村民自治背景下推进村级党组织领导法治化的现实路径

摘 要：推进村级党组织领导法治化是实现乡村治理体系和治理能力现代化的必然要求，是在乡村治理中实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的根本途径，对于坚持和加强村级黨组织领导，保证村民自治的有效运行，推进法治乡村建设具有重要意义。在村民自治背景下推进村级党组织领导法治化需要着力解决以下关键问题：完善村级民主决策的法律机制，通过合法途径将村级党组织的意志上升为村庄的公共意志;全面贯彻落实党管干部原则，为坚持党对村民自治的领导提供可靠的组织保障;健全村级党组织领导和支持村民自治组织依法行使职权的体制机制。

关键词：村民自治;村级党组织;党的领导;法治化

中图分类号：D267.2文献识别码：A文章编号：1009 - 5381（2021）03 - 0076 - 10

引言

中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》指出：“推进党的领导入法入规，着力实现党的领导制度化、法治化。”自习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上明确提出推进党的领导制度化、法治化的要求以来，党的领导法治化逐渐成为一个重要的新的研究领域，学者们从不同的学科视角探讨党的领导法治化的科学内涵、重要意义和实现路径，“努力实现其从政治性命题向学术性命题的转换，并在理论研究上形成‘中国经验”。[1]相关的文献梳理结果表明，关于党的领导法治化的既有研究主要集中在国家治理的宏观层面，很少涉及基层社会治理中的党组织领导问题。这种状况在很大程度上限制了党的领导法治化命题的普遍意义，不利于相关理论研究的深化和现实问题的解决。村级党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是村级社会治理体系的领导核心，是新时代乡村全面振兴的坚强政治和组织保障。实行依法治国和村民自治，使村级党组织领导面临的政治社会环境和条件发生了深刻变化，如何在全面推进依法治国和深化村民自治的条件下坚持和加强村级党组织的领导地位，充分发挥村级党组织的领导作用，在村级治理中实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，推进乡村治理体系与治理能力现代化，是党的领导法治化的理论研究不能回避和忽略的重要课题。

鉴于此，本文将以村民自治背景下的村级党组织领导法治化为考察对象，全面阐述村级党组织领导法治化的重要意义，深入探讨推进村级党组织领导法治化的现实路径。

一、新时代推进村级党组织领导法治化的重要意义

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。村级党组织领导法治化，是在乡村治理中实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的关键，对于推进乡村治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

（一）村级党组织领导法治化是坚持和加强村级党组织领导的有效途径

从加强农村党的建设的视角分析，推进村级党组织领导法治化具有双重意义。一方面，推进村级党组织领导法治化有利于坚持和加强村级党组织在村级治理体系中的领导地位。通过国家立法的形式确认和维护中国共产党的领导地位，是中国特色社会主义法治的重要使命。中国特色社会主义法治的鲜明特色在于从宪法和法律上确认中国共产党在国家和社会中的领导地位，为党的领导提供明确的法律依据和可靠的制度保障，使党的领导获得在全国范围内一体遵循的法律实效。村级党组织作为中国共产党的农村基层组织，其在乡村治理中的领导地位源自宪法对中国共产党领导地位和执政地位的确认，《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规则进一步明确了村级党组织的领导地位。例如，《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。这就把村级党组织领导纳入国家法治建设的总体框架之中，为坚持村级党组织领导提供了法律依据和制度保障。另一方面，村级党组织领导法治化有利于增强村级党组织领导的合法性与有效性。推进村级党组织领导法治化，不仅意味着要为村级党组织领导提供充分的法律依据和制度保障，而且意味着村级党组织必须适应全面依法治国的要求，恪守在宪法和法律范围内活动的基本原则，切实转变领导方式，通过法律途径和程序实现对村庄各类组织和各项工作的领导。新中国成立以来，在相当长的一段时间内，党对农村工作的领导主要呈现出政治化、行政化的特征，村级党组织主要凭借执政党及其领导人的威望、基于“一元化”的领导体制、通过“命令-服从”的作用机制对农村社会实施全面领导。随着依法治国方略的确立和推行，村级党组织再也不能像过去那样随心所欲地推行自己的意志，而必须遵循“在宪法和法律范围内活动”的法治原则，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》等法律法规的规定规范自己的领导行为，保证村级党组织领导的合法性和有效性。

