巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的提出、研究进展及深化研究的重点

白永秀，宁 启

(西北大学 经济管理学院， 陕西 西安 710127)

在脱贫攻坚战取得决定性胜利之际,党中央又适时做出了巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重大战略决策,一方面把脱贫攻坚成果作为乡村振兴的重要基础和出发点,另一方面通过乡村振兴战略的实施来进一步巩固和拓展脱贫攻坚成果。这不仅为脱贫攻坚的后续发展指明了方向,也为当前乡村振兴战略的实施确定了重点,同时也为学术界在这方面的研究提出了新的要求。

一、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的提出及主要思想

改革开放以来,党和政府通过一些列政策举措,逐步构建起我国开发式扶贫的体制机制。随着2011年《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》的颁布,我国正式进入以解决“两不愁、三保障”为核心目标的瞄准到户的开发式扶贫阶段。在此背景下,2013年11月,习近平总书记在调研时针对原有粗放式扶贫的低质低效,首次提出了“精准扶贫”的概念, 之后精准扶贫工作机制开始在农村扶贫开发工作中逐步建立并发挥主要作用。 通过有效的探索与尝试, 精准扶贫思想也不断地完善与深化, 2015年， 习近平总书记对精准扶贫的思想内涵首次做了明确阐释, 他强调“精准扶贫, 就是要对扶贫对象实行精细化管理, 对扶贫资源实行精确化配置, 对扶贫对象实行精确化扶持, 确保扶贫资源真正用在扶贫对象身上、 真正用在贫困地区”[1]58, 亦即六个精准: “扶持对象精准、 项目安排精准、 资金使用精准、 措施到户精准、 因村派人精准、 脱贫成效精准。”针对不同的贫困群体、 贫困类型与贫困原因, 习总书记又提出“通过扶持生产和就业发展一批, 通过易地搬迁安置一批, 通过生态保护脱贫一批, 通过教育扶贫脱贫一批, 通过低保政策兜底一批”[1]61, 即“五个一批”来促进减贫目标的有效实现。 习近平总书记提出的精准扶贫方略与方式,覆盖贫困识别、 帮扶、 脱贫全过程, 为之后的脱贫攻坚提供了理论指导与根本遵循。

2015年党的十八届五中全会召开,全会提出了全面建成小康社会新的目标要求。作为全面建成小康社会这一国家综合发展目标体系的子系统之一,扶贫开发的目标在此框架下也进一步明确,即“到2020年……我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困”,为此全会首次提出“实施脱贫攻坚工程”。2015年11月,《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》发布,明确了脱贫攻坚的总体要求及路径举措,党的十九大也将精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一写入报告。随后关于脱贫攻坚目标考核、责任落实、资金管理、产业帮扶、扶贫搬迁、教育医疗等一系列政策制度陆续出台。2018年《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》发布,对新形势下脱贫攻坚的工作、任务以及目标进行了再部署、再推进和再强调,推动脱贫攻坚工作更加有效开展。从内容来看,以全面建成小康社会总目标为指引的脱贫攻坚,作为精准扶贫方略指导下总的减贫行动路线,其方式举措更为成熟、全面与深入。脱贫攻坚强调产业就业、基础设施、公共服务、扶志扶智、生态扶贫、社会参与等方面在减贫中的重要作用,并从信息共享、人才带动、科技引领、区域协作、监督问责等多角度发力,为打赢脱贫攻坚战提供力量支撑,体现出更强的整体性、协调性、紧迫性与长远性[2]。

脱贫攻坚解决的是“三农”发展中的底线问题,农村发展不充分、不平衡的问题仍然严峻。对此,在农村贫困地区脱贫攻坚不断取得新成效的同时,习近平总书记着眼于“三农”工作的全局性与战略性,于2017年在党的十九大报告中首次提出“实施乡村振兴战略”,并将此作为建设社会主义现代化强国的七大战略之一写进党章。这一重大决策部署是新时期贯彻新发展理念、建设现代化经济体系在农业农村工作领域的总抓手。2018年,中共中央、国务院相继发布《关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》,提出了乡村振兴战略的顶层设计,分别明确了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。

