“成本强加战略”下美越在南海问题上的合作与局限

顾 强，章钊铭

(广西大学 马克思主义学院，广西 南宁 530004)

2020年7月13日，美国国务院发表关于南海问题的声明，宣称美国认为中国“涵盖南海大部分海域的离岸资源权利主张”是“完全不合法的”。在主权问题上，美国更是明确选边站，反对中国对美济礁、仁爱礁等岛礁拥有主权，拒绝接受中国对于万安滩、北康暗沙和南康暗沙等水域的任何海洋权利主张。[1]经过多年渐进蜕变，美国政府终于撕掉中立外衣。回顾过去10年来美国的南海政策，能看到美国政府遵循着“成本强加战略”的思路和框架。现在和未来相当一段时间里，美国南海政策将依然在此框架中。在南海诸主权声索国中，越南占据岛礁最多、军力最强、主权声索范围最广、作用最为突出。越南更把中国作为其南海问题的主要斗争对象。2017年6月，越南政府副总理兼外长范平明撰文称，“目前捍卫国家主权和领土完整的斗争对象是中国，这个国家的经济和军事实力远远超过越南。”[2]近年美越在南海问题上相互策应更是不断拓展和深化。自“成本强加战略”提出以来，学界已有一定研究成果。(1)至今为止，中国学者对美国对华“成本强加战略”的研究成果主要有赵明昊：《美国在南海问题上对华制衡的政策动向》，《现代国际关系》2016年第1期，第29—41页；曹先玉：《成本强加，美国对华竞争战略的本质特征》，《世界知识》2019年第6期，第15—17页；阮建平：《成本强加：美国强化对华竞争的方式探析》，《东北亚论坛》2017年第3期，第15—28页；谢斌、李建京：《试析美国在南海问题上的对华“成本强加”战略》，《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》2019年第3期，第151—157页。从现有研究看，学者们集中讨论美国对该战略的实施，鲜有学者讨论在此战略框架下美越的南海合作。因此，分析“成本强加战略”框架下美越在南海问题上的相互策应与局限，具有一定的理论意义以及特殊的现实意义。

一、美国对华“成本强加战略”的提出与实施

成本强加战略在拿破仑战争时期由英国提出并实施，美国后在冷战时期加以接纳、成型并系统运用。随着中国崛起和对海洋展开维权行动，美国针对中国提出此战略。此战略是长期和平时期的战略，目的是使发起国获得“艰难条件下的比较优势”(advantageous hardship differential)，综合运用军事和非军事手段。从实践看，美国积极实施此战略且此框架将继续有效。

(一)美国对华“成本强加战略”的提出

从2012年开始，面对中国崛起以及中国积极维护本国海洋权益，美国学术界提出对华成本强加战略。2012年6月4日，托马斯·曼肯(Thomas G. Mahnken)团队发表报告提出，“为在和平时期与中国展开长期竞争，并为战争做好准备，美国须制定一项前瞻性战略，以保护其在亚洲的利益。此战略关键要素包括……对中国采取‘成本强加’战略。”[3]2013年，美国众议员詹姆斯·福布斯(James Randy Forbes)在众议院第4310号决议(2013财年国防授权法案)拟议修正案中责成美国国防部“开展一项研究，以确定旨在应对外国潜在挑战的成本强加/竞争战略”。[4]

2014年，美国对华成本强加战略在理论上成型。2014年5月7日，布鲁金斯学会研究员肯尼思·埃克曼(Kenneth P. Ekman)发表题为《通过成本强加赢得和平》的文章，提出如何在军事领域(特别在空中)对中国实施“成本强加战略”。[5]同年，新美国安全中心发表系列研究报告，针对中国的海洋政策，系统且具体地提出如何运用成本强加战略。2015年5月13日，新美国安全中心研究员帕特里克·克罗宁(Patrick Cronin)在国会听证会上表示，“美国目前的南海政策为中国带来一些成本，但尚不足以改变北京的总体成本/效益计算。因此，需采取更多加强成本措施。”[6]2015年5月15日，美国战略与国际研究中心研究员葛莱仪(Bonnie Glaser)提出，“美国需与盟国和伙伴一道，在东海和南海对中国有针对性的胁迫和其他不良行为施加成本。”[7]2018年4月，哈尔·布兰兹(Hal Brands)提出，在长期竞争中需成功创造不对称优势，“把成本强加给一个有自己想法和优势的充满活力的对手。最好战略，尤其是对于资源受限的超级大国来说，是使用定向投资抬高对手的成本，转移其资源，削弱其跟上步伐的能力。”[8]2020年8月6日，美国国会研究服务中心发布报告提出，“成本强加的行为不必局限于南海和东海。……将成本强加行动的潜在范围扩大到西太平洋以外地区，可使美国能动用更多资源。如对潜在的成本强加战略的讨论仅限于西太平洋，将无法充分发挥作用。”[9]

(二)“成本强加战略”的内涵与内容

一是成本强加的定义。肯尼思·埃克曼提出，“成本强加是一个被更为精细定制的竞争战略，通过此战略，计划、态势和作战概念的选择会导致对手处于不利的竞争当中，并因此而承受更大的财政或其他困难。”[10]中国学者赵明昊认为，所谓“成本强加”，“即一方面要避免与中国爆发直接的、大规模的武装冲突；一方面必须通过外交、政治、军事威慑、法律、舆论战等综合性的政策手段，增加中国推进南海政策的成本，让中国在南海问题上‘既难看又难受’，使中国承受周边关系紧张、国家声誉受损等方面的政策代价，从而尽可能地抵消和否定中国在南海问题上的政策收益。”[11]

二是成本强加的目标。从美国学者的讨论看，成本强加战略目标是为目标行为体制造困难，使之背负难以承受的代价，从而使发起国获得比较优势。亚历山大·苏利文(Alexander Sullivan)和帕特里克·克罗宁认为，“成本强加战略的重点是提高目标行为体所承担的成本，以便改变其政策，通常是为了和平时期和没有战争的情况下的特定或有限的目标。”[12]肯尼思·埃克曼认为，“在一个极端情况下，美国可以通过诱导竞争对手不成比例地投资于竞争性、防御性、劣势系统，这些系统采用的是低劣的运营理念，在边缘化地区假设数量微不足道，从而创造出一个巨大的、艰难条件下的比较优势。”[13]

三是成本强加的时间。成本强加战略提出者普遍认为，此战略是长期和平时期的战略。托马斯·曼肯认为，“和平时期的战略与战争时期的战略存在差异。首先，成本强加战略可以，而且经常涉及使用军事资产，但重点是潜在地使用武力来威慑或胁迫，而不是击败竞争对手。第二，和平时期的战略比战争时期更具不确定性。第三，在和平时期作战的政治家和士兵对风险的容忍度通常比在战争中低得多。最后，在和平时期要比在战时花更长的时间来确定战略的效果。”[14]成本强加的发起国试图让对手确信，长期的竞争和冲突的代价将极为高昂，甚至难以承受。反之，与发起国妥协或做出改变，更具吸引力。正因成本强加是长期和平时期的战略，故需持续推进，且其成效需数年甚至数十年才能显现。