（二）村级党组织领导法治化是村民自治机制有效运行的根本保证

村民自治是我国农村社会治理的一项基本法律制度，其基本内涵是村民依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务，核心内容是“四项民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。自1988年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》开始实施以来，我国的村民自治制度在实践中不断发展完善，给农村基层社会治理带来了积极的变化，但是从总体上看，目前村民自治的实际运行状况不是十分理想，最为突出的表现是一些地方的村民自治组织功能缺位，有名无实，村民依法享有的民主自治权利难以真正落实，村民自治机制的民主政治属性没有得到充分的彰显。导致这种情况的原因是多方面的，其中一个重要的原因是没有正确认识和处理党的领导与村民自治的关系。村民自治是一种有别于传统治理模式的新的乡村社会治理机制，在实行村民自治的条件下如何坚持党的领导，发挥村级党组织的领导核心作用，是一项全新的理论和实践课题。囿于认识能力和实践能力，一些地方的村级党组织没有清楚地认识到村民自治给基层党的领导理念和领导方式带来的重大影响，在新形势下仍然沿用过去传统的“一元化”领导方式领导村民自治。比如，有的村级党组织将民主选举产生的村委会视为自己的下级组织，以党组织的名义给村委会发指示、下命令、派任务;有的村级党组织越俎代庖，包揽村务，直接将村委会架空;有的村级党组织与村委会争权夺利，甚至以非法手段阻碍村委会正常行使职权。可见，要保证村民自治机制的正常运行，关键在于切实转变村级党组织的领导方式，即从“行政领导”的方式向“依法领导”的方式转变，而村级党组织依照法定权限和程序领导村民自治正是村级党组织领导法治化的基本要求和重要标志，也是村民自治机制有效运行的根本保障。

（三）村级党组织领导法治化是依法治国和建设法治乡村的内在要求

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出了建设法治乡村的重大任务。习近平总书记指出：“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。”[2]同样，推进村级党组织领导法治化，既是加强村级党组织领导的内在要求，也是乡村法治建设的重要任务。建设法治乡村，不仅要求提高农民群众的法治素养，引导广大农民增强尊法学法守法用法意识，更重要的是要求基层治理主体坚持法治为本，树立依法治理的理念，严格按照法律规定的权限和程序开展各项工作，保证村庄公共权力在法治轨道上有序运行。村级党组织是村级治理体系的领导核心，推进村级党组织领导法治化，对于实现建设法治乡村的战略目标具有至关重要的意义。一方面，将村级党组织的领导纳入法治轨道，是法治乡村建设的题中应有之义，村级党组织领导的法治化水平直接关系法治乡村建设的成效。村级党组织是村庄最重要的公共治理主体，实际行使着广泛的权力，对村庄各项工作的开展具有决定性的影响，因此建设法治乡村面临的首要任务便是推进村级党组织领导法治化。只有使村级党组织的领导真正全面纳入法治轨道，才能充分彰显法治乡村的意蕴与价值。另一方面，村级党组织领导法治化有助于从整体上推动法治乡村建设的进程。村级党组织是村级组织体系的核心和广大村民信赖的主心骨，村级党组织依法实施领导的行为方式必然会在村庄中产生广泛的积极影响和示范效应，带动村庄成员逐步养成依法办事的习惯，增强法律意识，为法治乡村建设打下坚实的社会基础。

二、推进村级党组织领导法治化的现实路径

（一）完善村级民主决策程序，通过合法途径使村级党组织的主张上升为村庄意志

民主决策是村民自治的核心内容之一，也是实现村级党组织在村民自治中的领导权的关键环节。村级党组织在村民自治中的领导地位，很大程度上是通过在村务决策中实际发挥的作用体现的，这种判断符合村民对村级党组织领导权的认知。例如，在回答“有人认为，在村一级，党的领导就是党支部对村里的事情享有最终的决定权;如果党支部对村里的事务没有最终决定权，党支部的领导就是一句空话。您是否同意这种观点”的问题时，有62.62%的被调查者选择了“完全同意”或“基本同意”，有25.5%的人选择了“不同意”。[3]尽管将党的领导简单归结为村级党组织对村庄事务享有最终决断权的观点有失偏颇，但村民自治的决策机制对于实现村级党组织领导的重要性是毋庸置疑的。

村民自治决策的本质特征是民主决策，为了适应民主决策的本质要求，村级党组织必须改变那种垄断村务决策权、抛开村民自治组织直接决定村庄各种公共事务的领导方式，在坚持民主决策基本原则的前提下，通过合法的方式和途径参与和影响村务决策，把党的领导融入民主决策机制之中，使村级党组织的主张通过民主决策机制上升为村庄的公共意志，从而实现村级党组织对村级社会治理的有效领导。

