台湾农村建设的历程回顾、政策演进及其走向

李晗林 周琼 曾玉荣

摘 要：通过对台湾农村建设历程、政策主线的演进与调整过程的回顾，剖析台湾农村建设政策走向，为福建乡村振兴战略实施提供些许启发。台湾农村建设经过起步、发展、革新、提升4个阶段的调整，运用以“村落文化发展”为重点的社区营造，以“农村持续发展，软硬兼顾”为重点的农村再生，以“均衡城乡差距，引导创造”为重点的地方创生等三大政策措施，层层推进、相辅相成，从推动方式、人力培育、多元协力、多线并进等方面催生农村建设内在动力，重塑了台湾乡村风貌，激发了乡村要素重组，通过长期、渐进式推进，使台湾农村形成其独特的复兴形态。

关键词：农村建设;社区营造;农村再生;地方创生;台湾省

中图分类号：F 327   文献标志码：A   文章编号：0253-2301（2021）04-0049-09

DOI： 10.13651/j.cnki.fjnykj.2021.04.009

Review of the Course， Policy Evolution and Trend of Rural Construction in Taiwan

LI Han-lin， ZHOU Qiong， ZENG Yu-rong

（Institute of Agricultural Economics and Scientific Information， Fujian Academy ofAgricultural Sciences， Fuzhou， Fujian 350003， China）

Abstract： The course of Taiwan′s rural construction， the evolution and adjustment of the main policy line were reviewed in this paper， and the trend of Taiwan′s rural construction policy was analyzed， thus to provide some inspiration for the implementation of rural revitalization strategy in Fujian. The rural construction in Taiwan has gone through the four stages： starting， developing， innovating and upgrading. The three major policy measures were carried out step by step and mutually reinforcing， including the community construction with the focus on ″village cultural development″， the rural regeneration with the focus on ″rural sustainable development by using gentle methods and force″， and the local creation with the focus on ″balancing the gap between the urban and rural areas and guiding the creativity″， thus to accelerate the internal driving force of rural construction from the aspects of promoting mode， manpower cultivation， diversified cooperation and multi-line parallel progress. It has reshaped the rural landscape in Taiwan and inspired the restructuring of rural elements. Through the long-term and gradual progress， the rural areas in Taiwan have formed their unique rejuvenation patterns.

Key words： Rural construction; Community construction; Rural regeneration; Local creation; Taiwan province

农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化，乡村的全面发展与振兴是我国现代化进程中的重要一环。2017年12月29日，中央农村工作会议首次提出走中国特色社會主义乡村振兴道路，并明确实施乡村振兴战略的目标任务。同一时期，我国台湾以“农村再生”为施政主轴的农村建设工作已完成第一阶段与第二阶段任务，并进一步提出“农村再生新农业示范计划”（即农再2.0），对台湾的农村建设工作提出更新要求。在广大农村地区由以往单纯的农业生产向休闲、产业、服务、文化传承、生态保育等多元角色转换过程中，农村建设政策的适时转换是必然需求。根据农业农村发展变化，对农村建设政策的重视与调整，已成为海峡两岸共同关注并努力的方向与目标。