四是成本强加的手段。对于成本强加的手段，学界存在一定争论。肯尼思·埃克曼认为，“成本强加的努力必然使用国家力量的所有手段。外交领域、经济领域和信息领域皆为安全竞争对手提供各自的机会。”[15]托马斯·曼肯认为，“成本强加战略应利用广泛的经济、军事和外交手段，将成本强加给竞争对手。”其中，包括经济成本(包括货币成本、财政、劳动力和技术投入)、人力资源成本、技术成本、军费、效率成本、效益成本、政治或外交成本。[16]亚历山大·苏利文和帕特里克·克罗宁认为，成本强加的对策和政策包括：军事措施(包括存在、行动、部队结构和伙伴关系能力建设)；非军事措施(包括使用信息、外交、法律和制度以及经济政策工具)。[17]卡莱尔·泰耶(Carlyle A. Thayer)提出，成本强加分为直接成本强加和间接成本强加，直接成本强加是美国单独行动对中国施加压力和困难，间接成本强加是在美国领导下，利用联盟和伙伴关系(特别是东盟)通过法律、外交和政治手段推行成本强加战略。[18]

(三)“成本强加战略”的实施

2010年7月23日，时任美国国务卿希拉里·克林顿出席第17届东盟地区论坛外长会议时称，南海争议事关美国国家利益，并借此挑起所谓“航行自由与安全”问题。此后，美国逐渐深度介入南海问题。学术界较系统地提出在对华实施成本强加战略后，美国智库的旋转门机制发挥重大作用，特别是曾任新美国安全中心首席执行官的罗伯特·沃克(Robert O. Work)在2014年至2017年7月担任美国国防部副部长期间，美国政府系统采纳并实施该战略。“美国政府在南海问题上虽未形成‘成本强加’战略的明确文件，但它已多次出现在美国军方高层领导人的讲话中，两任国防部长卡特和马蒂斯，他们都在不同外交场合提及对中国南海行为施加不可承受型成本，并且在南海争端中的决策手段中一直遵循这一思路。”[19]2020年新冠疫情在美国爆发后，中美关系急剧恶化。为向中国施以更大成本压力，美国学术界所提成本强加手段，在美国政府介入南海问题时已全部用上。甚至在2020年7月13日，美国国务院发表南海声明，对主权问题公开且完全选边站。[20]如果考虑到帕特里克·克罗宁早在2014年提出“美国官员可以重新审视在领土争端中不采取立场的政策，而是具体地支持盟国或伙伴的主张”，[21]那么美国主权立场的转变就不足为奇，此亦表明，美国的南海政策，仍处于成本强加战略框架当中。

拜登政府上台后，中美关系预计不会发生明显改善。中美在南海问题上的博弈会更加激烈，其所实施的政策会与之前并无根本区别。正如美国战略与国际研究中心亚洲海事透明倡议项目负责人格雷戈里·波林(Gregory B. Poling)所言，拜登政府将在南海问题上向中国施加“真正的外交和经济成本”。[22]

二、“成本强加战略”框架下美越在南海问题上的合作

美国积极对华推行“成本强加战略”时，越南在南海问题上对中国也采取相似战略。越南政府深知无法直接通过武力从中国手中夺取岛礁，但可通过各种方式加大中国的成本，使中国背负沉重代价。如上文所述，根据亚历山大·苏利文和帕特里克·克罗宁的观点，成本强加战略的对策和政策包括：“军事措施(包括存在、行动、部队结构和伙伴关系能力建设)；非军事措施(包括使用信息、外交、法律和制度以及经济政策工具)。”据此，可以把美越在南海问题上的相互策应划分为军事、舆论、外交以及法理4个方面。

(一)军事配合：加大中国的维权成本

首先，通过频繁的高层互访建立一定程度的军事互信。近年，美越两国军方高层互访日益频繁。2017年8月，越南国防部长吴春历访问美国。2018年1月和10月，美国国防部长詹姆斯·马蒂斯(James Mattis)在一年时间里两次访问越南，这在美越军事关系史上前所未有。2019年11月，美国国防部长马克·埃斯珀(Mark Esper)访问越南。2020年11月，美国国家安全顾问罗伯特·奥布莱恩(Robert O’ Brien)访问越南。可见，美越军队高层交流之频繁。

第二，越南开始接受美国的军事装备。2017年5月26日，美国向越南赠送一艘汉密尔顿级巡逻舰。2018年3月，美国向越南交付6艘“金属鲨鱼”巡逻艇。[23]2019年4月，美国向越南海岸警卫队交付6艘价值1200万美元的巡逻艇，这只是过去两年美国向越南提供的另外12艘“金属鲨鱼”巡逻艇的补充。[24]2019年5月31日，美国国防部确认将向越南出售6架“扫描鹰”无人机。[25]2019年11月20日，美国国防部长埃斯珀在访问越南时称，美国将把第二艘汉密尔顿级海岸警卫队船只移交给越南。[26]这些装备几乎将全部用于南海方向。2021年4月12日至16日，美国海军在越南港口城市归仁完成了SeaVision软件的使用培训，这是美国向越南提供软件援助，以加强越军对南海的情报收集能力。

第三，美越两军军舰频频互访。2016年3月8日，越南庆和省金兰湾军事基地举行金兰国际港开港仪式。此后，美国军舰频频造访金兰湾。2018年3月5日，美军“卡尔·文森”号航母编队抵达越南岘港，对越南进行了为期4天的访问，这也是1975年越战结束后美国航母首次抵达越南。[27]2020年3月5日至9日，由“罗斯福”号航空母舰和“邦克山”号导弹巡洋舰组成的美国海军舰队对岘港市进行访问。[28]2019年11月25日，越南国防部发表《越南国防白皮书》表示，“欢迎各国海军、海军陆战队、边防部队和国际组织对越南港口进行访问，亦或停靠补给。”[29]这为美越继续扩大相关领域合作提供了更大的空间。在美国军舰频频造访越南的同时，越南也派出军舰参加美国组织的联合军演，例如从2018年开始，越南每年都参加美国主导的环太平洋军事演习。通过这些举措，两国加深了海军合作。

第四，在灰色地带展开合作。自2019年3月开始，美国开始把海岸警卫队部署到南海。“此举可能意味着南海政策的又一次重大调整，而中美在南海的‘灰色地带’较量也将成为常态。”[30]越南早已运用海警和渔民力量蚕食南海。自2014年开始，越南加大对海警部队投入，为其建造更多更大海警船。从2017年开始，越南发起“越南海警与渔民同行”的民兵模式，以稳固其在海上“民心阵势”所取得的成果。[31]这实质上把渔民军事化。美国已向越南出售大量舰船，这些舰船将全部用于越南海警，可见美国对越南海警部队的重视。从2019年7月1日开始，越南实施新的《海警法》。要实施该法律时，越南官方特别强调“加强国际合作以充分发挥综合力量，共同解决海上争端”。[32]美越在海警方面的合作，越南官方媒体给予极高评价，称“美国积极协助越南克服战后遗留的后果，提高海警的能力，维护航海自由和在东海(2)越南所称之“东海”，为中国南海，下同。地区实施1982年《联合国海洋法公约》。”[33]预计越南将深化与美国在“灰色地带”的合作，两国在“灰色地带”的合作进一步凸显。