1.健全以村级党组织为核心的民主决策程序

通过民主决策机制使村级党组织的主张上升为村庄的公共意志，是村级党组织领导法治化的必然要求和具体体现。为了实现上述法治化目标，《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》等法律法规规定了村级党组织、村委会和村民会议（村民代表会议）共同作用的“三元结构”村务决策机制：涉及本村村民利益的重要事项，首先由村级党组织研究讨论，其次由村委会根据党组织研究讨论的意见向村民会議提出建议，再次由村民会议做出决定。“三元结构”决策机制的核心在于正确处理村级党组织与村民自治组织在村务决策中的关系。具体说，一是将村级党组织对村务决策的领导作用程序化，明确村级党组织参与村务决策的方式和途径，防止和避免以民主决策为由虚化、弱化党的领导的倾向和做法。最新颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定，村民自治组织就重要事项作出决定之前，必须经过村级党组织研究讨论。这表明，村级党组织研究讨论是村民自治民主决策程序的重要环节。下一步，应该完善《中华人民共和国村民委员会组织法》，从国家立法的层面进一步明确村级党组织在村务决策中的领导地位及实现方式和途径。二是明确村民委员会在民主决策中的地位和作用。长久以来，在许多人的观念中，村委会只是村民自治的执行机构，并不参与决策。这是一种误解，它与村民自治的制度设计和实际运行情况是不符的。事实上，村委会既是村民自治的执行机构，也是民主决策机制中不可或缺的重要环节。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，重要事项的决策提议权属于村民委员会，村级党组织对重要事项进行研究讨论后，应当通过村民委员会提请村民会议作出最终决定。除此之外，在实践中，村级党组织在研究讨论重要事项的过程中，通常会通过一定的形式征询和吸纳村委会的意见。通过村委会连接村级党组织与村民会议的村务决策机制，与村民自治的基本政治架构具有高度的契合性，也有利于保证村务决策的科学性和村庄治理的有效性。三是充分尊重和保障村民会议在村务决策中的主体地位。村民会议是严格意义上的村民自治决策机构，享有重要事项的最终决定权。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定，涉及村民利益的重要事项，经村民会议讨论决定方可办理。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所做决定应当经到会人员的过半数通过。村级党组织的主张只有通过村民会议的法定程序，才能以村民共同意志的形式在村民自治中得以贯彻和实现。

2.明确村级党组织直接参与村级民主决策的权限范围

根据现行法律法规的规定，在村民自治中，村级党组织参与村务决策的范围是有限的。例如，根据《中国共产党农村基层组织工作条例》第十条第（二）项的规定，村级党组织参与村务决策的范围限于本村公共事务中的“重要问题”或“重要事项”，这就意味着日常管理中具体事务的决策应该由村民自治组织依法作出决定，村级党组织可以发挥监督作用，但不能直接介入具体问题的决策和处理过程。

村级党组织决策权限范围的有限性是由村级党组织特殊的政治地位及村民自治的民主政治的本质属性决定的。一方面，村级党组织是村级各类组织和各项工作的领导核心，应该在复杂繁琐的村级事务中将主要精力集中于把方向、聚人才、谋发展、维稳定等大事要务上，而不能降低自己的政治定位，充当村庄大管家，事无巨细，事必躬亲，面面俱到。另一方面，村民自治的重点在于民主和自治，民主和自治的集中表现是村民自治组织依法行使职权和村民依法直接行使民主权利。将村级党组织的决策权限范围限制在“重要问题”和“重要事项”，有利于防止村级党组织对村民自治过程不必要的过度介入，为村民自治组织依法行使职权和村民依法直接行使民主权利提供制度保障。

以“重要问题”和“重要事项”来界定村级党组织参与村务决策的权限范围，目的是保证村级党组织在村务决策中正确有效地发挥领导核心作用，实现党的领导与民主决策的有机统一。然而，从现实情况看，上述立法目的并没有很好的实现，村级党组织如何正确参与民主决策依然是困扰村民自治实践的一个难题，现实中村级党组织对民主决策参与不足和参与过度的实践偏差同时存在。从制度上说，导致上述情况的一个重要原因在于现行法律法规以“重要问题”和“重要事项”为标准所划定的村级党组织参与民主决策的权限范围不够明确：村级事务中的哪些问题是“重要问题”，哪些事项是“重要事项”，由谁来裁定“重要问题”和“重要事项”，现行法律法规都没有做出具体明确的规定，加之人们对这一问题的认识也存在较大分歧，导致村级党组织的决策权范围存在不确定性，引发民主决策领域的权限矛盾与冲突。为了解决上述问题，进一步厘清村级党组织参与村务决策的权限范围，有必要以立法或规范性文件的形式对村务决策中须经村级党组织研究讨论的“重要问题”和“重要事项”做出明确具体的规定，各地也可以结合本地实际进一步明确“重要问题”和“重要事项”的具体范围，为村级党组织依法有效参与村民自治的民主决策提供指引。