通过对台湾农村建设及政策方面相关文献的梳理，国内学界在这方面的研究大致可分为：（1）针对台湾“农村再生计划”的相关研究。如刘建哲[1]详细阐述了农村再生与农村永续发展的意义与内涵，对台湾农村再生与永续发展所产生的问题进行剖析，并针对台湾农村再生与永续发展提出完善建议;朱桂香等[2]对比分析台湾农村土地改革与农业经济发展情况后，着重阐述了台湾农村再生条例及主要内容，并总结台湾各界对农村再生条例的讨论观点;雷刘功等[3]借鉴台湾农村再生经验对实施乡村振兴战略提出以法制化形式推进、坚持“四态融合”、强化机制创新的三条建议。（2）两岸农村建设政策对比研究。在台湾农村建设的研究文献中，部分学者以两岸农村建设比较为切入点，通过对两岸农村建设的分析与观察，提出对台湾农村建设经验的借鉴。如陈彤[4]对台湾“乡村再造”的经验做出总结，通过海峡两岸“乡村再造”实践的比较分析，得出两岸的内生动力都是“自下而上”，不同的是，台湾的“乡村再造”从一开始就由官方大力扶持和宣导，所以从规划到实施都是整体而有序的，而大陆的“乡村再造”主要是学者和艺术家的践行，属于局部小范围实验，缺乏可持续动力的结论，最后针对两岸的不同情况，提出相关建议;韩永涛[5]通过海峡两岸“以农养工”“以工支农”“与世界接轨”“利农惠农”四个方面的政策对比与分析，从农业政策角度对农村建设提出借鉴与启迪。（3）针对台湾农村建设某一具体实践的相关研究。部分学者通过对台湾农村建设政策实际运用所形成的典型案例的分析，来进行台湾农村建设的相关研究。如王志坤等[6]通过对台湾较早开始推动农村建设的茶山村社区发展模式的探讨，来提炼台湾农村建设中农村社区建设的经验，通过对茶山村发展背景、发展模式构建与模式分析，总结得出特定NPO的陪伴成长，以社区领导者与自组织为牵引，通过社区居民共同行动，获取政府、企业及各社会组织经济、知识及技术辅助，恰当运用经营策略等有效结论;周琼[7]通过对台湾南投县埔里镇桃米社区“由下而上”的主要做法总结与发展成效分析，得出桃米社区非营利组织推动、政策扶持和经费资助、社区居民积极参与、充分利用当地丰富生态和人文资源等经验启示。由以上研究文献可见，学者针对台湾农村建设的研究较集中于对台湾农村再生计划与台湾农村再生的剖析，针对台湾农村建设阶段性回顾与政策调整整体梳理以及对现阶段政策主线的探究及其走向的剖析较少。有鉴于此，本研究通过台湾农村建设历程结合各阶段政策变迁的详细回顾，以及对目前台湾农村建设政策主线与其走向的剖析，希望能够在人多地少共同农情基底下，为福建乡村振兴提供些许启发。

1 台湾农村建设历程回顾

台湾农村建设大体可分为硬体建设与软体建设两方面。硬体建设包括：产业设施、道路、排水改善、公共设施、休闲设施、农宅辅建、生态环境改善等工作，其大多透过农地重划、农村社区土地重划的手段达成;软体建设包括：产业升级、文化寻根、成人教育等，大多运用社区营造、农业推广的方式完成[8]。自1949年起，农村建设作为台湾农业农村发展的重要一环，在实践经验的不断深化与积累下，由早期主管部门自上而下推动农村生产力发展，到进入后工业化社会在政策框架下强化内生发展动力，台湾农村建设历程充分体现农村建设政策调整与经济社会环境之间极强的交互影响作用，同时农村建设的每一次重大转折都与台湾农地制度调整息息相关。

1.1 起步阶段：1949-1968年——农村基础建设，改善民生

1949年后台湾人口迅速增加，以农地地权分配、促进农地增产及提高农业生产力为目标的第一阶段农地改革开始，通过推行“耕地三七五减租”“公地放领”及“耕者有其田”等施政方针，台湾废除日本殖民者与封建地主所有制，建立以自耕农为主的土地私有制，有效解决社会矛盾，使自耕农所占比例较改革前迅速提高至2倍之多，农产品快速增产，由此台湾在1953年农业生产恢复到战前最高水平，并克服通胀问题，为工业化发展奠定基础[9]。

与此同时，台湾 “四年经济建设计划”（第1期至第4期）启动实施，提出“以农业培养工业，以工业发展农业”的政策导向，广大农村地区成为食品加工、肥料、纺织等轻工业产品的主要市场，农业政策目标重点在于改善农村生活，增加粮食及重要作物生产以及农村基础建设等方面。1955年，台湾在桃园实施太平村改善计划，在台北木栅、桃园龙潭、宜兰礁溪三地实行“基层民生建设”工作[10];1956年“台湾省实验农村计划”开始推行，以一村里或数村里（隶属于区、县辖市、镇为里;隶属于乡为村）为一实验区，主要进行包括乡村道路、自来水、公厕、农民活动中心、集会所、托儿所等基础设施建设，同时改善农家设施、环境卫生、改进产销等[11]，农民生活得以逐步改善;1979年，台湾当局拟定“台湾省社区发展十年计划”，详细规范了农村社区发展工作项目，台湾农村建设得以全面展开。