第五，对于美国军舰和军机在南海的挑衅，美越已形成默契。对于美军在南海的所谓“航行自由”，越南军方并未作公开表态，默认美国此举意在对中国施压。每当美军在南海挑衅中国，越南媒体都会广泛报道，越南官方都会为美军帮腔。例如，2019年2月11日，美国两艘军舰擅自进入中国仁爱礁和美济礁邻近海域，越南外交部发言人黎氏秋恒称，“越南一直尊重各国在东海海域行使符合国际法，尤其是1982年《联合国海洋法公约》的航行自由权和飞行自由权。”[34]再如，越南以中性的方式报道美国在南海部署电子战部队。[35]

(二)舆论配合：加大中国的声誉成本

美越两国在舆论方面，已经形成了相互帮腔、一拍即合之势。美越时常就同一事件发表看法，立场和腔调高度一致。美越两国舆论上已经形成相互配合之势，在国际社会散布虚假信息，对中国进行政治与道德抹黑，使中国付出了巨大的声誉成本。

从2019年6月开始，中越两国在万安滩海域发生对峙，直到10月24日结束。对峙期间，越共中央总书记兼国家主席阮富仲称，越南在主权和领土完整问题上将“永远不妥协”。[36]“坚决且坚持不懈地维护国家主权和根据国际法争取主权”。[37]越南总理阮春福也作出了类似的表态，称“在主权问题上永远不屈服。……越南的独立、主权和领土完整永远都不会受到损害。”[38]在此过程当中，美国明显地站在越南一边。7月20日，美国国务院发表题为《中国压制南海油气开采》的声明，指责中国对南海地区的油气勘探活动进行干涉，长期阻挠越南的勘探和开发活动。[39]8月26日，美国国防部发表声明称对中国进行指责。[40]9月19日，美国参议院外交委员会就印度太平洋地区政策举办听证会，“美国参议院外交关系委员会主席詹姆斯·里施(James Risch)参议员认为，美国必须采取行动，特别是在中国在越南专属经济区采取挑衅行动的背景下。”[41]10月24日，美国副总统迈克·彭斯(Mike Pence)在华盛顿威尔逊中心发表对华政策演讲时再次指责中国违反国际法的活动，其中包括所谓阻碍越南和地区其他沿海国家在其专属经济区合法开展石油勘探开发活动。[42]

2020年4月2日，中越在中国西沙海域发生撞船事件，中国海警及时地披露了越南渔船的非法行径以及沉船真相。[43]针对此事件，美越积极配合对中国进行舆论攻击。4月3日，越南外交部发言人黎氏秋姮称越南渔船是在进行正常的捕捞活动时被中国海警船拦住并撞沉，还蛮横地要求中方调查、澄清、赔偿。[44]随即，美国马上接受了越南的说辞。4月6日，美国国务院发表声明称，中国撞沉越南渔船事件是在新冠肺炎疫情肆虐全球的背景下发生的南海一系列事件的最新一个事件。美国敦促中国集中精力开展新冠肺炎疫情防控工作。[45]4月9日，美国国防部发表声明，对中国在西沙撞沉越南渔船并大肆攻击。[46]4月11日，美国参议院外交关系委员会主席詹姆斯·里施和3名参议员罗伯特·梅嫩德斯(Robert Menendez)、科里·加德纳(Cory Gardner)和埃德华·马基(Edward Markey)攻击所谓中国撞沉越南渔船的行为。[47]

2020年4月18日，中国民政部发布公告，海南省三沙市将设立西沙区、南沙区。[48]对此，美越同样积极配合。4月19日，越南外交部发言人黎氏秋姮表示，“越南的一贯立场是强烈反对所谓的‘三沙市’的成立及相关活动，因为此举严重侵犯越南的主权，毫无价值且不受认可，不利于各国之间的友好关系，使东海、地区乃至世界局势复杂化。”[49]4月22日，在美国与东盟外交部长视频会议召开之前，美国国务卿迈克·蓬佩奥对中国在南海近期的行动进行攻击，其中包括在“三沙市”设立“西沙区”和“南沙区”，中国海警船撞沉一艘越南渔船等行动，称“美国强烈反对中国近期欺负周边国家的行为”。[50]

2020年7月1日至5日中国在南海进行军事演习，美国作出了针锋相对的举动。在军事方面，2020年7月4日，美国海军“里根”号和“尼米兹”号航母打击群进入南海，并在此举行双航母海上军事演习。在舆论上，美国政府发起舆论攻势。7月2日，美国国防部发表声明反对中国在南海的演习，并对中国进行大肆攻击。[51]而越南接受美国的说辞，并加以配合。同样是在7月2日，越南外交部发言人黎氏秋姮在回答记者有关越南对中国在越南黄沙群岛举行演习有何回应的提问时表示：“中国在越南黄沙群岛海域举行军演的行为侵犯了越南对黄沙群岛拥有的主权，与《东海各方行为宣言》(DOC)的精神背道而驰，使东海局势复杂化，不利于中国与东盟正在进行的‘东海行为准则’(COC)谈判进程和维护东海的和平、稳定与合作的环境。”[52]

2020年8月23日至29日，中国军队在南沙群岛附近开展军演活动。8月26日，越南外交部发言人黎氏秋姮对中国进行攻击。[53]与之相对应的，美国同样对中国进行无端指责。8月26日，美国国防部长埃斯珀在美国夏威夷一个活动上发表讲话时表示，“中国没有恪守国际法、国际规定和准则以及之前所作出的不搞东海军事化等国际承诺。并警告称，中国军事现代化建设或将导致东海和华东海的挑衅行为。”[54]8月27日，美国防部在发表的一份声明中明确指出中国的行为，其中包括发射弹道导弹活动，“进一步破坏东海的局势”。声明称中国的军演活动是“中国长期以来采取主张肯定在东海的非法主权声索，对东南亚邻国造成影响的系列行动中的最新举措”。[55]

2021年1月22日，中国全国人大常委会通过《中华人民共和国海警法》，并于2021年2月1日起施行。1月29日，越南外交部发言人黎氏秋姮对《中国海警法》进行攻击，[56]2月20日，美国国务院发言人内德·普赖斯(Ned Price)称，该法律“可能被用来威吓(中国的)海上邻居。”[57]