随着脱贫攻坚与乡村振兴进入政策叠加期，以及全面建成小康社会时间节点的不断迫近,关于脱贫攻坚与乡村振兴的衔接问题逐渐受到关注。二者有效衔接的提出与发展可分为两个阶段:一是初步探索阶段。在《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中,首次提出“做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接”；在《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中进一步提出了“把打好精准脱贫攻坚战作为实施乡村振兴的优先任务，推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进”的要求;2019年中央一号文件也要求“做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接,对摘帽后的贫困县要通过实施乡村振兴战略巩固发展成果,接续推动经济社会发展和群众生活改善”；2020年中央一号文件提出“抓紧研究制定脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接的意见”。二是部署落实阶段。2021年中央一号文件提出“脱贫攻坚目标任务完成后,对摆脱贫困的县,从脱贫之日起设立5年过渡期,做到扶上马送一程。过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定,并逐项分类优化调整,合理把握节奏、力度和时限,逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡”。2021年3月,《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》正式出台,再次重申了要加强5年过渡期内脱贫地区在领导体制、工作体系、发展规划、政策举措、考核机制等方面的有效衔接,以期实现从集中资源支持脱贫攻坚转向巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴的转变。

二、学术界关于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接研究的进展

近年来学术界关于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的研究主要集中在二者衔接的逻辑、衔接的路径、衔接的难点与衔接的政策建议等方面。

(一)关于衔接逻辑的文献综述

在理论逻辑方面,二者有机衔接是社会主要矛盾转变后的历史必然,是拓展中国特色反贫困理论的必然[3],同时也是对中国共产党反贫困思想的继承[4]。在历史逻辑方面,从新中国七十多年的减贫之路来看,解决温饱、摆脱绝对贫困仅仅是阶段性任务,新时代新阶段农村的最终发展目标是实现乡村的繁荣发展、有效治理和全面现代化[4]。在政策逻辑方面,脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接在关于政策目标、施策范围和保障机制等方面遵循一定的政策和实践逻辑：一是政策目标由解决绝对贫困问题转向解决相对贫困问题[4],从解决人的生存问题转向统筹城乡发展、解决人的发展问题[5]。二是政策范围由实施特惠式扶贫转向实施普惠式扶贫[6]。三是机制保障的相互融合性,脱贫攻坚过程中采取了一整套有效的治理机制、管理体制、协作机制、政策体系、组织制度以及考核体系等,这些机制可从脱贫攻坚战接续到乡村振兴[5]。

(二)关于衔接路径的文献综述

关于衔接路径的分析,多从脱贫攻坚和乡村振兴战略内容的对应关系出发,探讨脱贫攻坚期的各类政策如何向乡村振兴的“五大振兴”或“二十字方针”衔接过渡。一是产业振兴。继续实施好产业扶贫政策和做好产业布局规划,将相关扶贫产业纳入乡村振兴发展规划中[6],并加强资源要素保障,推动扶贫产业优化升级[7],还有学者提出要探索小农产业发展,通过构建巢状市场作为交易载体,使小农户与城市消费者实现“去中间环节”对接[8]。二是人才振兴。要大力实施各类人才支持计划,加大外部人才引进和激励机制,加大对乡村自有人才的培训培育力度[9],并将动员全社会科技力量投入脱贫攻坚主战场的做法延续到乡村振兴战略之中。三是文化振兴。应以社会主义核心价值观为引领,坚持发扬中华优秀传统文化、地方特色文化,加强农村思想道德建设和公共文化建设,提高乡村社会文明程度[10]。同时做好乡村文化产业发展与乡风文明建设的协同,充分利用好各地乡村特色文化资源优势,做大做强特色文化产业,既发挥文化产业的经济效应,也发掘利用其文以化人、文化熏陶的引领塑造作用[9]。四是生态振兴。推动生态补偿减贫向绿色减贫转型,积极探索生态配额交易、生态补偿、生态转移支付、生态产品开发等多种生态产品价值实现方式,引导已脱贫人口实现绿色转产转业[11]。五是组织振兴。乡村振兴中的组织振兴既要从脱贫攻坚中借鉴经验做法,强化基层政府组织保障[8],做好干部队伍衔接,更应从依靠各级帮扶向治理有效推进,把组织振兴的重点放在建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系[12],搭建起乡村治理多元主体的参与平台[13],实现党和政府主导性和农民主体性的统一[14]。