（二）全面贯彻落实党管干部原则，为实现党对村民自治的领导提供可靠的组织保障

党管干部是党的领导的题中应有之义。党的领导主要包括政治领导、思想领导和组织领导，党的组织领导集中体现为党管干部的原则。党管干部是我们党在领导革命和建设过程中长期坚持的一项重要原则，对于保证党的路线、方针、政策的贯彻落实，实现党在国家和社会中的领导地位和执政地位具有重要意义。村民自治是党领导下的农村基层民主政治实践，保证党的路线方针政策和国家法律法规的贯彻执行，是村民自治必须始终坚持的政治方向和承担的重要政治使命。因此，为了保证党的方针政策和国家法律法规通过村民自治得到切实的贯彻执行，实现国家治理机制与村民自治机制的有效整合，必须在推行村民自治过程中毫不动摇地坚持和贯彻党管干部原则。

1.增强村级党组织在村委会选举中的话语权和影响力

民主选举村委会是村民自治的本质要求和重要特征，在民主选举村委会的条件下是否需要坚持贯彻党管干部原则？如何正确贯彻党管干部原则？这是村级党组织领导制度化、法治化面临的重要理论和实践课题。

贯彻党管干部原则是坚持党对村民自治领导的必然要求，而村级党组织依法有效参与村委会选举则是村民自治中党管干部的重要途径和集中体现。党组织直接参与村委会选举具有充分的必要性与合理性。从国家治理的角度讲，“国家不仅需要借助村庄选举改善和巩固与农村的关系，而且必须确保民选的村庄领袖对国家的忠诚，以保障国家意志的顺利贯彻”[4]，这就要求国家为村级党组织直接参与村委会选举提供有效的方式和途径。从村庄善治的角度讲，民主选举的理想结果是选出最合适的村庄当家人，然而在缺乏正确引导、完全由村民自己做出选择的情况下，由于信息缺乏、平常关注度不够、个人偏见等方面的原因，村民的投票选择很可能是盲目的或非理性的，在这种情况下，容易导致个人能力强、综合素质高的好人落选，以及庸人甚至坏人当选的选举结果。民主选举的局限性进一步说明了村级党组织直接参与村委会选举的必要性与合理性。

從党管干部原则的角度分析，目前村级党组织参与村委会选举的方式和途径还比较单一，“主要是以中立者的身份开展一般性的宣传动员和组织工作”，[5]缺乏实质性的选举权利，通过合法方式和手段影响选举结果的能力十分有限。这种状况很难充分体现党管干部原则，也不利于实现村委会选举的善治目标。因此，在村委会选举中切实贯彻党管干部原则，防止党管干部原则的虚化，应当在坚持民主选举根本原则的基础上，从制度上进一步明确和扩大村级党组织参与村委会选举的权利和途径，有效增强村级党组织在村委会选举中的话语权和实际影响力。为此，可以考虑建立健全村级党组织提名推荐村委会候选人的制度，将党管干部原则有效嵌入村委会选举过程之中。事实上，在实行村民自治的初期，一些地方曾经明确规定了党组织提名村委会候选人的制度，允许以村级党组织的名义提名村委会的候选人，后来由于多方面的原因，村级党组织在村委会选举中的提名权被终止。1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。”正是基于这一规定，村级党组织提名村委会候选人的做法被彻底终止，导致村级党组织失去了直接参与和影响村委会选举的唯一制度路径。

那么，村级党组织参与村委会候选人的提名是否具有合理性和正当性呢？笔者的回答是肯定的。从理论上讲，在实行政党政治的条件下，实质性参与干部（掌权者）的选择过程，是政党尤其是处于执政地位的政党发挥政治功能的基本方式和重要体现。“向公众介绍、推荐政治家、社会活动家、治国人才，是政党的一项特别重要的功能。综观世界各国政党，不难看到，政党最重要的活动之一，就是选择和培养忠于本党（对于我们党来说，同时也应是忠于人民）的人才和骨干，把他们推荐给公众，帮助他们赢得民心民意，代表本党掌握国家和政府的权力。而且值得注意的是，在所有实行政党政治的国家，这种‘管干部的方式无一例外都获得了很大成功。”[6]虽然向国家和社会推荐干部不是党管干部原则的全部内涵和唯一方式，但却是执政党在国家和社会治理中发挥领导作用最重要的组织保证，离开了这种组织保证，政党在国家和社会治理中的领导地位和领导作用就无从谈起。村民自治是国家治理体系的有机组成部分，虽然它更多地体现出了民主自治的政治底色，但是上述党管干部的道理同样是适用的。

