我国农产品质量安全例行监测发展历程、现状和展望

熊佳梁 黄宣运 许彦阳 杨尚麟 钱 洪 贾 琪 邱 静 钱永忠

（1.中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所，农业农村部农产品质量安全监督检验测试中心，北京 100081；2.中国水产科学研究院东海水产研究所,上海 200090；3.中国农业科学院蔬菜花卉研究所，北京 100081；4.大理州农产品质量安全监督检验测试中心，云南大理 671000）

食品安全风险监测作为世界各国政府发现问题隐患、强化执法监管、加强风险防控、保护消费者健康以及促进产业发展的重要手段，在全球食品安全治理体系中都具有极其重要的作用。《中华人民共和国农产品质量安全法》明确要求国家建立农产品质量安全监测制度，县级以上人民政府农业行政主管部门制定并组织实施农产品质量安全监测计划，保障农产品质量安全[1～2]。我国自2001年对北京、天津、上海、深圳和寿光5个城市试点开展蔬菜农药残留和生猪“瘦肉精”例行监测工作，启动实施“无公害食品行动计划”。经过20年的发展，我国已建立形成了产品监测为主、因子监测为辅；部省监测为主体、市县监测为补充的风险监测体系。我国农产品风险监测体系的建立为提高农产品质量安全水平、保护消费者健康发挥了重要作用。

当前，我国农产品质量安全存在的问题仍处于易发、多发期，农、兽药非法使用以及残留超标等问题依然突出。进一步完善全国农产品质量安全监测体系，对农业产业健康发展和保障农产品消费安全具有不可替代的重要作用。本文梳理了我国农产品质量安全例行监测的发展背景和历程，总结了发展现状、保障机制及存在的主要问题，提出了例行监测下一步发展的措施建议，以期为我国农产品质量安全例行监测的不断发展完善提供有价值的信息。

一、例行监测计划设立的背景

（一）保障消费安全的迫切需要进入21世纪后，农产品数量问题得到有效解决，因农药、兽药等农资违规使用、超量使用等导致的安全问题日益凸显，农药造成的急性中毒事件频发。据2000年全国“无公害蔬菜生产研讨会”纪要报道，每年全国因食用蔬菜中毒者高达数千人，死亡数十人[3]。此外，工业化、城镇化进程加快，产地污染加重。农产品污染严重威胁着民众的身体健康、生命安全，质量和安全问题引起了社会的广泛关注。亟需设立全国性的农产品质量安全风险监测计划，明确大宗农产品中农药、兽药、重金属和生物毒素等有害物质的污染水平，确保上市农产品符合国家标准规定，防止存在风险的农产品上市销售。因此，开展农产品风险监测，是保障消费安全的迫切需要。

（二）促进产业发展的必由路径我国是农业大国，发展农业产业是建设小康社会，提高人民生活水平的最基本要求。农产品质量安全是农业发展的关键，农产品质量安全问题主要与农兽药使用[4～5]、农业环境[6～7]相关，也受到贮存、包装、运输等过程的影响[8～9]。农业生产组织化、规模化程度较低是导致农产品质量不高的重要原因之一[10～11]。亟需通过开展全国性的农产品质量安全风险监测，明确农产品产地环境、投入品、生产过程、收储运和初加工过程中有害物质的来源归趋、消长变化规律和防控关键点，守好农产品质量安全底线，防范化解农产品上市销售风险，这是促进农业产业发展的必由路径。

（三）推动国际贸易的必然选择改革开放以后，农产品对外贸易及合作程度逐渐加深，特别是加入WTO后，经济全球化和贸易自由化不断推进，我国农业对外开放成效逐渐显现，农产品贸易规模不断扩大。然而，加入WTO初期，我国农产品出口频频遭遇国外以质量安全为借口的退货，出口规模受到制约，造成了很大损失[12]。设立农产品质量安全风险监测计划，明确农产品中危害因子的浓度水平，确保出口农产品中有害物质浓度水平符合贸易国的标准规定，既是出口倒逼的结果，更是我国农业主管部门采取积极措施、应对国际贸易、保障我国农产品出口的必然选择[13～14]。

