面意见等方式。

2015年8月，中央批准建立“中央党内法规工作联席会议制度”，这不仅仅是一个党内法规制定统筹机构，更重要的是一个协调机构和工作交流机构。联席会议制度在我国各项工作中已经相当成熟，自2008年以来，已经建立了91个联席会议制度，比如城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议制度、全国质量工作部际联席会议制度、完善促进消费体制机制部际联席会议制度等。在党内法规制定工作规划的拟定中党内法规工作联席会议制度应充分发挥其协调、沟通作用。有权制定党内法规主体应在立规准备阶段同相应层次的国家法律制定主体，就党内法规制定目的、主要内容、基本条件等进行商讨[19]。重点领域立规规划计划的确定，规划制定机构应与人大法律工作部门、政府立法部门进行积极的交流，建立完善的沟通、协商机制，提高党内法规制定的科学性、合理性，保障其与国家法律具体规范的协调与衔接。比如，属于党政联合发文范畴的规划，应当就专业性、技术性内容征询联合发文机关的意见。

2.意见征询机制。在党内法规的制定中，广泛听取意见是保证党内法规充分反映全体党员意志、真正解决实际问题，能够贯彻落实的重要途径。做好党内法规同国家法律的协调与衔接，三个工作最为重要：一是全面把握现行党内法规和国家法律的相关规定，避免重复、冲突;二是深入了解各级党组织、党员的意见和建议，避免闭门造车，不解决实际问题;三是充分采纳有关部门和单位的建议，以保证党内法规得到贯彻执行。

一方面，通过调查研究全面把握现行党内法规和国家法律制定现状。调查研究主要是在起草前或起草初期，为掌握客观实际情况进行的调研、分析、研究活动。调查研究应当充分听取各级党组织和广大党员的建议，拓宽地方各级党委和工作机关、党员领导干部参与渠道。与党员切身利益有关、与基层党建工作开展密切相关的重点问题应听取基层党员、干部的意见，保证制定的党内法规能充分反映全体党员意志，解决实际问题。

另一方面，与其他部门、单位协商一致，确保党内法规草案所规定的内容、所确立的制度与现行国家法律相协调、相衔接。《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》要求“尽量不要把矛盾上交”，若在协商阶段不能达成多数共识，可以征求专家、学者的建议，对存在的分歧点进行充分论证协商[3]。《党内法规制定条例》规定党内法规起草部门和单位应就涉及其他部门和单位工作范围内的事项，同有关部门和单位协商一致。这是确保党内法规统筹协调的重要环节，但应就哪些事项同哪些部门进行协商、意见不一致的解决方式等缺乏进一步的详细规定。我们认为，党内法规同国家法律的协调与衔接主要发生在二者共同调整的领域，比如涉及经费管理事项，党内法规起草部门应征求财政部门或者发展改革部门意见;涉及意识形态管理事项应征求党委宣传部门意见;涉及党管干部、公务员管理等事项，应征求党委组织部意见。党政合署办公为意见征求提供了便利，比如公务员工作统一由中共中央组织部管理，在公务员的奖惩、考核、培训等方面均达成了统一。

结语

党内法规同国家法律协调与衔接是理论与实务界亟待回应的“一号课题”，内容上的协调、机制上的衔接，因研究视角与切入角度不同，呈现出不同层次的要求。权力限定、合法性审查以及衔接联动等机制的实施，有助于实现党内法规同国家法律相互协调、无缝对接，保证党依法执政全过程的制度化、规范化、法治化。党内法规与国家法律形成“正合”的制度合力，充分发挥中国特色社会主义法治体系的制度优势，呈现出“1+1>2”的治理效果，是协调与衔接所要追求的理想共治模式。

注释：

① 比如，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定：“加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合”，“推动内陆贸易、投资、技术创新协调发展”;比如，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》规定：“统筹推进‘五位一体总体布局、协调推进‘四个全面战略布局”，“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系”;比如，《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》规定：“完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制。”

② 弱交叉指的是党内法规与国家法律只是将彼此一些基本原则加以申明，而不将之具体细化;强交叉指的是党内法规与国家法律均对同一事项进行具体细致的规定，以党规国法分段调整最为典型。参见欧爱民.党内法规与国家法律关系论[M].社会科学文献出版社，2018。

③ 欧爱民教授将国家法律承接党内法规称为党规与国法分段调整，前一阶段为党的决策领导阶段，由党内法规调整;后一阶段为国家政权机关落实阶段，由国家法律调整。此种划分是基于党内法规与国家法律的功能定位，从调整内容上进行的区分。

④ 《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》第10条规定了包含党委宣传和执行党的路线方针政策、审议确定学校基本管理制度、讨论决定学校内部组织机构的设置及其负责人的人选等在内的八项主要职责。《中华人民共和国高等教育法》第41条规定了校长的六项职权，并规定高等学校的校长主持校长办公会议或者校务会议，处理前款规定的有关事项。

⑤ 中共中央办公厅2012年6月4日发布的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第1条规定了该党内法规的制定目的，强调党内法规不仅要与党的政策相统一，而且要与宪法、法律相一致。2019年中共中央政治局会议将第1条修改为“为维护党内法规和党的政策的统一性、权威性”。

⑥ 根据《中国共产党党内法规制定条例》，中央党内法规制定工作规划由中央办公厅拟定，具体工作由其法规工作机构承办。中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委可以根据职权和实际需要，编制本系统、本地区党内法规制定工作规划和计划。中央纪律检查委员会以及黨中央工作机关和省、自治区、直辖市党委可以提出中央党内法规制定建议。

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【责任编辑：张亚茹】