(三)关于衔接难点的文献综述

关于衔接的难点,讨论多集中于资源在特惠与普惠间的平衡、激发农户内生动力、产业升级和可持续发展等问题。有学者指出并分析了脱贫攻坚同乡村振兴衔接面临的几个难点问题:一是社会动员机制从“超常规”向常态化转型,难点在于如何增强乡村内生的集体行动能力。二是减贫治理机制要实现特惠性与普惠性兼容,难点在于政策如何协调对已脱贫人口与一般农户的支持。三是投入保障机制要促进持续性与均衡性兼顾,难点在于有限的资金投入如何在已脱贫村、已脱贫人口持续减贫和广大乡村地区发展之间进行平衡[15]。还有学者认为二者有效衔接的挑战和难点在于:一是如何有效结合国际经验,整理出一系列应对不同发展阶段不同类型农村地区的发展方案,为乡村振兴提供路径参考。二是激发农民自身动力,形成自发性的发展机制;三是根据乡村实际情况,选择真正有效益的项目和资源进行开发,避免盲目开发造成资源浪费[7]。

(四)关于衔接政策建议的文献综述

落脚到政策层面,巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键在于既要抓好梯度跟进,又要抓好优化升级[16],核心在于对已有政策进行分类评估,做好政策转移接续[15],明确哪些政策需要退出，哪些需要转型，哪些需要优化,并因时因地制宜提出需要新增的政策。一是构建常态化社会动员机制,形成多元主体参与衔接的大格局。凝聚全社会关于脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的共识,充分调动全社会力量,构建起常态化的社会动员机制,形成政府、社会、市场多元主体参与的大格局,各自发挥好在脱贫攻坚与乡村振兴中的作用[16]。二是总结评估脱贫攻坚政策做法,按照“修正、转型、强化”的思路,分类推进脱贫攻坚与乡村振兴在政策层面的有机衔接。其中,“修正”旨在化解脱贫攻坚相关政策执行偏差造成的负外部性；“转型”旨在推动减贫政策转型,向解决相对贫困的长效机制建设转型,从集中式减贫治理向常规性减贫治理转型；“强化”则是指脱贫攻坚中围绕土地利用、资金投入、金融服务等进行的政策创新,比较成熟的应尽快上升为国家政策或法规,条件不成熟的政策或举措,可以通过试点试验的方式继续探索[15]。

(五)对学术界研究进展的评价

已有文献研究对脱贫攻坚与乡村振兴的内涵、逻辑等问题进行了初步探讨,但尚未形成一个系统、综合且逻辑一致的巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的理论分析框架。应继续强化理论研究,阐明二者有效衔接的逻辑、思路及目标,明确有效衔接的路径和各路径之间的关系,界定政府、市场、社会、农户等主体间的关系,最终落脚于政策方案。关于二者有效衔接的路径,已有文献多从乡村振兴的“二十个字”总要求或“五大振兴”的对应领域提出二者的衔接路径,如产业、文化、人才、生态、组织等衔接路径,但研究较为零散,缺乏对有效衔接路径的作用机理和各路径衔接的思路、目标及重点的系统性分析。关于二者有效衔接的政策研究,核心是提出有针对性和可操作性的政策优化调整方案或清单,难点在于对已有政策进行全面且细致的评估,但此类研究目前严重不足。要加强对有效衔接路径的作用机理和各路径衔接的思路、目标与重点进行系统性分析,同时基于细致的政策梳理、明确的目标导向，不断完善有效衔接的框架体系,明确政策优化调整清单,推进有效衔接政策的转型升级。