这个阶段台湾当局为较快地恢复农业生产并获取农业剩余，在特定历史条件下，随着农地、租税改革政策推进，出台一系列积极改善农村基础建设与农民基本生活情况的农业政策，更加偏重发展农业生产力，农村建设政策作为整体农业政策的一部分，更多是为生产性建设做支撑，忽视整体建设与长期规划，导致各项公共设施缺乏，农宅简陋，环境脏乱，城乡差距从各方面来看都在不断拉大[11]。在本阶段后期，“重工轻农”的政策导向，造成大量农业劳动力外流，过于偏重农村生产功能，忽视农村建设使农村整体生活品质跟不上经济增长脚步，重视农村环境与提高农民所得的迫切需求使台湾当局开始反思，农村建设在整体农业发展中真正作为农业现代化的基础得到重视。

1.2 发展阶段：1968-1985年——建设农村社区，提高农民所得

1968年以后，台湾经济结构发生历史性转变，形成“以工业发展为主”的新经济结构。在此期间，工业生产平均每年成长率高过12.9%，剧烈的社会经济变化所带来的各种改变导致台湾农业农村发展面临前所未有的困境[12]。为应对台湾农业、农村在社会经济结构转变进程中所面临的重重挑战，台湾当局启动了第二轮农地改革，适时调整农村建设政策，并配合农地改革进程出台一系列旨在扶持农业、农村发展，促进农民增收，提高农民所得的政策举措。

在这一时期，台湾启动实施第5期、第6期“四年经济建设计划”以及第1期“六年经济建设计划”。1969年，台湾当局发布“农业政策检讨纲要”，开始正视农业资源结构的变化与农业收益偏低所带来的农业发展问题，并于1972年发布“加速农村建设九大措施”，加速农村建设，强调加强农村公共投资，兴建农村简易自来水，并以农村社区为基础单位，进行一系列环境卫生改善的基础建设，加速农村环境卫生改善及保健教育，同时鼓励农村地区设立工厂（这为日后台湾农村环境生态带来极大隐患）。1973年，台湾当局制定“农业发展条例”，为促进台湾农业发展奠定法源基础，紧接着推行了“加强农村建设重要措施”（1974-1979年）;1978年宣布实施“提高农民所得加强农村建设方案”（1980-1982年），进一步充实农村医疗设施建设，改善农民住宅并补助低收入农户整修，同时配合“台湾省社区发展计划”整建农村地区道路、电话设备、加油站、自来水与下水道系统，辅导设置农村发展示范村[11];1979年，台湾开始推行“全面推动基层建设方案”（1981-1982年）;1980年，台湾相关主管部门制定“第二阶段土地改革方案纲要”，同年延续第一阶段农地改革后期的“农地重划”计划，出台了“农地重划条例”[9]，包括鼓励扩大农场经营规模贷款措施、推行共同委托及合作经营、农地重劃、农业机械化、修订相关法规等内容，进而在1983年推动农业区划规划，修订“农业发展条例”。1982年，台湾当局又颁布“加强基层建设提高农民所得方案”（1983-1985年），进一步强调新建及整建农民住宅，农村发展与环境改善与农村社区的基础建设;1984年，台湾精致农业发展的构想提上议程。

这个阶段初始时期，台湾正处在经济形态转折点，农业发展出现近乎停滞的现象，促使台湾当局意识到农业农村建设发展的重要性，将农业政策导向调整为“农工并重”。同时，第二轮农地改革激发农民增产意愿，“农业发展条例”与“加强农村建设重要措施”（1974-1979年）的公布都指向加强农业生产、增加农业利润、提高农民所得，另外，维护农业生态环境与农村生产环境的意识也开始显现，治灾防洪并合理利用水土资源成为重要关注点，出现在政策支持范围。在这个阶段，农村建设政策从一开始的纯粹促进农业生产性建设逐步转向对农民补偿性措施与农村环境建设的加强，意图在市场自由化、扩大进口农产品的时代背景下，维护农业发展环境与农业持续发展的动力，使台湾能够保证基本农业社会需求，但以提高农民收入诱导性地引导农民改善农村生活环境的初衷，并不能有效解决农村建设的问题[13]，工业农业及城乡发展的不均衡局面，仍以不可逆转的速度继续扩大，台湾当局开始认真审视农村建设政策的目的与作用。