除官方层面，美国学术界也撕掉中立外衣，越来越多站在越南一边，为美越舆论造势。[58]2020年2月，“南海战略态势感知计划”发表文章，利用翔实数据，分析和揭露越南渔船的非法捕捞情况，指出越南渔船正在南海进行大规模非法捕捞，甚至对具有战略意义的中国榆林海军基地进行集体近距离监视。对此，3月17日，美国《外交家》杂志发表越南外交学院南海研究院学者杜青海(Do Thanh Hai)的文章，文中用牵强附会的理由进行所谓的“反驳”。[59]9月30日，总部设在美国首都华盛顿的东西中心举办题为“科学外交——扭转南海局势的因素”的视频研讨会，[60]利用学者的影响力，对中国进行道德抹黑。

(三)外交配合：增加中国的政治成本

在联合国层面，美越两国相互配合，对中国进行刁难。2019年12月12日，对于越南是否将南海问题提交联合国安理会，越南常驻联合国代表团团长邓廷贵表示，“能提交联合国安理会的问题至少需要9个成员国的通过。越南不排除任何可能性，在适当的时候做出所需的事情。”[61]此表态为越南下一步行动作了铺垫。从2020年1月开始，越南常驻联合国代表团向联合国秘书长递交多份照会，宣称其对南海的非法主张，否定中国在南海的主权和权益。对此，2020年4月17日，中国常驻联合国代表团奉命向联合国秘书长提交CML/42/2020照会重申中国的严正立场。[62]针对中国的照会，美越两国在联合国积极配合。4月23日，越南外交部副发言人吴全胜表示越南已向联合国递交照会，要求驳斥中方的声索。[63]6月1日，美国驻联合国代表凯莉·克拉夫特(Kelly Craft)向联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯提交外交照会，“反对中国在南海的主权主张，并表示这些主张违反了1982年《联合国海洋法公约》。”6月2日，美国国务卿蓬佩奥在社交媒体上明确反对中国向联合国提交的对南海的主权主张。[64]

在地区层面，美越两国配合愈发娴熟。在2019年6月香格里拉对话会，美国代国防部长帕特里克·沙纳汉(Patrick Shanahan)指责中国利用一系列胁迫手段，削弱本区域以规则为基础的国际秩序，抨击中国的南海政策，[65]称“每个国家都有责任为自由和开放的印度太平洋地区做出贡献”。[66]尔后，越南国防部长吴春历在会上作了附和性发言。[67]2019年8月1日，针对当时中越在万安滩的对峙，越南副总理范平明利用参加东盟外长会议(AMM-52)的机会，积极为越南的侵略行为开脱并极力谴责中国，而美国则与越南积极配合以向中国施压。美国国务卿迈克·蓬佩奥在泰国曼谷举行的会议期间表示，各国“公开表达反对中国在东海‘胁迫’行为的立场”。[68]2019年11月在泰国曼谷举行东盟峰会期间，越南总理阮春福表示，“最近，越南和区域水域已被严重违反国际法的行为所侵害。尽管事件已经结束，但它们为东盟留下了深刻的教训。”[69]美国国家安全顾问兼美国总统特使罗伯特·奥布莱恩则谴责所谓“中国在对东盟各成员国在东海上开展合法油气开采活动时所采取的‘威胁’和‘阻碍’行为”。[70]

在双边层面，最近几年美越两国主要官员会晤时，几乎都谈到南海问题。从两国高层的发言以及联合文件看，美越在南海问题上已形成越来越多共识。2017年5月，两国发布《美越推进全面伙伴关系》的联合声明称，“双方强调了东海航行和飞越自由安全的重要性；支持尊重外交和法律程序，在国际法的基础上以和平方式解决争端。两位领导欢迎一个更具意义和法律效力‘东海行为准则’(COC)谈判所取得的进展。”[71]2019年2月27日，特朗普与阮富仲深入探讨包括东海问题在内的双方共同关心的国际和地区问题。[72]2020年9月9日，美国国务卿蓬佩奥出席东盟外长会议时称，“美国认为中国在东海提出的非理性主权声索是非法的，这与海牙常设仲裁法院(PCA)在审理菲律宾就东海问题起诉中国案件时所做出的裁决不符。”[73]同日，美国驻河内大使馆在脸书上传包括西沙群岛和南沙群岛在内的越南地图。[74]

(四)法理配合：增加中国的制度成本

一方面，对于美国在南海的所谓“航行自由”行动或其他挑衅行为，越南官方会加以默认甚至为其进行法理背书。越南1977年的《越南社会主义共和国关于领海、毗连区、专属经济区和大陆架的声明》宣布越南专属经济区为“连接于越南领海，从利用作为计算越南领海宽度的基线算起，共有200海里的区域”。对于专属经济区内的岛屿和群岛，越南宣布这些岛屿和群岛都有其领海、专属经济区和大陆架。[75]而2012年越南国会通过《越南海洋法》，第12条第2款规定：“各个国家所有的船舶均享有无害通过越南领海的权利。外国军用船舶无害通过越南领海必须提前向越南的主管部门报告。”第20条第2款规定：“不适合人类生存或者不适合一种特种经济生存的岛屿则没有专属经济区和大陆架。”[76]后者明显对前者进行了法律调整。通过越南政界人士的发言看，越南不再认为南沙群岛和西沙群岛拥有专属经济区和大陆架。此改变，使越南国内对于美军在南海的“航行自由行动”给予了部分的认可和支持。每当美军进行所谓“航行自由”行动时，越南外交部发言人基本会表示“航行自由”的重要性。2019年11月，越南发表《2019越南国防白皮书》明确，“支持和尊重在东海无害通过及航行和飞越安全的权利”。[77]越南在为美国的行为进行法理背书。对于美国在南海的军演，从越南国内法来看，是对其主权的侵害，但越南报道时非常中性。例如，2019年10月，美国“里根”号航母在南海实弹训练，越南媒体只是进行事件的报道，且只报道美国海军的言论。[78]再如，2019年9月29日，美国海军在南海进行所谓“航行自由行动”，越南媒体也只报道事件本身及美军表态。[79]

另一方面，中国与东盟《南海各方行为准则》(COC)谈判，美国向中国施压，越南则给予配合，美越对此已有共识。2015年7月8日，美越两国利用阮富仲总书记访美之机发表的《美越关系愿景联合声明》确认，“两国支持在包括1982年《联合国海洋法公约》在内的国际法的基础上，以和平方式解决争端，并强调了充分落实《东海各方行为宣言》(DOC)的重要性，同时支持早日制定《东海行为准则》(COC)等。”[80]2017年11月12日，越南国家主席陈大光与美国总统特朗普举行会谈并承诺，“全面恪守外交和法律程序，全面和有效落实《东海各方行为宣言》(DOC)，早日达成《东海行为准则》(COC)。”[81]2019年11月20日，阮春福总理会见美国国防部长埃斯珀时表示，“维护东海的和平、稳定、航行与飞跃自由安全，遵守国际法，尤其是1982年《联合国海洋法公约》(UNCLOS 1982)。”[82]可见美越两国对包括COC谈判在内的法理议题已有不少共识。对于COC谈判，美国由最初的倡议和敦促谈判，再到防范甚至干扰谈判的演变过程。在此过程中，越南对美国立场的转变予以配合。例如，根据谈判协议，COC的文本草案理应严格保密，越南却把部分内容泄露给美国，使美国得以插手、干扰甚至破坏谈判。