二、发展历程

自2001年北京、天津、上海、深圳和山东寿光试点启动以来，我国农产品质量安全例行监测总体经历了“从无到有”“发展壮大”“完善提升”“改革创新”4个阶段。

（一）从无到有（2001－2005年）2001年4月，经国务院批准，原农业部在全国启动了“无公害食品行动计划”，提出以“菜篮子”产品为突破口，着力解决高毒农药、兽药违规使用和残留超标问题[15～16]。其中，对蔬菜产品的监测首选北京、天津、上海、深圳和山东寿光5个城市为蔬菜定点监测试点区域，监测地点57个，其中，北京、天津、上海各12个，深圳10个，山东寿光11个。监测蔬菜品种包括花椰菜、番茄、黄瓜、甘蓝、芹菜、韭菜、豇豆等14个品种。监测参数包括甲胺磷、乙酰甲胺磷、甲拌磷等10项有机磷类农药和克百威、涕灭威2项氨基甲酸酯类农药。全年分3次对1 241个蔬菜中的12项农药进行了监测，总体合格率为63.9%。对畜产品的监测首选北京、天津、上海和深圳4个城市为猪肝、猪尿定点监测试点区域，监测地点34个，其中，北京10个，上海、天津、深圳各8个。全年分3次对498个猪肝和猪尿中的盐酸克伦特罗进行了监测，总体合格率为66.5%。2001年，蔬菜和畜产品总体合格率为64.6%。

经过2年试点，原农业部于2003年扩大了监测范围，蔬菜农药残留定点监测城市扩大到全国所有的直辖市、省会城市和计划单列市（见图1），共计37个。监测参数在有机磷和氨基甲酸酯类农药的基础上增加氯氰菊酯、氰戊菊酯、甲氰菊酯和三氟氯氰菊酯4种菊酯类农药，共计13项（见图2）。全年分5次对18 021个蔬菜进行了监测，合格率为82.2%。畜产品定点监测城市扩大到直辖市、省会城市和计划单列市，共计16个。监测参数在克伦特罗的基础上增加了磺胺间甲氧嘧啶、磺胺二甲嘧啶、磺胺甲噁唑、磺胺二甲氧嘧啶和磺胺喹噁啉5种磺胺类药物，共计6项。全年分5次对8 178个畜产品进行了监测，合格率为97.3%（见图3～图4）。2003年，蔬菜和畜产品总体合格率为86.9%。

图2 历年蔬菜、畜禽产品和水产品例行监测参数数量（2001-2020年）

图3 历年蔬菜、畜禽产品和水产品例行监测样品数量（2001-2020年）

图4 历年蔬菜、畜禽产品和水产品例行监测合格率（2001-2020年）

2004年，为进一步健全农产品质量安全例行监测制度，原农业部启动北京、天津、上海、深圳、广州5个城市水产品中氯霉素的监测工作，全年监测样品750个。

（二）发展壮大（2006－2009年）2006年颁布实施的《中华人民共和国农产品质量安全法》，授权原农业部门建立国家农产品质量安全监测制度，明确要求县级以上人民政府农业行政主管部门制定并组织实施农产品质量安全监测计划。自此以后，例行监测进入了发展壮大的阶段。2007年和2008年对蔬菜和畜禽产品的监测实现了省会城市全覆盖，对水产品监测覆盖了除东北、西北以外的大部分省会城市。监测品种上，对畜产品的监测增加鸡肉，扩大为畜禽产品。对水产品的监测扩大为对虾，草鱼、鲤鱼等淡水鱼，大黄鱼、鲆鲽类等海水鱼。监测参数上，对蔬菜的监测中增加了菊酯类杀虫剂和部分杀菌剂，对畜禽产品的监测增加了氟喹诺酮类药物，对水产品的监测增加了孔雀石绿和硝基呋喃类药物。2007年和2008年分别对3.65万和3.84万批次蔬菜、畜禽产品和水产品进行了监测，总体合格率分别为96.2%和96.9%。