1.3 革新阶段：1985-2000年——调整农业结构，强调“三生”农业

进入20世纪80年代中期，台湾农业生产与经营结构并无根本性改变，但由于人均所得水平的提高，饮食消费结构发生变化，部分农产品进口增速加大，农产品产销结构落差增大，农民所得落差与农民福利的不均衡，导致台湾在1988年爆发了农民运动。与此同时，纯粹的生产性建设导致农村地区环境破坏的后果逐步显现，农村居民环境生态保护意识更加强烈，对农村生活品质的追求更为凸显。凡此种种，促使台湾当局以促进农业产业发展与现代化进程为目的，为重新构建农村建设秩序，挖掘农村发展的内生动力，认真审视并大幅度调整农业农村政策，第3阶段农地改革随之展开。

1985年，台湾开始推行“改善农业结构提高农民所得方案”（1986-1991年），在农村建设上重点推进农村综合发展规划及社区建设（包括纲要性规划、细部规划及实质建设）、农渔村社区整体规划、辅导农宅兴（修）建、农民教育活动和乡土文化塑造;1990年，台湾以促进农地有效利用为目标，开始第三阶段农地改革，“台湾建设六年计划”启动实施，同时台湾当局于1990年出台“农业综合调整方案”（1991-1997年），明确提出“照顾农民、发展农业、建设农村”最终实现“富丽农渔村”的政策目标，推行“改善农渔村环境实施计划”（1991-1997年），将农渔村实质环境改善列为重点之一，并将辅导休闲农业的发展明确列入农渔村建设计划。1994年台湾提出“社区总体营造计划”，秉持“由下而上、社区自主、居民参与”等原则，强调永续发展及社区意识的凝聚[14];随着“农业综合调整方案”（1991-1997年）实施期满，台湾当局又制定发布了“跨世纪农业建设方案”（1997-2001年）以及“建设富丽的农渔村实施方案”（1998-2000年），除了延续农渔村综合发展规划建设、农渔村社区更新规划及建设、农渔村社区实质环境改善、农渔村住宅辅建这4项内容外，增加原住民地区农村综合发展建设、发展农渔产业文化、发展休闲及都市农业以及发展观光休闲渔业等内容[11]。台湾农村建设自此进入一个稳定有序发展的新历史时期。

这一阶段，台湾经济形态由工业主导转变为服务业主导，农业发展由外销型转为三生型发展[15]，通过第三阶段农地改革，台湾当局有计划地释放农地，修订农地管理法规政策，同时，调整生产结构，在提高农民所得基础上缩短农民与非农所得差距，增强环境维护等成为农村建设的主旋律。“农业综合调整方案”首次提出了“三生农业”与建设“富丽农村”的发展理念，并上升到政策层面，农村建设开始以农村、农民为核心，通过整体规划、细部打造、实质建设等手段，从整合农村组织、挖掘农村深层价值、培育农村人力等方面，重构农村形态与建设秩序。台湾农业结构向农业多功能性转变，在强调生产、生活、生態一体的观念下，将农业效率与竞争力、农村建设与农民福祉、维护环境资源与促进生态和谐作为长期农业施政目标，农业产值得以持续成长，农村建设的方向，也从早期提供农业生产的单一经济功能，转而赋予农村更多生活、生态层面的功能。

1.4 提升阶段：2000年至今——农村社区总体营造，促进农村再生

21世纪伊始，在经济全球化大趋势与加入WTO的新形势下，台湾当局全面修订“农业发展条例”，进一步活化土地利用，并制定“迈向21世纪农业新方案”（2000-2004年），启动“农业中程施政计划”（2001-2004年），同时“农村新风貌计划”（2000-2004年）发布，以文化建设为抓手，着重从协助构建农村新生活、农村聚落重建、农村生活环境改善与塑造农村聚落绿色建筑特色等方面进行农村社区的总体营造;2002年，台湾制定“新故乡社区营造计划”;2004年，开始推行“培根计划”，同年发布“乡村新风貌计划”（2005-2008年），重点营造农渔村新风貌、发展休闲农业并深化乡村培力;2005年，“台湾健康社区六星计划”发布，以全面提升社区产业、社福医疗、社区治安、人文教育、环保生态、环境景观等为目标，构建民众主动参与、自主运作的社区营造模式。