三、深化巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接研究的重点

当前深化研究巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重点是构建有效衔接的理论框架、探索有效衔接路径、完善有效衔接体系与创新衔接政策。

图2 巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接研究内容体系

(一)构建有效衔接的理论框架

有效衔接的理论框架包括“三大理论依据”与“三层次关系”。

1.三大理论依据 首先,中国特色社会主义共同富裕理论是二者有效衔接的理论基石。消除贫困、改善民生、实现共同富裕,是社会主义的本质要求,也是中国共产党始终坚持奋斗的初心所在。改革开放后,邓小平、江泽民、胡锦涛、习近平等将毛泽东提出的“共同富裕”观点与解放和发展生产力的时代呼唤、社会主要矛盾的变化相结合,形成并不断发展成为中国特色社会主义共同富裕理论。在该理论指引下,党的十八大后党率领全国人民打赢了脱贫攻坚战,完成了全面建成小康社会的底线任务,在促进全体人民共同富裕的道路上迈出了坚实一步。习近平总书记曾指出:“没有农村的小康,特别是没有贫困地区的小康,就没有全面建成小康社会。”[1]4同样,没有农业农村的现代化,就没有国家的现代化。党的十九大上,为在脱贫攻坚后振兴乡村、缩小城乡差距,习近平总书记又提出了乡村振兴战略,这是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求,也是实现全体人民共同富裕的必然要求。做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,关系到全面建设社会主义现代化国家全局和实现第二个百年奋斗目标,因此都必须紧紧依靠中国特色社会主义共同富裕理论的科学指引,推动伟大事业不断迈向前进。

其次,社会主要矛盾转换理论是二者有效衔接的理论核心。脱贫攻坚采取超常规的举措,目的在于短期内实现农村贫困地区社会生产力的较快发展以及社会生产效率的大幅提升,以此满足贫困群体在不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全等方面的基本需求,其本质就是通过大量且集中的资源投入,有效解决贫困地区落后的生产力无法满足贫困群体刚性的基本生活需求的矛盾,也即从属于解决“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”的旧的社会主要矛盾整体性战略。进入新时代,我国社会的主要矛盾已转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,而当前我国社会发展的最大不平衡便在城乡,最大的不充分也在农村,尤其是刚刚摆脱贫困的地区。作为从属于解决新时代社会主要矛盾整体性战略的乡村振兴战略[3],就是为了进一步补齐农村短板、强化农业底板,通过缩小城乡及工农业之间的发展差距、培育并增强农业农村发展的内生动力,缓解农业农村发展不平衡、不充分与农村人口追求更美好的生活、更便捷的公共服务、更高效的乡村治理、更优美的自然环境之间的矛盾。

第三,习近平关于“三农”的重要论述是二者有效衔接的理论指导。党的十八大以来,习近平总书记高度重视“三农”问题,尤其将脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置,形成了一系列重要的思想论述。通过贫困治理思想指导脱贫攻坚的开展,同时在脱贫攻坚的具体实践中不断丰富贫困治理思想的内涵。形成了包括夯实组织基础、精准扶贫方略、资金投入机制、增强社会合力、激发内生动力、扶贫监管考核六个方面在内的体系科学、内容丰富、针对性强的贫困治理思想体系。而在指导乡村振兴的多次讲话中,习近平总书记也突出强调党管农村工作、农业农村优先发展、农民主体地位、城乡融合发展、激发农村活力等要求。两方面思想相互融合、相互贯通,集中体现在《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》、2020年中央农村工作会议以及总书记的相关重要讲话中,共同构成了关于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的直接思想指导,能够有效指导过渡期内二者在领导体制、工作体系、发展规划、政策举措、考核机制等方面的衔接。