三、“成本强加战略”框架下美越在南海问题上合作的局限性

(一)“成本强加战略”的局限性

亚历山大·苏利文和帕特里克·克罗宁认为，成本强加战略存在3方面局限：一是行动成本，成本强加的代价不应超过所认为的胁迫行为的成本；二是政策一致性，美国的联盟和伙伴关系网络是薄弱环节，为中国提供无数分裂和主导的机会；三是结果，成本强加的手段须产生预期结果。[83]据此，可把成本强加战略的局限性归结为成本、一致性以及结果3个方面。

首先，在成本上，发起者需承受相应成本。从实践来看，成本强加战略发起者向目标行为体施加成本时，自身不得不承担相应代价。美国对苏联实施成本强加战略，自身付出的代价不菲。因美国国力长期处于明显甚至压倒性优势，故美国对其他国家实施成本强加战略时，其国力能承担起相应成本，也能使目标行为体背负难以承受代价。但面对中国这样的大国，美国实施成本强加战略时，将不得不为此背负巨大包袱。

从现有情况看，美国已为南海问题付出相当高昂的代价。帕特里克·克罗宁认为，美国成本强加战略的长期潜在代价是该地区两极分化，如同冷战时把世界大部分地区分为两个阵营。“成本强加战略的设计须有助于实现维护和平与繁荣的更大目标。因美国对该地区提出积极愿景，故我们不应忽视建立一个包容各方、以规则为基础的制度的目标，以便所有负责任的国家皆能从开放的全球领域中获益。然而，硬性的成本强加战略有可能使该地区分裂，加剧军备竞赛，引发新的冷战，并迫使中国子孙后代相信，与美国的长期竞争不可避免，是必须赢得的。”[84]由此可见，特朗普政府的南海政策，特别是新冠疫情爆发后包括在南海问题上针对中国的种种措施，已使地区出现分裂，甚至面临爆发新冷战的巨大风险，中国民众对美国的认知和情感亦严重恶化。据此判断，美国已为此付出高昂成本。肯尼思·埃克曼认为，“在最坏情况下，美国可能成为一个成本强加的受害者，加剧不利平衡，边缘化其国际安全影响力，并承担更多不必要困难。”[85]美国作为全球性强国，从全球获益的同时，也背负沉重负担。美国极其庞大的军事开支，早已使其不堪重负。如继续对中国实施成本强加战略，将不得不缩减在亚太地区以外的支出，使其付出相应机会成本。此外，中国不可能被动地被美国施压而不让美国为其行为付出代价。2020年8月6日，美国国会研究服务中心的报告认为，“向中国成本强加的行为也可能导致中国向美国及其盟友和伙伴施加成本。故是否实施成本强加行动涉及权衡美国及其盟国和伙伴实施这些行动的潜在利益和成本，以及不执行这些行动对美国及其盟国和伙伴的潜在后果。”[86]

其次，在一致性上，存在内部、外部和时间的一致性。成本强加战略作为长期和平时期的战略，需高度一致且持续实施，如此才能见效。现在来看，美国尚存3个方面局限。一是美国内部的一致性。美国两党体制，使两党的外交政策存在一定差异性。两党对华政策虽无实质差别，对华强硬亦成为美国各界共识，对南海问题也高度一致，但具体策略存在一定差异。成本强加战略有理性和灵活的一面，如某个政党执政后，为展现对华强硬在南海问题上只是一味向中国施压，甚至不惜与中国开战，以此讨好选民，将使美国的南海政策丧失灵活性，也将脱离成本强加战略的框架。二是美国与盟国和伙伴之间的一致性。在南海问题上，美国不但亲自出面向中国施压，还积极借助盟国和伙伴的力量，美国的举措发挥了一定程度的效果。但美国要在南海问题上长期实施成本强加战略，其与盟国和伙伴之间的一致性，尚存不确定性，特别与域内国家之间更是如此。例如，阿基诺三世执政时期，菲律宾与美国在南海问题上高度一致，杜特尔特执政后两国明显疏远。印尼、马来西亚、越南和文莱等国固然有借助美国以平衡中国影响力的意图，但也担心美国把他们当成打压中国的棋子和筹码。从本文所谈及的美越在南海问题上的合作来看，两国就存在着相当程度的非一致性。三是战略实施的可持续性。从时间上来看，成本强加战略需要长期且持续地实施数年甚至数十年，美国对华政策是否能够做到如此连贯性，存在着一定程度的不确定性。如果在政党轮替之后，新上台的美国政府认为成本强加战略不能达到预期效果，亦或希望能够在自己有限的任期之内达到一定的效果以获得民众支持，那么就很可能会抛弃成本强加战略，转而改用能够在短时间内就能够见到效果的战略。

再次，在结果上，是否达到预计效果存在不确定性。从美国对苏联实施成本强加战略的经验看，苏联解体使美国获得意外之喜。但苏联解体主因在其内部，美国对苏政策只起辅助作用。成本强加战略的发起国能否使目标行为体放弃或弱化原定目标，或出现战略漂移，存在很大不确定性。

美国针对中国实施成本强加战略时，如中国没有充分感知成本强加战略，或保持足够战略定力和战略耐心，始终锚定既定目标，并未按美国预想那样反应和行动，美国很可能无法达到预期目标。2013年9月18日，美国太平洋空军司令赫伯特·卡莱尔(Herbert Carlisle)表示，“成本强加战略并不能解决所有问题。”[87]肯尼思·埃克曼提出，“国防决策者会发现，成本强加并非万能药。”[88]帕特里克·克罗宁则认为，“即使美国及其盟国愿意为中国的不良行为付出代价，即使他们能够设计并实施一项可行的战略，也无法保证这会对中国的行为产生预期效果。”[89]肯尼思·埃克曼也担心，“在没有对手的竞争承诺的情况下，发起国的选择不太可能引起预期的反应。这种情况会让发起国承担所有额外成本，并可能导致有利于做出反应的对手的‘艰难条件下的比较优势’。”[90]

成本强加战略还面临着信息不充分和技术不确定性所导致的结果不确定性。肯尼思·埃克曼认为，“成功的成本强加战略需要对美国和每个潜在的竞争对手进行净评估，首先是中国。这项分析将对美国的情报资源提出具体要求。”[91]技术不确定性更是可能产生意想不到的后果。“一个危险的对手反应将见证一个无法预见的技术突破，再加上采用它的资金强度和组织资本。这种突破性的替代反应可能会改变竞争，使发起国处于劣势。”[92]帕特里克·克罗宁提出，“成本强加战略的目的不是冲突，而是更明确的道路规则，供所有人遵循，从而使该地区更加和平。因为该地区大多数人都希望与中国和美国实现和平，也希望中美之间实现和平，因此特别强调必须使成本强加的战略与被认为的胁迫行为相称。”[93]如果以帕特里克·克罗宁所设定的目标来看，现在美国政府很难说达到了预计目标，甚至有偏离其原定目标的风险。