2008年，全球爆发金融危机，农业增长率开始为负，农业农村发展结构性问题更加突出，台湾开始推动“小地主大佃农”集约租地政策，并配套制定“小地主大佃农贷款要点”;2010年为巩固台湾“富丽农村”建设成果，进一步提高台湾农民农村建设内生动力，台湾当局颁布“农村再生条例”;2016年台湾各县市主管部门开始推动“乡村地区整体规划”;2017年，为加速台湾农村再生政策升级，台湾进一步将农村再生升级为农村再生新农业示范计划;2018年底，提出“地方创生战略计划”，在2020年进一步提出“加速地方创生计划”（2021-2025年），台湾在日益严峻的劳动力老化与农村建设内生动力不足的情况下，深刻认识到人与文化在农村产业发展、农村建设过程中的重要地位。

到了这一阶段，台湾农村建设已大体经历了“三农一体”——“三生兼顾”——“三生并重”的发展过程，台湾农村建设政策从起步阶段纯粹的“自上而下”的制定与发布，到充分发挥农村居民积极参与“自下而上”的主观能动性，进而从政策法规层面，引导并规范农村社区的活化再生，将外化被动建设逐步内化为主动建设，有力促进台湾农业结构转型和农村聚落更新，繁荣农村地方文化，活络农村经济并缩小城乡差距。此时台湾农村建设所涵盖的内容，随着经济社会的发展，已经从传统意义上的农村社区，扩展到包括农村、集镇与县城的更大地域、更多层面、更多产业的乡村，农业生产更加重视多元化，农民生活从提高所得向提高品质转变，农村软硬环境从基础建设转向整体景观风貌塑造，较为成功地实现了台湾农村活化再生与城乡协调发展的初衷。

2 台湾农村建设政策主线演进与调整

经过70多年农村建设的推进与相关政策调整，现阶段台湾农村建设重点围绕“社区营造”“农村再生”“地方创生”开展并推进，以农村再生系列法规、农村社区土地法规、农地法规与其他相关性农业法规、各类与农村建设相关的农业及其他政策配合构建农村建设政策体系。“社区营造”是台湾农村建设推行最为久远的政策措施，“农村再生”将“社区营造”作为核心进行再升级，“地方创生”则是进一步扩大并提升了“农村再生”的意义与空间，通过层层递进的较之与联系，执行策略一脉相承，从最初的重硬轻软，着重村内资源与原有居民的单一个体重塑，到现在的从环境、文化、产业、居住各方面全面打造移居人口支持系统，从单一部门建设到多部门联动推进，从外在基础建设到内生发展动能的培育，“社区营造”“农村再生”与“地方创生”的相辅相成，充分体现台湾农业农村制度设计与经济发展的互相成就。

2.1 社区营造：当前以“村落文化发展”为重点

台湾社区建设在20世纪50年代便已开始，推动重点集中于改善农村社区基础设施和社会环境，促进农业生产、公共卫生与社会福利，主推部门是以当时的“农复会”配合推行乡村建设工作。20世纪90年代初，工业社会带来的农村社区结构重组、民间力量的迅速壮大、环境污染与居住品质下降等问题层出不穷，促使1994年“社区总体营造”概念的提出，1994-2000年，台湾“文建会”先后提出包括“辅导美化地方传统文化建筑空间计划”“充实乡镇展演设施计划”“社区文化活动发展计划”“辅导县市主题展示馆之设立及文物馆藏充实计划”等[16]。

2000年，台湾当局将社区营造的推动层次提升，在2002年提出“新故乡社区总体营造计划”，整合各主管部门推动社区总体营造，并成立“社区总体营造推动协调委员会”，计划在之后6年时间内投入78.89亿元作为建立乡村社区组织与开展地方文化活动等的经费[17];2005年台湾提出“台湾健康社区六星计划”，进一步扩大整合执行子计划，注重创造本地就业机会，促使青年返乡发展，开展社区照护服务及构建社区安全维护体系，鼓励青少年参与社区服务工作，以地方特色与合理利用闲置空间营造社区风貌;2008年，台湾当局规划“地方文化馆第二期计划”及“新故乡社区总体营造第二期计划”双核心計划，提升社区文化生活及参与内涵;2015年台湾当局拟定“社区总体营造三期计划”及“村落文化发展计划”，文化艺术活动在社区共同体理念培育过程中的主导作用更加凸显，随着政策导向与执行面的调整，民间团体、学术界及各地文史团体逐渐在社区营造中形成新主体。