2.三层次关系 第一层次关系:巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的关系。首先,巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴在时间上具有相继性。巩固拓展脱贫攻坚成果的重点是巩固消灭绝对贫困和夯实全面建成小康社会的成果,是“十四五”时期的攻坚任务。乡村振兴则瞄准第二个百年目标,重点是化解相对贫困,实现乡村振兴和城乡融合发展,是贯穿于“社会主义现代化建设新征程”的长期任务。其次,巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴在空间上具有相叠性。巩固拓展脱贫攻坚成果是在已脱贫地区展开的工作,在区域上主要集中在我国中西部地区,具体分布在国家14个集中连片特困区、832个国定贫困县和3万个深度贫困村等深度贫困地区,而乡村振兴则是在全国农村践行的国家级发展战略。显然,前者只覆盖农村局部空间、面向农村部分居民;后者则覆盖全部农村,面向全体农村居民。第三,巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴在内容上具有相通性。一是目标相通:都统一于中国共产党消灭贫困的初心使命和社会主义对共同富裕的本质要求,统一于农业农村现代化和城乡融合发展的战略目标。二是机制相通:都形成了“党中央集中统一领导+自上而下推动+自下而上反馈”的工作机制。三是工作相通:都着眼于解决“三农”问题,从产业发展、基础设施建设、乡村治理、民生保障等方面推进工作。四是主体相通:都形成了“政府+涉农经济组织+社会力量+农户”的参与主体。

第二层次关系:五大路径之间的关系。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接是一个涉及农村产业可持续发展、人才队伍建设、文化氛围塑造、生态环境改善、组织体系完善等多方面的复杂问题,有效衔接必须从系统性视角出发,通过具体的、科学的路径创新才能实现,包括产业衔接、人才衔接、文化衔接、生态衔接、组织衔接五大路径。这五大路径相互促进、融为一体。其中,产业衔接路径是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的基础和关键;人才衔接路径和组织衔接路径为产业衔接路径提供保障;文化衔接路径和生态衔接路径均具有社会与经济二重属性,前者既强调构建公共文化体系也强调发展文化产业体系,后者既强调建设公共生态环境也强调发展生态产业,文化路径和生态路径在一定条件下都可以转化为产业路径的重要组成部分。

第三层次关系:产业路径内部的关系。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的核心在于产业。具体来说,要紧紧围绕第一产业,大力发展二、三产业,实现“以一为主,接二连三”的产业发展态势,构建现代化的乡村产业体系,推动乡村三次产业融合发展。其中以地方特色农业为代表的第一产业是基础,通过做精做强现代种养业,推动种养业向规模化、标准化、品牌化和绿色化方向发展,才能有效发挥地区优势、承载乡村价值,是开发农业多种功能的核心;以现代农产品加工业为代表的第二产业是主体,通过对农产品的初加工、精深加工及综合利用,才能有效实现农产品多层次、多环节的转化增值,同时可以实现农民增收、吸纳农民就业、提升农民素质；以农业生产性服务业、乡村休闲旅游业为代表的第三产业,是围绕特色农业不断延长产业链、提升价值链、完善利益链的关键，加强农业科技创新、注重农业品牌培育、促进农村创新创业是促进农业高质量发展的必然要求,大力发展生态涵养、康养休闲、自然观光、民俗体验等业态,深入发掘农业农村多种功能和多重价值,也是未来农村产业发展的必然选择。

(二)探索有效衔接路径

有效衔接的路径包括产业衔接路径、人才衔接路径、文化衔接路径、生态衔接路径与组织衔接路径。

1.产业衔接路径 注重对脱贫地区已有扶贫产业进行长期培育与扶持,使其转型升级为具有较强市场竞争力与可持续发展能力的乡村产业,有效夯实农业现代化的基础。具体来看,一是继续加强资源要素支撑,保障扶贫产业持续发展和优化升级,深化农村土地、财政、金融制度改革,提升产业层次。二是继续推进一、二、三产业融合发展,推动扶贫产业由短平快为主的特色种养产业,向以二、三产业为牵引的长效产业发展,延长产业链、提升价值链、完善利益链,提升产业核心竞争力。三是强化新型农业经营主体的带动作用,提升生产经营组织化程度,壮大产业发展规模。