2009年监测范围进一步扩大，监测大类在往年蔬菜、畜禽产品和水产品的基础上，增加了水果、茶叶和食用菌。监测区域覆盖面也进一步增加，各省除了监测省会城市外，增加2个地级市的监测。对蔬菜、畜禽产品和水产品每次监测城市分别是91、90和72个。监测品种上，水果包括苹果、梨、桃、柑橘、草莓；茶叶包括绿茶、乌龙茶和普洱茶；畜禽产品增加牛肉、羊肉和禽蛋。监测参数上，对蔬菜、畜禽产品和水产品的监测参数大幅增加，分别增加到49、17和14项。蔬菜中的农药残留监测涵盖了有机磷、有机氯、氨基甲酸酯、菊酯类、烟碱类等杀虫剂，苯并咪唑类、三唑类杀菌剂；畜禽产品涵盖了β－受体激动剂类、磺胺类、氟喹诺酮类药物；水产品涵盖了酰胺醇类、硝基呋喃类、磺胺类、氟喹诺酮类药物。2009年，共对蔬菜、食用菌、水果、茶叶、畜禽产品、水产品6大类产品3.2万批次样品进行监测，总体合格率为96.3%。

（三）完善提升（2010－2019年）随着《全国农产品质量安全检验检测体系建设规划（2006—2010年）》的实施完成，我国部、省、市、县的检测能力迅速提升，检测产品种类、检测参数范围和检测灵敏度大幅提高。农产品质量安全例行监测进入了完善提升阶段。2010年监测次数由2009年的3次调整为4次，即与4个季度相结合的监测方式，监测频次更为合理。对蔬菜、水果等种植业产品的监测除青海、宁夏和西藏种植规模较小的地区外，每个省（自治区）监测3个城市（省会城市必检），青海、宁夏和西藏除省会城市外监测1个地级市；对茶叶监测20个主产和主销省份，各省（自治区）每次监测3个城市（省会城市必检），直辖市和计划单列市必检；对畜禽产品除西藏只监测拉萨以外，每个省（自治区）监测3个城市（省会城市必检）；对水产品监测30个省（自治区、直辖市），各省（自治区）每次监测3个城市（省会城市必检）。监测品种上，对水果的监测增加西瓜和香蕉；对茶叶的监测删减普洱茶，保留种植面积广和产量大的绿茶和乌龙茶。监测参数上，对蔬菜的监测删除磷胺、久效磷、倍硫磷、敌百虫、抗蚜威、甲霜灵、克螨特、甲基硫菌灵8项往年检出较少的农药，增加乐果、二嗪磷、氟氯氰菊酯、三氯杀螨醇等9项常用杀虫剂和杀菌剂，监测50项农药残留。2010年，共对5大类产品3.86万批次样品进行了监测，监测总体合格率为95.7%。

2011－2019年，3大类产品监测样品数量维持在4万批次左右，监测参数稳步提升。2014年，对蔬菜监测的农药增加了8种杀虫剂和杀菌剂，监测参数扩大到58项。2018年对蔬菜的监测继续增加了10种植物生长调节剂、新型杀虫剂和杀菌剂，监测参数达到68项。2018和2019年对畜禽产品的监测先后增加了4种四环素类、4种喹诺酮类、4种酰胺醇类以及抗病毒药物金刚烷胺，达到31项；对水产品的监测先后增加了2种酰胺醇类、4种磺胺类、4种氟喹诺酮类，达到28项。经过2010、2014、2018和2019年先后4轮调整完善，2019年已覆盖110余种农产品，监测参数130项。

（四）改革创新（2020年至今）为进一步提高例行监测结果的代表性，在2019年试运行的基础上，2020年农业农村部正式启动了各季度地级市随机确认的工作制度，各季度的监测地级城市由计算机系统随机产生，实现了全国大部分地级市的全覆盖。同时，为提高抽样科学性和精准度，正式启动实施了风险监测采样APP系统，实现了采样的无纸化和信息化操作，提升了抽样工作的科学性，为农产品质量安全例行监测的“快抽样、快检测、快报告”提供了有力技术支撑。2020年，在新冠肺炎疫情的特殊背景下，例行监测依然进行了改革创新，对全国304个大中城市的3.4万批次样品开展了监测，监测总体合格率为97.8%，比2001年提高了33.2个百分点，蔬菜、畜禽产品和水产品合格率分别为97.6%、98.8%和95.9%。

2021年，为进一步发挥好监测的“雷达”作用，防止国家监测计划和地方监测计划上下一般粗、监测指标重叠、监测对象重复现象，农业农村部已经组织开始研究制定全国农产品质量安全监测计划，明确各级风险监测重点，并探索采用筛查、确证相融合的技术，扩大监测参数覆盖面，提高发现问题的效率。

