医疗纠纷第三方调解机制的“新乡模式”及其优化研究*

重庆科技学院 张海茹

由于医疗纠纷具有专业性强、患方诉求多元化、纠纷当事人力量不均衡等特点，中央和各省市对医疗纠纷的解决都非常重视。2018年6月20日，国务院第十三次常务会议出台了《医疗纠纷预防和处理条例》。我国北京、上海、天津等地区率先实施医疗纠纷第三方调解机制，宁波市、南京市、安阳市等市也相继实施。

一、我国医疗纠纷主要解决途径

医疗纠纷是指医疗机构和医务人员给患者进行治疗性或非治疗性医疗行为时，对患者产生的不良医疗后果，进行责任归属而引致的争议和纠葛。根据刘秋兰学者的实证研究，目前我国医疗纠纷主要有以下特点：呈现快速增长的趋势，且多发生在二级及以上医院，以骨科、妇产科等外科和高风险科室为主，患方索赔额和获赔率较高，暴力索赔现象时有发生等[1]。面对如此严峻的医疗纠纷现状，采用合适的方式进行处理显得尤为重要。

（一）四种解决途径概述

《医疗事故处理条例》对医疗纠纷解决方式做出规定，包括协商和解、行政调解、诉讼，《医疗纠纷预防和处理条例》将申请人调解作为一种新的调解方式列入其中[2]。目前，我国医疗纠纷解决途径主要包括以下四种。

1.协商和解

协商和解是医疗纠纷发生后，不需要第三方参与，医患双方在自主意愿的前提下，针对医疗争议或纠葛，相互协商确定最终的解决途径和方法，商定好的协议作为结果，也就是俗称的“私了”[3]。协商和解由于存在严重的信息不对称现象，容易造成地位不公平现象；受双方情绪影响较大，易使医疗纠纷进一步扩大；形成的协议约束力较弱，往往导致协议执行力弱，医疗纠纷拖而不决，甚至出现矛盾激化的现象。

2.行政调解

行政调解是医疗纠纷发生时，卫生行政部门作为第三方，对医患双方产生的医疗争议进行调解，达成调解协议，是一种非诉讼形式，即“官了”[3]。卫生行政部门作为医疗机构的上级主管部门，身份难以确保中立性，易让人们对其结果产生怀疑；行政调解的受理范围一般是确定为医疗事故的医疗纠纷，相比医疗事故赔偿较小的医疗纠纷并不在受理范围，有很大的局限性；行政调解的人员、程序、期限等在《医疗事故处理条例》中未做具体规定，意味着调解过程随意性较大、成本较高。

3.诉讼

诉讼是医疗纠纷公平公正解决的最后一道防线，由司法部门对医疗纠纷直接介入，运用法律法规的手段，公开审理医疗纠纷，即“官司了”[3]。诉讼形成的结论法律效力较强，并进行强制执行，解决了协商和解的弊端。但这种方式具有成本高、周期长、取证难等缺陷，对于双方来说均不是一个最好的选择，尤其是处于信息不对称的弱势一方——患方，不论从心理上还是生理上都更显不公平。因此，不到最后，双方都不会轻易选择采用诉讼的方式对簿于公堂。

4.第三方调解

医疗纠纷第三方调解机制是由独立于医患双方的、拥有专业鉴定能力的组织或个人，通过对诊疗或医疗服务过程中医患之间发生的纠纷事实，进行专业调查取证，在充分尊重当事人自主意思的条件下，促使医患双方以平等协商的形式，免费为医患双方处理医疗纠纷的一种专业调解机制。第三方调解最大的优势在于，站在医患双方的角度设置，尽可能满足各自的需求，通过“第三方”介入的形式，保证处理医疗纠纷者身份的中立性，可以使双方拥有平等对话的权利，同时弥补协商解决的专业性欠佳、行政调解的公平性差、法院诉讼的周期长等问题，这种机制为医患双方当事人产生的医疗纠纷提供了更好的选择，也将院内纠纷转移到院外，实现医疗风险转移，为广大群众提供更为健康的卫生环境创造了良好条件。