有人担心，党组织提名村委会候选人有可能损害村委会选举的民主性，但这种担心是不必要的，因为党组织提名候选人并不必然排斥村民直接提名候选人，两种提名方式完全可以并存，村民不同意党组织提名的候选人，可以另外推荐其他人选。首先，在1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布以前，不少地方的村委会选举实行的是混合提名方式，既允许党组织提名候选人，也允许村民直接提名候选人，而且对党组织提名的候选人与村民提名的候选人一视同仁，完全平等。其次，党组织推荐的候选人能不能成为正式候选人，成为正式候选人之后能不能最终当选，都需要由村民投票来决定。也就是说，无论党组织推荐什么样的候选人，做出最后选择和决定的，依然是选民。因此，只要能够尊重和保障选民最后的选择和决定权，党组织提名候选人的做法就不会构成对村民选举权的侵害。

2.加强对党员和村干部行权履职的党规党纪约束和监督

强化党组织对党员干部的日常监督管理，是党管干部原则的重要内容。党管干部是由我们党的执政地位和领导地位所决定的，坚持党管干部原则的目的，是要保证党的路线方针政策在国家和社会中得到切实的贯彻落实，为此，党组织不仅需要通过合法方式对干部的选拔使用过程进行有效的控制和引导，而且还需要通过健全党内监督机制来加强对干部用权行为的监督。所以，有学者主张应该从更加宽泛的意义上理解党管干部原则，“即把干部看作权力运作的主体，从执政党运用权力推动国家和社会发展的角度，对干部的使用、干部用权的全过程进行控制，保证执政党路线、纲领、方针、政策得到执行，保证党的执政目标得以实现”[6]。

就村民自治而言，全面贯彻党管干部原则，不仅要求加强党组织对村委会选举的领导，而且还要求坚持党要管党、从严治党的方针，强化对党员干部的监督约束。因为只有严格规范党员和村干部的行为，才能保证党的路线方针政策和国家的法律法规在村民自治过程中得到切实的贯彻落实，实现党的领导和执政目标。

根据全面从严治党的方针强化对党员和村干部的监督约束，就是在用国家法律的标准要求党员和村干部的基础上，进一步用党规党纪的标准要求党员和村干部。一方面，国家法律是全体社会成员必须共同遵守的基本行为规范，作为执政党的成员，党员和村干部有义务带头严格遵守和贯彻执行国家的法律法规，这是从严治党最起码的要求。另一方面，中国共产党的先进性以及村干部在基层社会治理中的特殊地位，决定了应当对村级党员干部提出比国家法律的要求更高、更严格的党纪要求。因为“党员尤其是党员领导干部应当是具有历史忧患意识的工人阶级的先进人物，自觉地秉承了社会发展规律，比一般人或群众具有更高的觉悟和责任担当，如果‘严的标准只是宪法和法律规定的一般准则，就无法将党员领导干部与一般群众区分开来”。[7]王岐山指出：“党规党纪严于国家法律。党是肩负神圣使命的政治组织，党员是有着特殊政治职责的公民。国家法律是全体公民必须遵循的行为底线。党规党纪对党员的要求严于国家法律对普通公民的要求。申请加入中国共产党，面对党旗宣过誓，就成了有组织的人，就意味着主动放弃一部分普通公民享有的权利和自由，就必须多尽一份义务，就要在政治上讲忠诚、组织上讲服从、行动上讲纪律。”[8]

在法律规范的基础上运用党规党纪监督约束党员干部用权行为，一方面可以进一步强化村民自治的权力监督机制，降低村民自治中权力滥用和腐败的风险，促进村民自治的依法实施;另一方面这也是依法治国背景下村级党组织领导有效嵌入村民自治、实现党的领导下的自治、法治、德治有机融合的具体形式，是村民自治条件下村级党组织领导制度化、法治化的重要体现。

3.重点管住管好村干部中实行“一肩挑”的“关键少数”