(二)美越在南海问题上合作的限制

过去20年，美越关系日趋密切，在多个领域尤其在南海的合作更是突飞猛进，有许多越南人士还提出与美国结盟，但两国在南海的合作还存在诸多限制。

首先，意识形态的限制，即美越暂时掩盖的冲突。

从越南国内来看，越南仍沿着既定目标和路线前进，并未出现大的政策调整。越共十三大之后，越南坚持既定路线。在越南国内政策尚未发生重大调整之前，越南的南海政策(包括与美方的配合)，还会在原有范围内，不太可能突破现有框架。尤其是，美越两国在意识形态领域的斗争，依然激烈。

2019年3月14日，美国国务院发布《2018年国别人权报告》，对越南的人权状况有诸多批评。[94]5月，美国国务院颁布世界人权情况报告和宗教自由情况报告，对越南进行强烈批评。[95]6月20日，美国国务院发表《2019年人口贩运问题国别报告》称“由于人口拐卖行为未被按法律彻底惩治导致越南人口拐卖问题仍然非常严重，并将越南列为第二级观察名单国家”。[96]9月11日，保护记者委员会报告中称越南是实施最严厉的新闻媒体监控政策的十大国家之一。[97]11月5日，总部设在华盛顿的人权组织自由之家发布报告，把越南列入2019年没有因特网自由的国家名单。[98]

2020年1月4日，人权观察组织发表《2020年全球年度报告》称2019年是越南基本自由权的残暴一年。[99]3月11日，美国国务院发表2019年《世界各国人权报告》称，“越南最严重的问题是限制发表自由、新闻自由、因特网自由、宗教自由等权利”。[100]4月18日，“无国界记者”组织公布2019年全球新闻自由指数排名，越南在180个国家中排名第176。[101]4月28日，美国国际宗教自由委员会发布《2020年国际宗教自由情况报告》指控越南仍没有真正的宗教自由，将越南列入宗教自由“特别关切的国家”。[102]

与之相应，越南政府除反驳美国的指责之外，还多次发表文章，表示坚决捍卫越南政治制度。其中，最为坚决的是《人民军队报》。该报的网站常年专门开辟专栏《反“和平演变”》。[103]时常发表文章坚决捍卫社会主义制度。例如，2018年9月24日，发表题为《由越南共产党领导的社会主义民主制度的本质是不可歪曲的》社论。[104]2019年12月18日，在发表题为《越南人民军队的革命本质是不可歪曲的》的社论中表示“忠于党、国家、人民、祖国和社会主义制度，随时为民族和人民的利益而忘我战斗，这是越南人民军队的本质性问题。”[105]

出于现实需要，美越暂时缓和在意识形态领域的冲突。2020年10月9日，美国驻越大使丹尼尔·克里滕布林克(Daniel Kritenbrink)表示，“美国支持越南发展强大、独立和走向繁荣昌盛以及尊重越南的政治制度。”[106]然而，美越两国在意识形态方面的斗争不会就此停止。2020年10月29日至30日，美国国务卿蓬佩奥突访越南。据悉，美越两国政府早已酝酿蓬佩奥的此次访问，但一直未能达成共识，其阻力是越南政府在2018年7月以“意图颠覆国家”罪逮捕美籍越裔男子阮麦克(Michael Nguyen)，并判处监禁12年。后越南屈服美国压力并释放阮麦克，蓬佩奥得以访越。在成功举办越共十三大之后的2020年11月18日，越共中央总书记、国家主席阮富仲表示，必须捍卫党的思想基础和打败敌对势力的“和平演变”阴谋。[107]2021年5月19日，值胡志明主席诞辰131周年(1890年5月19日-2021年5月19日)和越南第十五届国会和2021-2026 年任期各级人民议会代表选举之际，越共中央总书记阮富仲发表题为《社会主义理论与实践若干问题和越南走向社会主义的道路》的重要署名文章，进一步警告，“敌对势力和不良分子千方百计干涉、破坏政治社会稳定，企图通过‘和平演变’来消灭我国的社会主义制度。”[108]

其次，在外交及国防政策上，越南奉行独立自主政策。

从民族性来看，越南人视独立如生命。胡志明曾一语中的地指出，“没有什么比独立、自由更可贵。”[109]纵然是越南战争时期依附于美国的南越政权，也时常表现得特立独行。时至今日，越南政府更强调国家独立，在对外关系中亦然。2017年6月，越南政府副总理兼外长范平明撰文表示，“在对外关系中要保护独立和自力更生。只有坚持独立自主，自力更生，我们的对外关系才能正确定位，以应对和适应大国间的合作与竞争状态。”[110]

越南政府已多次明确表示，越南坚持不结盟政策。2019年11月25日，越南国防部发表《2019年国防白皮书》，确认越南国防政策的“四不原则”，即“不参加军事联盟、不联合一国反对另一国、不允许外国在越南建立军事基地或利用越南领土来反对其他国家、在国际关系中不使用武力或威胁使用武力”。[111]2020年，面对急剧恶化的中美关系以及美国的极力拉拢，越南多次表示拒绝选边站。2020年5月25日，针对美国拉拢越南进“四国集团升级版”一事，《越南共产党电子报》发表题为《参加“四国集团升级版”是越南的机会吗？》的文章，明确表示：“越南无论加入何种国际合作机制，都要贯彻和坚持‘四不原则’。”[112]2020年9月2日，越南国防部副部长阮志咏表示，“任何国家都不能迫使越南选边站队。……面对当前世界形势复杂演变，有一些国家已经被迫选边站队，但我们绝不这样做。”[113]2021年6月1日，阮志咏再次表示，“我们要知道，不要以为与中国关系紧张就可以赢得美国人的心，更不要认为关闭美国的大门就可以让中国对越南调低调门。”[114]

越南在对外关系中对独立的追求，限制了美越军事合作，进而限制两国在南海问题上的深化。2016年5月23日，美国总统奥巴马在访越期间，宣布解除对越南持续32年的武器禁运。从过去5年的情况看，越南并未大量购买美国武器，所购买武器装备多是轻型装备。从技术层面看，越南所用武器装备多是苏式武器，与美式武器难以兼容。从更深层面看，亦存在越南对美国的不信任。美国法律规定，向美国购买武器需与之签署《终端用户监督协议》。据此协议，美国有权监督所出售武器的使用情况。否则，美国可采用停止售后服务、停止出售武器零部件、停止更新和升级软件等方式加以制裁。这意味着，使用美国武器之前还需获美方同意，这是独立性极强的越南难以接受的。从越南角度看，越南军方一方面希望与美国有进一步合作，另一方面也避免刺激中国。2020年3月5日至9日，“罗斯福”号航空母舰舰队对岘港市进行访问时，越南就低调处理，只派出岘港市人民委员会副主席胡旗明进行接待。[115]

第三，在政治互信上，美越相互间依然存在不信任。

虽然近年来美越关系发展迅速，但政治互信依然比较有限。美国除了在意识形态领域攻击越南之外，在经济问题、移民问题也对越南发出了威胁。在南海问题上，越南对美国也并非完全信任。越南的强力部门，对美国更是保持极高警惕。