（二）四种解决途径述评

我国医疗纠纷解决途径主要包括四种，第三方调解是在三种传统的解决方式基础上，我国部分省市探索建立起来的一种有效调解机制。这种机制从2002年至今，经历了多元探索期、相对统一期和稳健发展期三个时期，形成了北京模式、上海模式、天津模式、南京模式、宁波模式五种主要模式[4]。

为了对我国医疗纠纷四种解决途径更好地、更直观地观察和分析，笔者将其归类整理，并用表格的形式做了简要分析，具体如表1。

表1 我国医疗纠纷四种解决途径相关分析

结合上述图表的分析可以看出，我国目前医疗纠纷的解决途径，从时间成本、金钱成本、公平性、专业性、保密性、自主性、程序、结论权威性、执行力九个方面比较，第三方调解方式均优于其他方式[5]。第三方调解调解程序简单、操作方便、自主性强，给予双方充分自愿的选择权利，这一特点对于发生纠纷后心情焦躁的医患双方来说，提供了情绪的宣泄出口，为医疗纠纷的有效解决奠定了基础；时间成本一般、金钱成本零付费、保密性强，给予医患双方平等协商和对话的地位，这一特点以人民的需求为服务原则，为医疗纠纷的有效解决创造有利条件；公平性好、专业性强、结论权威、执行力好，这一特点体现了极强的中立性，有利于消除患方信息不对称的疑虑，打消医方拖延赖责的思想，为医疗纠纷的有效解决提供有力支持与保障。

（三）新乡市第三方调解机制的优势

新乡市医疗纠纷人民调解委员会（以下简称“新乡市医调委”）是一个第三方调解组织，于2017年12月28日挂牌成立，它的成立标志着新乡市医疗纠纷调解工作步入新阶段。笔者经过调查发现，其具有以下优势。

1.经济成本和时间成本少

凡是申请经新乡市医调委调解的案件，不论调解成功与否均不收取任何费用，根据赔付金额和医疗损害责任的大小分别进入不同的调解流程，而且设定调解时间限制，一般从受理之日起30个工作日内调解完毕。从经济学角度分析，这种调解机制既为医患双方降低了经济成本，又为其节省了时间成本。

2.身份中立和调解协议权威

新乡市医调委身份保持中立，不隶属于卫生行政部门，受新乡市人民政府、司法局和卫生健康委员会三个部门监管，免去了患方的“合理怀疑”——卫生行政部门给下属医疗机构调解医疗纠纷。在此前提下，由医调委主持最终达成的调解协议书，经医患双方签名、盖章以及调解员签名加盖印章后，具有民事合同效力，受法律保护。

从法学角度分析，这种调解机制既保证了医疗纠纷处理过程的客观公正，又确保了调解结论的权威。

3.方式灵活和过程人性化

新乡市医调委以当事人自愿调解为前提，无论是调解的进行、协议的达成还是协议的履行，都遵循当事人自愿的原则。为了避免医患双方因准备材料缺项漏项而来回往返浪费时间与金钱，医调委会提前将调解时需要提交的材料清单通过邮寄或电子方式传输给医患双方。另外，医调委在不违背原则的条件下，调解过程适当简化，如果当事人一方不愿意继续调解，即可停止调解。从社会学角度分析，这种调解机制在调解程序上简便且调解方式灵活性较大，在调解过程包含的理念上更具柔性和人性化。

二、医疗纠纷第三方调解机制“新乡模式”现状

据《2020年全国医疗损害责任纠纷案件大数据报告》显示，我国2017年—2020年医疗损害责任纠纷案例数量分别为12734件、12249件、18112件、18670件；从地域分布来看，2017年与2018年医疗纠纷案件数量最高的省份为河南省，河南省的医疗纠纷在2019年、2020年连续两年排在第二位，案件数量为1285件、1673件[6]。正是在这种严峻形势下，新乡市提出了医疗纠纷第三方调解的新乡模式。