2.2 农村再生：当前以“农村持续发展，软硬兼顾”为重点

2008年台湾在“富丽农渔村所”奠定的基础上，进一步推出“农村再生计划”，2010年台湾制定《农村再生条例》，以“由下而上、计划导向、社区自治、软硬兼顾”为推动策略，实现提升农村人口质量、创造农村就业机会、提高农村居民所得、改善农村整体环境的政策目标， 同时随着计划的推进，结合不同阶段的执行经验与发展需求，制定配套执行策略; 2017年，为加速农村再生政策升级，农村再生新农业示范计划（农村再生2.0）发布，进一步将农再社区、产业辅导、人才培育定为农村再生的基石，打造宜居宜业宜游的时尚农村。截至2019年，台湾已完成“农村再生”第1期实施计划（2012-2015年）以及第二期实施计划（2016-2019年）的阶段性任务，包括农村再生规划及人力培育、推动农村再生计划、农村产业条件与生活机能改善、农村社区农粮产业活化以及农村休闲产业发展与活化等执行项目。

台湾农村再生重点鼓励农村社区自主研提农村再生计划，对于尚未执行农村再生计划的农村社区，也会办理基础调查与分析，对其建设需求的急迫性、延续性或必要性进行评估，依据地方农村特色及未来区域空间发展需要，来协助农村社区改善生产条件及提升生活品质，而积极参与农村再生的农村社区由于自身在培根计划阶段已经调动农村社区居民根据社区自身条件与发展愿景进行充分讨论与构思，因此更容易实现农村社区有计划地适性发展，打造独特的农村风味。同时，台湾农村再生在持续发展的过程中，更加意识到“青年是农村永续发展的根本，产业是农村生命力”的重要意义，在“地方创生计划”发布后，农村再生最新的实施计划中，以“在地经济与竞争活力、生产环境与生活空间、文化袭产与知识创新、社会资本与伙伴关系”为执行策略的四大核心轴面，将农村再生的发展重点由偏重硬体建设转向软体培育，强化跨域合作。

2.3 地方创生：当前以“均衡城乡差距，引导创造”为重点

2016年台湾开始推动“设计翻转、地方创生”示范计划;2017年，补助18个县市选定乡镇作为示范推广案例;2018年台湾当局成立“地方创生会报”并指示台湾经济社会发展主管部门提出“地方创生战略计划”，全面展开地方创生相关工作，希望利用地方人口回流达到均衡的目标。地方创生政策提出企业投资故乡、科技导入、整合部会创生资源、社会参与创生、品牌建立五大推动战略主轴，以乡镇市区为主要单位，划定134个优先推动地区，包括农山渔村、中介城镇、原乡3种类型。在优先推动地区中，农山渔村（62处），主要核心问题在于青壮人力不足，人口规模过小，推动策略为辅导青年返乡创业，发展产业六级化，强化高龄照护设施，完善地方基本生活机能;中介城镇（24处），主要核心问题在于此类城镇属于地方性生活就学核心，产业提升动能不足，推动策略为强化中介服务功能，链接都会与农山渔村，活化旧街区，提升商业活动技能;原乡（48处），主要核心问题在于土地发展限制多，青年就业机会不足，公共服务水准不佳，推动策略为协助就业或创业，媒合专业人才发展产业，强化公共服务设施。截至2020年7月底，“地方创生会报”共召开18次工作会议，各地方当局共提出113件地方创生计划，陆续通过46件（其中41件属于地方创生优先推动地区），其中仅屏东县提出2项全县型计划，分别对应渔产及可可产业创生加值[18]。

2020年9月，台湾经济社会发展主管部门提出“加速推动地方创生计划”（2021-2025年），设定每年辅导县市当局及乡镇市区基层推动80项地方创生事业，2021-2024年每年吸引125位青年留乡或返乡推动“地方创生”（吸引种子青年），并在这五年内跨部门编列60亿元新台币（折合人民币约13.81亿元）作为“地方创生”经费使用。同时，“加速推动地方创生计划”还提出11项重点工作主轴，包括地方创生培力工作站、空间环境整备及相关辅导，城乡风貌营造，发展及整备地方创生青聚点，配合地方创生推动城乡特色产业发展，观光旅游环境营造，公共运输服务升级，农山渔村发展建设，长照卫福据点整备，文化环境营造，少数民族部落营造、少数民族多元产业发展，推动客庄产业发展等。