在经贸问题上，特朗普政府对越南时有刁难。2019年6月26日，美国总统特朗普在公开表示，“越南比中国还能占美国的便宜。……越南虽然比中国小，却几乎是所有国家中最恶劣的施虐者。”[116]2019年7月29日，美国贸易代表罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer)表示，越南必须采取行动减少对美国的贸易顺差。“美国政府对越南的态度一贯非常明确，那就是它必须采取行动减少这种不可持续的贸易逆差。”[117]2020年2月10日，美国贸易代表办公室宣布，将修改美国法规，不再认定25个经济体为“发展中国家”，当中包括中国和越南。对此，2月20日，越南政府回应时态度暧昧，只称越美经贸关系发展的重要性。[118]2020年10月2日，美国贸易代表办公室发表公告称，将对越南产木材以及汇率发起“301调查”。[119]2020年12月16日，美国财政部把越南列入货币操纵国。[120]2020年12月22日，特朗普与阮春福就两国贸易问题通话，特朗普要求越南“采取大胆步骤，确保美国和越南之间维持公平和互惠的贸易关系”。[121]2021年1月6日，范平明与蓬佩奥通话时不得不承诺，“越南相关部委将主动与美方配合，以期全面解决美国和越南的关切。……达成和谐、稳定和互利的贸易平衡。”[122]拜登政府上台之后，美越在经贸问题上的矛盾得到一定程度的缓解，特别是不再把越南列为货币操纵国。但是，随着拜登政府将其整体外交均纳入“中产阶级外交”的框架中，美越在经贸领域也将产生新的摩擦。

在移民问题上，美国屡向越南施压。特朗普政府对移民问题较为重视，也拿此问题向越南施压。2018年4月，特朗普政府要求越南政府同意接受居住在美国的原南越政权总数为8000人以上的难民。[123]2020年4月22日，特朗普政府颁布移民临时禁令。对此，许多已移居美国多年的越南人深感失望，该禁令让他们多年的“绿卡梦”接近破碎。该禁令虽只有60天，但如持续到2020年年底，则有34，000名越南人受影响。[124]

在南海问题上，越南对美国也并不完全信任。2017年6月，越南副总理兼外长范平明撰文表示，“一旦发生意外，美国不会采取任何具体行动，只会采取外交手段，尤其不会采取军事行动威慑中国。”[125]2020年7月13日，美国国务院发表南海声明后，美国国务卿蓬佩奥与越南、菲律宾、马来西亚、印尼、文莱等南海主权声索国以及新加坡外长通电话。在与其他国家外长通话时，蓬佩奥都大谈南海问题，拉拢之意明显。然而，2020年8月6日，美越两国外长通电话，并未直接提及南海，反而主要讨论新冠疫情。无论美国国务新闻稿，[126]还是越南通讯社，都未提及南海问题。[127]2021年3月22日，越南外交部常务副部长裴青山与美国国家安全委员会亚洲事务主管库尔特·坎贝尔(Kurt Campbell)通电话，就中美“2+2”会谈(即3月18日至19日中美两国政府代表在阿拉斯加举行的“2+2”高层战略对话)进行沟通。然而，越南通讯社只是提及美越两国加强合作而未提及中国和南海问题。[128]美越在军事交流中，“越方在作战理论、训练以及能力等方面仍对美国高度保密。”[129]据悉，虽然越南希望美国能够介入南海问题，但并不希望美国介入太深，否则很可能会颠覆整个地区秩序。因此，2018年10月，越南悄悄地取消了15个原定在2019年进行的美越军事交流活动。

作为保护越南国家独立与安全的强力部门，越南军队与公安对美更是高度警惕，以免沦为美国棋子。2018年8月15日，《人民军队》发表题为《越南党和国家的对外路线是不可歪曲的》的社论，反驳与美国结盟的论调。并称“当前敌对势力和政治机会主义分子正在疯狂推动破坏阴谋，其中包括歪曲越南党和国家的对外路线”。[130]2019年3月12日，《人民军报》发表题为《以国家民族利益为基础尊重人民的宗教信仰自由权》的社论称：“西方一些国家驻越代表机构通过大使馆、领事馆采取公开或秘密活动，支持极端分子。……为此，首先任务是认清敌对势力的阴谋，提高警惕精神，及时、有效斗争粉碎他们的破坏阴谋与活动。……越南和其他社会主义国家仍是帝国主义的破坏目标。”[131]2020年8月3日，《越南人民公安报》发表题为《需要正确确定东海的主权问题》的文章称，对于主张“反华、亲美”的观点要保持警惕。“敌对和反动势力利用这次事件(3)指美国国务院发表拒绝中国南海主权的声明。挑起越南追随美国和针对中国的行动。……对于当前的东海争端，我们必须特别警惕敌对和反动分子的幌子。越南要保持警惕并使南海不成为一张政治牌，特别是不能成为大国的政治牌。……‘反华，亲美’的观点完全不在外交政策上，也不在解决党和国家的东海问题的政策上。”[132]

第四，美越在法理方面存在难以调和的分歧，其核心是南海权利与秩序的安排，具体体现以下两方面。

一方面，美越国内法存在冲突。1982年11月12日，越南发表《关于越南领海基线的声明》，采用直线基线体系确定其领海，这与美国法律相悖。同时，依据《越南海洋法》，外国军用船舶无害通过越南领海前，须向越南主管部门报告，美国从未执行，在这方面两国存在着几乎无法调和的矛盾。美国海军常年在全球执行所谓“航行自由”，甚至对其盟友也毫不客气，其军舰从未向有关当事国报告，以此彰显美军的存在以及维持海上霸权。纵然美国承认越南的南海主权，亦会仍然采取此前的行动。越南无论在直线基线亦或在外国军舰提前报告问题上，都无法大幅度修改，否则将严重损害越南国家利益，这使美越在国内法方面就存在严重冲突。

另一方面，美国所支持所谓“南海仲裁案”与越南之间的冲突。2020年7月13日，在所谓南海仲裁案结果出炉四年之际，美国以该仲裁结果为基础，发表几乎完全否定中国南海权益的立志声明。该声明对于越南总体有利，特别是该声明否定了中国的万安滩权利主张。同时，该声明对越南存在着不利的一面。该声明称，“对于仲裁庭认定在菲律宾专属经济区或在其大陆架上的区域，中国不能合法声称海洋权利主张。”[133]据此，惟有菲律宾拥有此权利主张，而越菲的南海权利主张存在着重合与冲突。纵然排除中国因素，如菲律宾依据所谓仲裁结果拥有其声称海域的权利主张，则否定了越南的部分权利主张。因此，能够看到2020年7月15日，越南外交部发言人黎氏秋姮回应美国的南海声明时，只重申越南政府一贯立场。[134]7月16日，在回答同样问题时，仍作类似表述。[135]