三、保障机制

例行监测计划实施过程中，为不断提升监测结果的科学性、客观性和准确性，提高监测结果的利用效率，先后从无到有建立并实行了异地抽检、随机抽检、复检和能力验证、分析会商、报告与通报、检打联动6项创新制度。

（一）异地抽检为保证例行监测的公正性，减少抽样、检测过程中可能产生的干扰，从2004年开始，例行监测启动了异地抽检制度。承担例行监测任务的各质检机构均不承担机构所在地的监测工作，实行异地随机抽样和检测，有效避免了工作过程中可能受到的影响，保证了监测工作的客观公正。

（二）随机抽检例行监测建立了监测城市、生产基地、销售市场的随机抽检制度，以保证获得结果的代表性。每个季度监测的地级市由农产品质量安全监测抽样系统随机产生，承担例行监测任务的质检机构在开展任务的前3天申请获取监测城市名单。到达相应城市后，农业主管部门提供辖区范围内2倍以上的生产基地、销售市场名单，抽检人员采用随机的方式从名单中选取监测点位。

（三）复检和能力验证为提高例行监测工作质量，保证监测结果的准确性，从2005年开始建立了复检制度和能力验证制度，先后指定7家复检技术单位和3家能力验证单位，复检技术单位在每次例行监测工作结束后，开展现场检查并随机选择一定比例样品进行复检，确保检测结果的准确性。能力验证单位每年组织全体任务承担单位进行农药残留、兽药残留的检测能力考核，并将考核结果作为下一年度是否继续承担例行监测任务的判断依据。

（四）分析会商自2009年起，为加强监测结果的数据研判、形势分析和信息沟通，建立了例行监测结果会商制度。种植业、畜禽产品和水产品3个行业例行监测工作结束后，组织行业专家对数据的可靠性、结果的正确性、报告及图表的规范性和科学性进行研判，提出各行业的突出问题和风险隐患。农业农村部农产品质量标准研究中心邀请技术专家和监管人员对3个行业监测结果进行综合分析研判，深入分析监测中发现的重大问题，会商问题原因及趋势变化规律，形成各季度的监测结果分析报告，为锁定农产品质量安全监管重点、掌握全国总体形势提供重要基础。

（五）报告与通报对监测发现的质量安全问题和潜在风险隐患，国家农业行政主管部门及时将例行监测结果通报有关部门和地方农业行政主管部门，督促地方加强农产品质量安全监管，严格落实安全间隔期和休药期的规定。针对问题突出的地区，以省长信和通报函等多种形式，督促地方农业行政主管部门强化安全监管，严肃查处问题突出的区域和品种，严控不合格农产品进入消费环节，确保农产品消费安全。

（六）检打联动例行监测任务承担单位在开展工作中，及时将监测发现的高风险不合格样品信息通报地方农业行政主管部门。相应地区及时开展问题产品监督抽查，严厉打击使用违禁农兽药等违法违规行为，杜绝不合格农产品进入消费环节，确保农产品消费安全。

四、当前形势与下一步发展

例行监测启动实施20年以来，为农业行政主管部门发现问题隐患，开展有针对性地执法处置、安全监管和风险防控提供了重要技术支撑，有力扭转了禁限用农兽药违规使用问题，推动了我国农产品质量安全水平的有效提升。当前阶段，我国农产品质量安全工作仍面临不少困难和挑战，形势依然严峻，农兽药残留超标问题依然存在，因环境污染导致的质量安全问题在部分地区依然突出。因此，应结合当前形势进一步完善全国农产品质量安全监测体系，保障农产品消费安全和农业产业健康发展。

（一）明确监测定位，发挥好监测的“雷达”作用农产品质量安全例行监测承担着发现风险隐患、评价质量安全状况等多方面作用。特别是将农产品质量安全例行监测合格率纳入地方政府质量工作考核以及延伸绩效考核，导致地方农业行政主管部门高度重视例行监测合格率，将例行监测合格率和领导干部政绩考核挂钩，制约了例行监测发现风险的效率。按照《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》要求，应明确例行监测的功能定位，突出发现风险隐患的作用，剥离质量安全评价的功能，发挥好监测的“雷达”作用，防范“问题就在身边，但自己全然不知”的问题。