“地方创生”与“农村再生”两项政策密切相关，政策红利与资源的投入重点都在农村，但两者在细项上有所区别（表1）。

从表1可以看出，“地方创生”的关键点在于解决农村地区“人口流失”问题，均衡城乡差距，对农村发展最大的影响在于将改善地方人口结构视为发展工作的一部分，以及使原本以村里社区范畴为主的行动单元扩展至乡镇市区的范畴，更加符合当今农村边界模糊后包括乡、镇及城市结合区在内的乡村建设尺度。

2.4 乡村地区整体规划：整合式发展策略规划

2016年台湾公布施行土地利用管理计划相关政策，并于2018年公告实施土地利用管理计划，规定各“直辖市”与县市当局需针对所辖范围中非都市计划地区，以“乡村地区整体规划”方式研讨提交整合式发展策略规划，包括空间发展策略和土地利用纲要计划，目的在于协助改善生活环境、协调生产需求、维护生态景观，进而形塑乡村地区特色风貌。“乡村地区整体规划”作为“直辖市”、县市土地利用管理计划中的一部分，其规划成果属于应办事项，因此相比之前的“富丽农渔村计划”“农村再生计划”等政策，具有一定程度的法定效力与约束力，所提出的执行方法，更加强调“公共服务等质”而非“公共设施等量”[18]。推动过程中，“乡村地区整体规划”包括居住、产业、运输、基本公共设施、景观5个主要方面，对应台湾乡村发展情况，并且将作为研提空间发展构想和土地利用纲要计划的基础;执行层面上，按照规定整体规划应包含基本调查、属性分类、课题分析与策略研拟、空间发展配置和执行机制，规划依据地理区位和环境资源条件特性，将乡村地区分为五大类型（表2），并针对性提出执行方法。“乡村地区总体规划”与台湾土地制度挂钩十分紧密，因此许多学者对“乡村地区总体规划”之后的施行效果，以及政策措施的合理性仍存在不同的声音，政策效果还未有定论。

3 台湾农村建设的政策走向

3.1 在“计划导向”下的“自下而上”

从“社区营造”到“地方创生”政策调整的渐进过程，体现台湾当局从最开始在农村建设中“大包大揽”到“辅助推动”的自我定位改变。在“农村再生”阶段，台湾农村建设强调以农村社区居民为主体，“自下而上”形成农村再生计划书，再由主管部门辅导协助社区落实，在此过程中，各级主管部门虽不作为主导的角色，但农村社区在形成农村再生计划书并予以施行的整个过程都与其指导密不可分。农村社区在制定农村再生计划之前必须要有培根计划相关课程训练，社区居民得到个性化辅导，从而制定出合适的农村再生计划，所制定的“农村再生计划”须审核通过实施，且定期辅导与评鉴，根据进展进行反馈，最后根据实际推进情况，主管部门不断调整“计划导向”，与其他各项重大政策有机衔接，帮助农村实质建设。

3.2 强调持续性农村人力培育与参与

台湾农村建设过程中对农村人力培育与参与的重视程度，随着台湾经济社会的转型发展与农村问题的改变而逐渐增加，以“农村再生”为节点，农村人力培育与参与逐步成为农村建设政策的重点内容。在“农村再生计划”的推行下，台湾当局通过培根计划激发农村社区民众积极性与参与度由农村社区根据自身特质制定适合自己的发展的阶段性计划与具体实施方案，这一过程，既培育了农村建设本地优秀人才，又深化宣传，使农村建设政策能够具象普及到农村居民个体层面，激发真正的全民化参与，同时搭建农村与产、学、研领域专业人才的直通渠道，共同推动农村社区在计划导向下的个性化成长。在整体性的农村建设框架下，台湾根据农村人力培育的目标，分别制定针对性的人力培育计划，如“百大青农”“新时代农业工作者培育方案”“新农民培育计划”“食农教育”等，农村人力培育的对象也逐渐从本地居民，扩展到青农回乡，再到多层面人才引入以及从小开始的“农本”教育。