近年来，各地在村级党组织和村委会的换届选举过程中普遍推行“一肩挑”模式，即通过法定程序实现村级党支部书记和村民委员会主任由同一个人担任。習近平总书记指出：“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国，必须抓住领导干部这个‘关键少数。”[9]“一肩挑”的村干部是依法推进村民自治的“关键少数”，他们如何掌权用权直接关系村级党组织领导作用的正确发挥和村民自治的有效运行。因此，在村民自治中贯彻落实党管干部原则，一项重要任务就是要重点管住、管好“一肩挑”的村干部，只有管住、管好这个“关键少数”，才能保证各项村级事务顺利推进。

管住村级治理中的“关键少数”，一方面需要促使“一肩挑”的村干部加强自身修养，提高思想道德素质和综合管理能力。另一方面需要根据实行“一肩挑”以后出现的新情况，进一步完善村民自治的相关机制与制度。从干部管理的意义上讲，“组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[10]

加强对“一肩挑”村干部的监督管理，关键在于完善“一肩挑”模式下的权力监督体系。

首先，应当结合“一肩挑”模式下权力结构与权力运行的特点，重塑和强化村级组织内部的权力制约关系，弥补由于村党支部书记和村民委员会主任分设的“二元权力结构”的改变所导致的村级组织内部制约功能衰减。为此，一是要进一步明确村级组织成员的内部分工和职责权限，建立健全村级组织成员依法依规履职行权的保障机制，重塑村级组织内部制约关系，强化村级组织内部监督。二是要从制度和法律上规范村级“班子”和“班长”的权责关系，加强“班子”对“班长”的制约监督。目前村级组织领导班子与“班长”的权责关系尚未理顺，在很大程度上影响和限制了领导集体对“班长”的制约功能的发挥。

其次，进一步健全“一肩挑”的外部监督体系。一是要全面建立健全村务监督委员会，切实增强村务监督委员会的权威性和监督能力。目前许多地方虽然依法建立了村务监督委员会，但村务监督委员会的权威性和监督能力普遍不足，在很大程度上影响了实际的监督效能。为了改变这种状况，需要进一步明确村务监督委员会的法律地位、职责权限、监督方式和监督手段，规范村务监督委员会的工作流程。要建立健全村务监督委员会的组织运行保障制度，根据当地的实际情况，为村务监督委员会正常开展工作提供必要的物质条件;要创新村务监督委员会的工作机制，增强村务监督委员会的监督效能。二是要强化乡镇党委和政府对村庄权力运行的监督责任，完善和落实各项监督管理制度。目前乡镇党委和政府对村干部的监督不同程度存在“宽、松、软”的问题，解决这一问题的关键在于强化乡镇党委政府的监督责任。要明确乡镇党委政府主要负责人是监督“一肩挑”村干部的第一责任人，促使乡镇党委政府将对“一肩挑”村干部的监督管理摆在重要工作日程。要细化监督职责，明确责任分工，建立健全科学有效的监督工作流程。要建立健全乡镇党委政府履行监督责任情况报告制度和信息公开制度，增强乡镇党委政府权力监督工作的透明度，将监督者置于群众的监督之下。要加强上级党政部门对乡镇党委政府履行监督职责情况的监督检查，将乡镇党委政府履行监督职责的情况作为年度工作综合目标考核的重要内容，对监督工作中存在严重失职行为的乡镇干部要进行严肃问责。

再次，要进一步完善村民自治的罢免制度，充分发挥罢免制度的民主监督功能。罢免权是村民自治制度的重要组成部分，也是对“一肩挑”村干部的一种强有力的监督机制。罢免权一旦启动并且成功行使，就会导致“一肩挑”者的村民委员会主任资格被终止，同时意味着他将失去村党支部书记的职务，这显然是对“一肩挑”者的严厉惩戒。目前村民自治罢免监督的实际效能还不高，这既与村民民主监督意识不强有关，也与现行的罢免制度不完善有关。充分发挥罢免制度在“一肩挑”的权力监督中的作用，需要从罢免动议的提出与受理、罢免权的行使程序、罢免权的监督保障等方面完善村民自治的罢免制度。[11]

（三）健全村级党组织领导和支持村民自治组织依法行使职权的体制机制

根据村民自治的制度设计，村民自治组织是具体实施村庄治理的法定主体，依法享有管理村庄各类公共事务的职权;村级党组织在村民自治中发挥领导核心作用，领导和支持村民自治组织依法行使职权。这种制度安排，意味着在实行村民自治的条件下，村级党组织不能越俎代庖，直接决定和处理属于村民自治范围内的具体事务，而应当通过村民自治组织的履职行为来实现对村民自治的领导作用。