2.人才衔接路径 在脱贫攻坚阶段补人才短板的基础上,统筹人才引进、培育与使用,着重做好人才激励和平台建设,建立乡村人才振兴长效机制,增强农村对人才的吸引力,使乡村振兴所需要的产业、科技、管理、社会治理等各类人才得到满足。具体来看,一是采取措施鼓励在脱贫攻坚阶段涌现出的大批优秀党员干部继续在乡村振兴阶段发挥引领示范作用。二是大力培育新型职业农民,在经费支持、措施配套、责任落实等方面构建起新型职业农民培育的体制机制。三是继续引进懂科技、懂管理、懂市场、懂法律的现代化专业人才,继续推行党政干部下乡创业和服务制度,引导外出农民工、退伍军人、农村大中专毕业生等人才返乡创业。

3.文化衔接路径 从针对贫困人口的扶智扶志和文化扶贫转向全面提升乡村公共文化资源供给水平,以文旅融合创新发展乡村特色文化产业,不断增强农民主体意识和内生动力,形成乡风文明对产业兴旺和治理有效的有力支撑。具体来说,一是继续加强扶智扶志,激发群众内生动力,培育农民主体意识,宣扬社会主义核心价值观、传统美德和社会道德,倡导和加强文明新风建设,以良好的社会风气影响群众尤其是贫困群众。二是充分利用各地乡村特色文化资源优势,做大做强特色文化产业,构建“文化+旅游”“文化+产品”“文化+科技”等新型文化产业,增强文化在脱贫攻坚和乡村振兴中的经济实力。三是充分挖掘、利用、发挥好农村文化价值,并坚持发掘与利用、开发与传承相结合,体现文化的文以化人、文化熏陶的积极作用。

4.生态衔接路径 从脱贫攻坚阶段以生态保护扶贫为核心转向构建生态产业发展、生态保护与农村人居环境改善“三位一体”的乡村生态振兴大格局，显著提升农村生态与人居环境,实现生态改善和乡村振兴的双赢。具体采取以下措施:一是坚持绿色发展、绿色赶超、绿色崛起,走绿色脱贫与乡村绿色发展道路,即坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主,统筹好山水林田湖草系统治理,严守生态保护红线,以绿色发展引领乡村振兴。二是调整优化产业结构、能源结构，推动煤炭消费尽早达峰,大力发展新能源,实现碳中和。三是完善农村公共基础设施,抓好农村突出环境问题综合治理,扎实推进农村人居环境整治计划,把增强贫困地区可持续发展能力与实现生态振兴发展结合起来。

5.组织衔接路径 从“以党建促扶贫”转向“以党建促振兴”,加强以党组织为核心的农村基层组织建设，完善现代乡村治理体系。具体措施:一是选优配强农村基层党组织领导班子,把年富力强、有威望、有能力、讲公德、无私心的农民吸收进来、培养起来,真正打造出一支真正懂农业、懂农村、爱农民的基层党组织队伍。二是构建“五级书记”协同工作格局,协调推进组织协同保障,构建起乡村振兴“五级书记”工作格局。三是搭建起乡村治理多元主体的参与平台,重视新型农业经营主体、社会组织、农村经济精英、新乡贤等主体的民主参与,健全完善自治、法治、德治“三治并举”的治理网络。

(三)完善有效衔接体系

完善有效衔接体系包括完善衔接主体体系与完善衔接支持体系两个方面。

1.完善衔接主体体系 第一,规划衔接。各地要依据中央规划要求和地方特色,科学编制“十四五”时期巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接规划,并在总体规划框架下,做好乡村产业布局规划、重点村庄示范规划。注重规划的科学性、系统性和可持续性,统筹推进贫困治理和乡村建设工作。

第二,主体衔接。将中央统一部署、省级总负责、市县亲自抓的脱贫攻坚工作机制,完善并运用到乡村振兴方面来,明确主体责任与事权范围。尤其市县两级,要切实做到靶心不转,频道不换,接续做好乡村振兴工作。

第三,政策衔接。落实好中央政策文件,立足实际对本地区相关政策进行优化完善。同时地方要深刻理解并把握巩固拓展脱贫攻坚成果、解决相对贫困、农业现代化、乡村振兴等核心目标的内涵及其相互关系,建立政策衔接运行机制,增强政策连续性。