3.3 鼓励多元协力、陪伴式推进进程

台湾农村建设政策的推进随着政策的扩散与调整，从台湾当局或各主管部门的指令式推进，到现阶段通过跨域合作机制，以居民为主体，当局与各级相关主管部门成为引导者、协助者，结合各类主体整合施政资源，多元协力支持保障，陪伴式推进农村建设，充分整合了各方力量。2019年“地方创生”提出后，“农村再生计划”结合“地方创生”提出四大核心轴面，进一步明确社会资本连结、跨域合作强化、伙伴关系陪伴与公私协力建置等方面内容，强调多元参与重视及治理观点的转换，进一步让农村建设能够透过企业、各级主管部门、学界、法人机构、社区组织、社团及协会等产、官、学、研、社，让各界资金、知识、技术及人才共同投入，协助农村社区发挥特色，同时形成互补互惠伙伴关系，以整体性的发展策略弥平个别农村发展的不均情势。

3.4 发展过程多线并进、全方位拓展

台湾农村建设以2017年“农村再生新农业示范计划”（农村再生2.0）为节点，在“农村再生”的第一期程与第二期程计划实际执行与推进过程中，对农村硬体建设的重视程度仍然大于软体建设，对农村发展的价值意义，关注程度仍多放在经济层面。“农村再生”第三期实施计划（2020-2023年）核定发布后，结合“地方创生”等政策，台湾农村建设政策开始强调多线并进，全方面拓展建设内容，发挥区域扩散、建构不同功能属性的区域发展网络，以科技创新与社会创新来塑造韧性农村，扩大全民、地方政府、非政府組织等不同单位参与，相关单位共同执行推动。在原有基础上，着重拓展小农、食农教育、人力回流、科技、再生能源、地产地消、高龄健康服务、再生农村传统智慧及文化传承、农村妇女赋权问题等议题。升级后的农村建设政策更加重视农村社区本身人力培育、科技、软实力的提升，对农村产业、创意构想、文化传承、创新技术等提出更详尽的要求，通过跨域合作的强化，更加紧密城乡多样化交流形式，衔接台湾各项发展计划。

参考文献：

[1]刘健哲.农村再生与农村永续发展[J].台湾农业探索，2010（1）：1-7.

[2]朱桂香，王炫，樊万选.中国台湾农业发展与农村再生条例[J].世界农业，2010（4）：63-68.

[3]雷刘功，陈忠毅，刘均勇，等.台湾“农村再生”的做法与启示[J].农村工作通讯，2018（3）：53-55.

[4]陈彤.海峡两岸“乡村再造”的比较与借鉴[J] .亚太经济，2015（3）：98-104.

[5]韩永涛.当代海峡两岸农业政策研究[D].长春：东北师范大学，2012.

[6]王志坤，杨炳君.台湾茶山村社区发展模式探析[J].农村经济与科技，2016（6）：239-241.

[7]周琼.台湾桃米社区生态产业发展及其启示[J].台湾农业探索，2015（3）：1-4.

[8]张淑君，张维真，曾佩琳.“台湾”与英国推动农村建设成效之研究[J].农业经济管理年刊，2007（13）：1-24.

[9]李晗林，周江梅，曾玉荣.台湾农地管理制度经验与启示[J] .福建农业学报，2015（8）：826-830.

[10]徐震.台湾社区发展与社区营造的异同：论社区工作中微视与锯视面的两条路线[J].社区发展季刊，2004（9）：22-31.

[11]吴同权.农村建设政策[R/OL].农业政策研究第八章.财团法人农村发展基金会，2010：http：//www.rdf.org.tw/policy-8.html.

[12]王先明.1950-1980年代臺湾乡村建设思想与实践的历史审视[J].史学月刊，2013（3）：57-65.

[13]许标文，刘荣章，曾玉荣.台湾“自下而上”乡村发展政策的演进及其启示[J].农业经济问题，2014（4）：37-41.

[14]周琼，曾玉荣.台湾农村发展政策变迁、成效及走向分析[J].农业经济，2017（1）：24-26.

[15]单玉丽，刘克辉.台湾工业化过程中的现代农业发展[M].北京：知识产权出版社，2009.

[16]黄峻枝.台湾社区营造运动回顾与未来发展趋势[J].统一论坛，2016（6）：40-42.

[17]张婷婷，麦贤敏，周智翔.我国台湾地区社区营造政策及其启示[J].规划师，2015（31）：62-66.

[18]财团法人农村发展基金会.2020台湾农村发展观察年报[R].台湾农政主管部门辅助编印.2021：1.

[19]陈玠廷.地方创生与农村再生有何不同？创造更整体的移居支持系统[EB/OL].（2019-03-04）[2021-01-08].https：//www.newsmarket.com.tw/blog/117420/.

（责任编辑：柯文辉）