从法治的视角分析，村级党组织的领导作用与村民自治组织的职能作用具有高度的一致性，村民自治组织依法行使职权是实现党的领导的有效路径。一方面，保证党的路线方针政策和国家的法律法规的贯彻落实，是村民自治中党的领导承载的重要政治使命，也是衡量和检验党的领导效能的重要标准。另一方面，依法行使职权是村民自治组织的法定职责，村民自治组织行使职权的行为只有在符合国家的法律法规和党的路线方针政策的条件下才具有合法性和有效性。从这个意义上讲，村民自治组织依法行使职权管理村庄公共事务的过程，本质上就是贯彻执行国家法律法规的过程，也是贯彻落实党的路线方针政策的过程，因而也是党在村民自治中的领导作用得以具体实现的过程。

鉴于当前村民自治的实际运行情况，通过支持村民自治组织依法行使职权来实现村级党组织的领导作用，需要重点解决以下几个方面的问题。

1.统一协调村级党组织与村委会之间的法定权责关系

根据现行法律规定，村民委员会是村民自治的主要组织形式，其基本职责是负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的诉求。如何正确处理村级党组织与村委会之间的关系，是在村民自治中坚持和加强党的领导所面临的重大理论和实践课题。从党的领导法治化的意义上讲，要正确处理好村级党组织与村委会的关系。一方面，应当从立法上明确党组织在村民自治中的领导核心地位，为党的领导提供法治保障;另一方面，党组织应当转变领导方式，通过支持村民委员会依法行使职权来实现对村民自治的领导。为此，需要从立法上进一步理顺村级党组织与村委会之间的职责权限关系。

从现实情况看，村级党组织和村委会的职责权限分别都有一定的法律依据，但这些规定在解决“两委”关系方面的作用十分有限。《中华人民共和国村民委员会组织法》及各地制定的实施办法具体规定了村委会的职责权限，并没有涉及村级党组织的具体职责权限，而《中国共产党农村基层组织工作条例》则只规定了村级党组织的职责，没有涉及与之相关的村民自治组织的职责，这容易造成制度规范之间的不协调。例如，《中国共产党基层组织工作条例》第十条规定，村级党组织的一项重要职责是“讨论和决定本村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设及乡村振兴中的重要问题并及时向乡镇党委报告。需由村民委员会提请村民会议决定的事情或者集体经济组织决定的重要事项，经村级党组织研究讨论后，由村民会议或者集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。”根据这一规定，村级党组织在村民自治过程中享有一定的决策权，这种决策权的最低限度是讨论决定那些不需要由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事项，但是在《中华人民共和国村民委员会组织法》中，除了村级党组织发挥领导核心作用的原则性规定之外，没有任何条款明确授权村级党组织可以对村民自治中的重要问题作出决定。相反，根据该法规定，凡属于村民自治范围内的事情，只能由村民自治组织作出决定。这种情况给村民自治的实践造成了一定的混乱。在有的地方，村级党组织依据《中国共产党农村基层组织工作条例》宣称自己拥有重要问题的决定权，而村委会则以《中华人民共和国村民委员会组织法》为依据认为村民自治范围内的事务只能由村民自治组织依法决定，村级党组织不能干涉，矛盾由此而生。另外，由于缺乏统筹考虑，《中国共产党农村基层组织工作条例》所规定的村级党组织职责权限与《中华人民共和国村民委员会组织法》所规定的村民委员会的职责权限有很大的重合，在缺乏有效的协调机制的情况下，这种法定职责的重合必然导致实践中“两委”之间的矛盾和冲突，既影响村民自治的正常运作，又影响村级党组织领导作用的有效发挥。

因此，通过村民自治组织依法行使职权实现村级党组织对村民自治的领导，需要从立法上统筹协调村级党组织与村委会之间的职责权限关系。一方面，应当改变目前对村级党组织与村民自治组织的权限分别规定、互不见面的做法，通过修改《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规，对“两委”的职责权限进行统筹考虑，做出统一规定。另一方面，应当根据村级党组织领导的特殊性，从协调“两委”关系的目的出发，进一步明确村级党组织在村民自治中的职责权限。在村民自治的过程中，村级党组织经常面对的是一些非常具体的管理事务，同时，村级党组织的领导水平和成员的整体素质都不是很高。因此，规范村级党组织的领导行为，不能简单地套用党的领导的一般理论，也不能满足于提供原则性的指导，应当对村务管理中存在的帶有普遍性的问题作出尽可能详尽、具体的规定，为村级党组织发挥领导作用提供切实可行的指导。