四、结语

2020年的中美关系如自由落体般急速下坠，且几乎没有遇到任何阻力，中美已在诸多领域展开激烈竞争乃至对抗，中美在南海问题上的较量只是中美全面竞争的缩影。种种迹象表明，美国将会把对华成本强加战略的实践领域从南海问题拓展到其他议题。除前文所提到的美国国会研究服务中心建议将成本强加行动的潜在范围扩大到西太平洋以外的地区之外，2020年10月20日，作为“成本强加战略”提出者以及与民主党关系密切的新美国国家安全中心，再次发表政策报告，建议针对中国因技术所助长的侵犯人权行为以及技术的非自由扩散，使之付出更高的成本和代价。[136]2021年1月29日，在美国和平研究所等7家智库联合举办的对话会上，新任美国国家安全事务顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)表示，美国需要针对新疆、香港和台湾等问题准备采取行动，要对中国“强加成本”。[137]2021年3月2日，美国印太司令部司令菲利普·戴维森(Philip Davidson)表示，“我们在印度—太平洋地区面临的最大危险是中国对传统威慑力量的削弱。如果没有有效的，令人信服的常规威慑手段，中国将大胆妄为。……我们必须说服北京，以军事力量实现其目标的成本实在太高了。”[138]可见，美国对华成本强加战略范围的扩大，将成为或已成为其实施政策。

能够预见，拜登政府时期美越关系将进一步深化。2020年11月2日，曾任美国国防部长助理、美国驻越南大使的史大伟(David B. Shear)指出，“越南肯定是美国的强劲伙伴。……拜登担任总统之后的南海政策和越南加强外交和安全方面的关系，同时也会想办法巩固双边的经济利益。”[139]拜登政府上台之后，提名美国驻越南大使丹尼尔·克里滕布林克出任东亚事务助理国务卿，同时改派美国国务院负责东亚太平洋事务的副助理国务卿、对中国事务较为熟悉的马克·纳珀(Marc Evans Knapper)出任新的驻越大使，拉拢越南打压中国之意明显。具体到南海问题，美越合作将更加深入(例如在军售和情报交换方面有更深的合作)以及更加广泛(例如把合作拓展到海洋经济和学术交流)，其合作将更为机制化和常态化。同时，双方合作仍受诸多限制。2020年11月12日，兰德公司发布《美中在印太地区竞争的地区对策》(越南篇)政策报告认为，“在大国竞争加剧背景之下，越南不太可能站在美国一边亦或明显地偏向美国。”[140]2021年4月26日，越南国家主席阮春福在会见到访的中国国务委员兼国防部长魏凤和时表示，“越方坚定奉行一个中国政策，反对任何势力干涉中国内政，也将警惕和坚决抵制任何破坏中越关系的图谋，永远不会跟着其他国家反对中国。中越要更加紧密地团结起来，共同推进社会主义事业的兴旺发展。”[141]这堪称越南领导人最清晰且最明确的表态。受制于国际和地区因素，以及美越所存在的结构性矛盾，美越南海合作仍将处于“成本强加战略”框架当中。

(感谢《南洋问题研究》杂志匿名审稿专家及编辑部对本文提出的宝贵意见和修改建议，文中错漏之处由笔者负责。)

注释：

[1][20][133]U.S. Department of State, “U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”, July 13, 2020, https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.

[2][110][125]Pham Binh Minh, “US-China Interwoven Interests in the Asia-Pacific: Viet Nam’s Perception and Response Policy in Current National Defence”,InternationalStudies, No. 36 (June 2017), pp. 33, 33, 32.

[3]Thomas G. Mahnken, Dan Blumenthal, Thomas Donnelly, Michael Mazza, Gary J. Schmitt and Andrew Shearer, “Asia in the Balance: Transforming US Military Strategy in Asia”, June 4, 2012, https://www.aei.org/wp-content/uploads/2012/05/-asia-in-the-balance-transforming-us-military-strategy-in-asia_134736206767.pdf.

[4]Committee on Armed Services House of Representatives, “National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2013”, May 11, 2012, https://www.govinfo.gov/content/pkg/CRPT-112hrpt479/pdf/CRPT-112hrpt479.pdf.

[5][10][13][15][85][90][91]Kenneth P. Ekman, “Winning the Peace through Cost Imposition”, May 7, 2014, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/06/Winning-the-Peace-Cost-Imposition_040714.pdf.

[6]Patrick Cronin, “Retaining America’s Balance in the Asia-Pacific: Countering Chinese Coercion in Southeast Asia”, May 13, 2015, https://www.uscc.gov/sites/default/files/Cronin_Written%20Testimony_5.13.2015.pdf.

[7]Bonnie S. Glaser, “China’s Strategy toward the South China”, May 15, 2015, https://www.uscc.gov/sites/default/files/Glaser_Written%20Testimony_5.13.2015%20Hearing.pdf.

[8]Hal Brands, “The Lost Art of Long-Term Competition”,TheWashingtonQuarterly, Vol. 41, No. 4 (2018), pp. 31-51.

[9][86]Congressional Research Service, “U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress”, Updated August 6, 2020, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784.

[11]赵明昊：《美国在南海问题上对华制衡的政策动向》，《现代国际关系》2016年第1期，第29—41页。

[12][17][83]Alexander Sullivan and Patrick M. Cronin, “Preserving the Rules: Countering Coercion in Maritime Asia”, March 11, 2015, https://www.cnas.org/publications/reports/preserving-the-rules-countering-coercion-in-maritime-asia.

[14][16]Thomas G. Mahnken, “Cost-Imposing Strategies: A Brief Primer”, November 18, 2014, https://www.cnas.org/publications/reports/cost-imposing-strategies-a-brief-primer.

[18]Carlyle A. Thayer, “Indirect Cost Imposition Strategies in the South China Sea: U.S. Leadership and ASEAN Centrality”, April 24, 2015, https://www.cnas.org/publications/reports/indirect-cost-imposition-strategies-in-the-south-china-sea-u-s-leadership-and-asean-centrality.

[19]谢斌、李建京：《试析美国在南海问题上的对华“成本强加”战略》，《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》2019年3期，第151—158页。

[21]Patrick M. Cronin, “The Challenge of Responding to Maritime Coercion”, September 4, 2014, https://www.cnas.org/publications/reports/the-challenge-of-responding-to-maritime-coercion.

[22]Viet Anh, “Biden’s US to Remain Active in South China Sea, But Confront China Less: Analysts”, November 21, 2020, https://e.vnexpress.net/news/news/biden-s-us-to-remain-active-in-south-china-sea-but-confront-china-less-analysts-4193381.html.

[23]Viet Anh, “US Defense Secretary in Vietnam for Official Visit”, November 20, 2019, https://e.vnexpress.net/news/news/us-defense-secretary-in-vietnam-for-official-visit-4015159.html.

[24]Reuters, “US to Provide Ship to Vietnam to Boost South China Sea Patrols”, November 21, 2019, https://e.vnexpress.net/news/news/us-to-provide-ship-to-vietnam-to-boost-south-china-sea-patrols-4015485.html.