（一）“新乡模式”的主要特征

1.制定地方法规，规范医调行为

在2018年10月1日国家《医疗纠纷预防和处理条例》出台后，河南省相关部门对医疗卫生事业给予高度重视，《河南省医疗纠纷预防与处理办法》于2020年9月1日以省政令颁布实施，专门用一章十七条内容对医疗纠纷处理进行详细介绍，重点对医疗纠纷人民调解展开阐述与规范，这种由国家层面出台的法律法规及地方政府层面出台的规章作为上位法，进一步规范医调委处理医疗纠纷行为，更为医调委积极推动医疗纠纷的预防与规范处理提供了政策支持。

2.地方财政出资，保障工作开展

根据实地调查与访谈，笔者发现，新乡市医调委是新乡市唯一一家医疗纠纷第三方调解机构，依法设立的、调解医疗纠纷的专业性、群众性自治组织，是独立于医患双方的第三方机构，不隶属于任何行政机关和社会组织，是名副其实的第三方，从而确保第三方身份的公信力和公正性。新乡市人民政府对人民调解工作给予了必要的支持，新乡市医调委独立设置，配有单独办公场地、办公设备、部分硬件设施，其工作经费和专职调解员工资全额纳入财政，为医调委顺利开展工作提供资金保障。

3.加强人员建设，提供专业化服务

由于医疗纠纷调解工作专业性较强，为了更好应对不同类型的医疗纠纷，新乡市医调委特别重视人员队伍建设。工作人员均为专职调解员，无论是岗前还是正式工作都要接受医学知识、法律法规、调解技巧等相关培训，培训方式采用集中和自学相结合的形式。此外，新乡市医调委不定期招聘调解员，以法律和医学专业为主；建立专家库，由不同学科背景、不同年龄层段、不同地域范围的专家组成，为医疗纠纷调解工作的专业性服务提供人力保障。

4.推进医责险，助力化解医疗纠纷

新乡市医调委主要采用调保结合的方式，以医调委为主、理赔中心为辅。根据笔者实地调查发现，新乡市各医院根据床位数量和医院等级缴纳医疗责任保险金，参保机构与保险公司签订合同，对于需要赔付患方的案件，从医疗责任保险金中支付。

截止今年3月，各医疗机构参保率高，二级及以上公立医院90%以上均已参保，民营医院部分参保。新乡各县区已计划于今年6月1日全面启动医疗责任保险，由县区卫健委牵头，村卫生室以乡镇卫生院为依托，形成三级联动的医责险机制。此外二级及以上公立医院为医疗机构内医护人员（不包括辅助科室和行政科室人员）参加执业责任保险。

（二）医疗纠纷第三方调解机制“新乡模式”调解程序与运行成效

1.“新乡模式”的调解程序

新乡市医调委接受当事人申请案件、群众反映或在纠纷排查中的重大案件、人民法院等相关部门委托移交案件，调解分为主动调解和被动调解，对于群众举报或重大纠纷案例是主动受理，对于普通案件是被动受理，后者主要调解程序一般分为以下三个部分。

首先是调查受理。医疗纠纷发生后，凡是向新乡市医调委提出申请调解的案件，由医患双方共同提出，或医患之间其中一方提出，医调委在征得另一方同意后进行调解。申请人可以通过口头或书面的形式申请调解，书面申请书或调解员的记载事项均包含申请人基本情况、申请调解的争议事项和理由等，并由申请人签字或盖手印确认。对于一方明确拒绝调解、卫生行政部门、司法部门已受理的案件均不予受理，并明确告知申请人。

其次是调解主持。新乡市医调委根据受理案件的类型，由医患双方选择一名或者数名均认可的调解员或医调委指定调解员进行调解，若申请回避且符合条件，医调委要对调解员进行调换。调解员采用“背对背”和“面对面”相结合的方式了解医患双方情况，收集资料与分析案件。对于赔付金额在5000元以下案件，医患双方自行和解，医调委负责督促执行；对于医疗责任清晰且赔付金额在5000元以上的案件，调解员主持调解；对需要专家评鉴的案件，从专家库中选取专家；对需要医疗损害鉴定的案件，由医患双方共同委托的或医调委委托且医患双方均同意的医学会或司法鉴定机构进行鉴定，调解员根据调查取证的事实进行调解。