2.完善村级党组织领导与村民自治有机结合的权力运行程序

长期以来，村民自治的权力运行程序没有引起足够的重视，村民自治的法律规范基本上都是实体性的组织法规范，规范权力运行尤其是调整村级党组织与村民自治组织权力运行关系的程序性规范明显缺乏。有研究者指出：“迄今为止，至少在中央这个层面，我们还没有为基层提供一个综合考虑党支部、村委会、村民群众这三个重要因素，把坚持党的领导、保证村民群众在村级事务中当家作主、依法办事有机统一起来的程序化的办事制度……缺乏体现党的领导、发挥村党支部领导核心作用、确保农民当家作主、切实依法办事的村民自治运行机制、办事程序，是当今农村一些党支部、村委会产生矛盾的总根源，也是村干部之间、村干部（包括党支部、村委会）与农民群众之间产生矛盾的总根源。”[12]

村级党组织与村委会虽然是两种性质和地位不同的基层组织，但它们同处一个治理场域，工作对象、工作目标、工作任务大部分是相同、相近或相关的，村庄中的许多事情需要二者共同处理。因此，要彻底划清村级党组织与村委会的职责权限是不现实的，二者的职责权限难免会存在一定的交叉重叠。在这种情况下，要保持村庄权力的正常有序运行，必须建立有效的协调机制，而这种协调机制的基本构成因子便是村民自治的权力运行程序。只有完善权力运行程序，才能减少和避免“两委”之间的矛盾和冲突，实现村级党组织领导和村委会依法行使职权的有机统一。

3.加强保证村民自治法律制度贯彻实施的执法机制建设

通过村民自治组织的职能作用实现村级党组织对乡村社会的领导，一个重要的条件是确保村民自治法律制度得到全面贯彻执行，而要满足这一条件，则离不开健全有效的村民自治的执法机制。目前村民自治的执法机制还存在明显的缺陷，违反村民自治法律法规和相关政策的情况时有发生，而且违法行为发生后往往难以受到及时有效的查处和纠正。从村级党组织领导的意义上讲，村级党组织在领导村民自治的过程中与其他村级组织发生矛盾和争议时，缺乏公正、有效的法律解决机制，村级党组织明显违反村民自治法律规定的行为也缺乏规范化、制度化的监督追责途径和方式。这种情况在很大程度上影响了村民自治法律制度的贯彻执行，不利于推进村级党组织领导法治化，必须尽快加以改变。具体说，加强村民自治法律制度的执法机制建设，需要重点解决以下三个方面的问题：第一，明确执法主体及执法权限。目前《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的执法主体众多，执法权限不清，容易导致相互推诿。第二，完善相应的执法程序，明确执法的方式和手段。例如，在村级党组织与村委会之间发生矛盾需要通过执法机制加以解决时，如何启动执法程序，采取什么方式和手段进行执法，都应当有明确具体的规定。第三，要明确规定相应的法律责任。法律责任是執法机制的重要组成部分，没有明确具体的法律责任，执法机制就难以有效发挥作用。因此，健全村民自治的执法机制，应当明确规定相应的法律责任，既要明确规定村级党组织、村级党员干部违法行使领导权的法律责任，也要明确其他组织和个人破坏党的领导所应当承担的法律责任。

参考文献：

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[2]习近平. 加强党对全面依法治国的领导[J].求是，2019（4）：1-4.

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[12]詹成付.正确认识和对待农村“两委会制度”[J].民主与科学，2004（3）：25-28.

The Realistic Path to Promote the Legalization of the Leadership of Village Party Organizations under the Background of Villagers Autonomy

Yao Ruimin

（Central China Normal University，Wuhan 430079，Hubei，China）

Abstract：Promoting the legalization of the Leadership of Village Party Organizations is an inevitable requirement for realizing the modernization of the rural governance system and governance capabilities. It is the fundamental way to achieve the organic unity of Party leadership，the people being the masters of the country，and the rule of law in rural governance. It is of great significance to uphold and strengthen the leadership of the village Party organization，to ensure the effective operation of villagers autonomy and to promote the rule of law in rural governance. Promoting the legalization of the Leadership of Village Party Organizations under the background of villagers autonomy requires efforts to address the following key issues：improve the legal mechanism for village democratic decision-making，to raise the will of village Party organizations to the villages public will through legal means;fully implement the principle that the Party exercises control over cadres，to provide a reliable organizational guarantee for upholding the partys leadership over villagers autonomy;improve the systems and mechanisms that village Party organizations lead and support villager self-government organizations in exercising their powers in accordance with the law

Key words：villagers autonomy;village Party organizations;the leadership of the Party;legalization

责任编辑：李祖杰 邓卫红