（二）加强顶层设计，制定实施全国农产品质量安全监测计划《农产品质量安全法》颁布实施以来，地方农业行政主管部门按照法律要求制定并组织实施了各地农产品质量安全监测计划。然而，各地监测的品种和参数与国家的监测内容多有重复，监测指标重叠、监测对象重复的问题在部分地区较为突出。按照统一领导、分工负责、分级管理的农产品质量安全监管体制，国家农业行政主管部门应加强顶层设计，统筹国家、省、市、县4级抽检事权，制定全国农产品质量安全监测计划，明确各级风险监测重点。其中，国家监测全国大流通的品种，按照主要品种的产量分配抽样数量，在历年风险监测参数风险排序的基础上确定监测参数。地方监测各省优势、特色品种，按照品种的产量分配抽样数量，形成各有侧重、互为补充、不重不漏、共享共用的风险监测新格局。

（三）扩大监测覆盖范围，将小农散户和收储运环节纳入监测范围虽然我国不断加强农产品质量安全风险监测力度，但对照农产品质量安全监管的总体需求还有较大差距。首先，对照我国已经发布的国家残留限量标准，现有例行监测的覆盖范围还相对较少。其中，2020年蔬菜产品监测参数68项，占GB 2763－2021《食品安全国家标准 食品中农药最大残留限量》中564种农药的12.1%；畜禽产品监测参数31项，占GB 31650－2019《食品安全国家标准 食品中兽药最大残留限量》中267种兽药的11.6%；水产品监测参数28项，占GB 31650－2019兽药参数的10.5%。此外，按照国家食品安全监管体系规划要求，农产品质量安全风险监测数量应达到每万吨（头）3个样品，对照2019年我国主要农产品产量，农产品质量安全风险监测数量应达到27万批次，对照2020年国家层面完成的3.1万批次，缺口依然较大。《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确提出，抽检样品覆盖到所有农产品品种、项目，2020年需达到4批次/千人。下一步，应进一步扩大范围，按照每万吨（头）3个样品，2批次/千人的要求，覆盖到所有农产品品种、项目。同时，现行监测计划对小农散户的监测依然有限，对食用农产品从种植、养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工等收储运环节的监测力度不够，下一步应加强小农散户和收储运环节监测。

（四）筛查、确证、快检等多技术相融合，提高发现问题的效率现行监测计划覆盖的监测参数较窄，抽样检测所需的时间较长，制约了发现问题的效率。2020年，《兽药中非特定非法添加物质检查方法》《饲料中风险物质筛查确认导则》2项非定向筛查方法已经发布实施，随着非定向筛查方法的进一步发展完善，应将高通量筛查+定量检测的技术模式应用到风险监测计划当中，大幅度提高监测参数的覆盖面。快速检测技术受限于检测范围等原因[17]，一直没有得到大范围的应用。随着免疫层析、人工智能图像识别的进一步发展，快检技术有望取得突破，实现常用农药的快速检测。下一步，随着筛查、确证、快检等多技术的融合使用，风险监测发现问题的效率将得到大幅度提高。

（五）基于互联网+农产品风险监测，构建风险监测一体化工作系统信息化技术在农产品质量安全风险监测领域尚未得到全面应用。风险监测任务部署、抽样、检测、结果上报、数据分析研判、结果发布与不合格样品处置等诸多工作还没有纳入到一体化的工作系统当中，制约了风险监测对监管工作支撑的时效性。下一步，应结合信息技术构建一体化工作系统，实现监测工作部署、抽样、数据上报、分析、不合格样品处置一体化实施，提升监管工作信息化水平。此外，应进一步加强数据分析和结果共享，提高监测结果的利用效率。结合产业布局、点位分布，深入挖掘监测结果以及变化趋势规律，更加准确地锁定潜在风险隐患，开展事前预警，提高风险监测对监管工作支撑的时效性。

未来，随着全国监测体系的建设完善，检测技术的进一步发展，信息技术的进一步迭代升级，农产品质量安全例行监测将朝向更快速、更精准的方向发展，将为保障农业产业健康发展和农产品消费安全发挥更为重要的作用。