第四,考核衔接。把巩固拓展脱贫攻坚成果纳入市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核范围，健全防止返贫监测帮扶机制,继续对脱贫人口开展监测,跟踪收入变化和“两不愁三保障”巩固情况,定期核查,及时发现帮扶,动态清零。

第五,社会力量衔接。将东西部扶贫协作升级为东西部乡村振兴协同发展,加大东部对口支持西部乡村振兴建设力度;将定点扶贫升级为定点协助乡村振兴;继续激励各类企业和社会组织投身乡村振兴事业。

2.完善衔接支持体系 第一,资金投入衔接。保持现有帮扶资金支持总体稳定,健全与乡村振兴任务相适应的投入保障机制,加强各类乡村振兴资金项目绩效管理。同时赋予脱贫地区更充分的资源配置权,根据发展需要逐年提高特色产业资金配套比例,支持农村人居环境整治与公益性基础设施建设。

第二,基础设施建设衔接。按照实施乡村建设行动的统一部署,加强农村道路建设,按照农村资源路、产业路、旅游路和村内主干道的使用路径分类建设;保障农村供水,不仅要保障农业生产,更要保障村民健康,不断提升村民生活质量;加强农村数字化智能化设施建设,推进数字乡村建设发展,有效提升村级综合服务效能以及乡村社会治理水平。

第三,公共服务提升衔接。相对贫困是乡村振兴阶段贫困治理的主要任务,与消除绝对贫困不同,普惠性、利贫性的社会保障措施将成为这一时期的主要手段,因此要构建覆盖所有弱势群体和低收入群体的社会保障体系,同时不断提升农村社会保障的福利水平,缩小城乡基本公共服务差距,统筹推进公共服务普惠化、均等化。

(四)创新衔接政策

实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接必须使二者的政策体系在平稳过渡的基础上得到优化调整,保证政策的特惠性与普惠性兼容,持续性和均衡性兼顾，因此必须要对中央和各省区市就脱贫攻坚的政策进行梳理和分类,并进行政策效果评估。根据评估结果,按照“退出、延续、升级、新增”的思路,明确哪些政策需要退出,哪些政策需要延续,哪些政策需要升级以及哪些政策需要新增,列出政策体系优化调整清单,为推进有效衔接提供政策参考。以此合理把握政策实施的节奏、力度和时限,逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡,这是创新巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接政策的应有之义。

第一,确定需要退出的政策。虽然脱贫攻坚与乡村振兴在目标任务、实施内容、体制机制方面具有相似性与共通性,但两大战略间仍存在差异。脱贫攻坚强调紧迫性与福利性,而乡村振兴更强调持续性与内生性。在政策语境转换的背景下,一些不符合当前目标要求的突击性政策、超常规性政策等应该及时退出。

第二,确定需要延续的政策。脱贫攻坚与乡村振兴在产业发展、民生保障、基础设施建设、能力提升、基层治理等方面的实践具有一致性,同时扶贫产业的后期培育与壮大、公共服务水平的提升、脱贫人口的就业参与以及脱贫人口与地区短期内对社会帮扶的依赖,要求产业帮扶政策、投入保障政策、东西部扶贫协作政策、定点帮扶政策等继续实施。

第三,确定需要升级的政策。脱贫攻坚实现了贫困人口与贫困地区的静态脱贫,但从长期动态来看,这一成果仍不稳固,需要从兜底保障、扶志扶智、搬迁后续帮扶等薄弱环节入手对已有脱贫攻坚成果进行巩固与加强,同时随着“三农”工作重心转向乡村振兴,也要不断提高相关政策的实施力度、丰富政策内容,如财政投入政策、人才支持政策、土地支持政策、数字乡村建设政策等。

第四,确定需要新增的政策。乡村振兴在农业现代化和乡村建设方面提出了更高的要求,但服务于此目标的政策举措目前还不完善,要对标对表从分类推进乡村发展、农村创业创新、农业品牌培育与保护、农村资源资产收益分配等方面出台并实施有关政策,推动“三农”工作高质量发展。