最后是调解结束。对于上述达成调解的案例，在医调委主持下达成调解协议书，由医患双方签名、盖章，人民调解员签名并加盖印章，同时告知医患双方可以依法向人民法院申请司法确认，医调委负责督促其履行协议，即医疗责任保险公司将赔付款打入患方提供的账户；对于协商不成或未达成调解的案例，医调委告知医患双方可以采用其他合法方式解决，如行政调解或法院诉讼等。新乡市医调委定期对调解的案件进行回访、分析与总结，并上报司法局、卫生健康委员会等相关部门。

每个案件的调解均受新乡市人民政府、司法局和卫生健康委三方管理与监督，其签订的调解协议书具有民事合同性质，受法律保护。

2.“新乡模式”的运行成效

新乡市医调委成立时间虽短，但在原本紧张的医患关系中却充当了重要角色——医患双方的“消防员”，站在第三方的角度，以公平、公正的方式处理医疗纠纷，既保护了医患双方当事人的合法权益，又维护了正常的医疗秩序，更为广大人民创造了健康的就医环境。

截至2021年3月，全市共接待医疗纠纷咨询共计231件；受理医疗纠纷案件共计149件；经调解结案的医疗纠纷案件共计123件，接收法院判决案件20件。调解协议履行率100%，无一例上访，无一例民转刑案件。新乡市医疗纠纷人民调解委员会在2020年11月9日发布的《关于通报表扬2018-2019年度全国平安医院工作表现突出地区、集体和个人的通知》国卫医函〔2020〕433号中，获评“全国平安医院工作表现突出集体”荣誉。

三、医疗纠纷第三方调解机制“新乡模式”存在的问题

（一）覆盖范围小，不能满足需求

对于一个总面积8249平方公里、常住人口620万的地级市来说，仅有设置新乡市医调委这一个第三方调解机构是明显不够的。新乡市辖12个县（市、区）、1个城乡一体化示范区、2个国家级开发区，县级以上医疗机构共55家，与新乡市区的直线距离相差较大，在16公里到69公里之间。这种情况，对于在市区或距离市区较近的县区，利益相关者影响不明显，但对于封丘县、长垣市等距离较远的县区，其影响较大。首先是乘车不方便，有的县区没有直达的公交车或家庭没有私家车；其次是精力和心理上难以承受，对于原本有工作的医患双方，需要放下工作，花费一天甚至更多的时间到医调委解决，易使医患双方当事人，尤其是患方会将正常表达的医疗纠纷转化成为非正常表达的医疗暴力；最后是物质上花费较大，虽然医调委调解不收取任何费用，但由于路途较远，且位置偏僻，对于经济水平低、生活条件差的部分患方来说，还需要承担车费等经济成本。因此从患方或医方或医患双方的角度分析，新乡市医调委现有数量不能满足当地医疗机构和广大患者的需求。

（二）建设欠规范，形式较为单一

良好的工作环境有助于工作效率的提高，但这需要内外部环境有效结合。从新乡市医调委目前的构建来看，内外部环境建设均有待提高，主要表现在以下三个方面。其一，调解案件的方式主要是被动受理。对于存在医疗纠纷隐患的医疗机构未能防患于未然，存在很大的安全隐患。其二，硬件设备的配备不足。工作制度中要求，对于一些大案、要案、疑难案等都需要医调委马上到现场受理，但落实到现实工作中，由于交通工具数量较少，调解员本着“以人为本”的服务理念，有时只能被迫开自己的车前去处理，容易造成案件受理的局限性。虽然相比法学知识而言，医学知识更为专业，但尚未配备专门的医疗纠纷辅助鉴定系统，单纯依靠调解员自身学习和处理，工作效率会大大降低。其三，从内部结构建设来看，设置的部门没有明确区分，极易造成岗位职责混乱，不利于工作的正常开展，尤其是已经建立的医调委和正在筹建的医调委更要对此予以修改和完善。

（三）宣传不到位，公众知晓率低

笔者从宏观和微观两个层面进行调查和分析，发现新乡市医疗纠纷第三方调解机制的医调委宣传力度欠缺，相关受益者知晓率偏低。

第一，宏观层面。从第三方调解机制运行模式上比较，新乡模式与宁波模式相差无几，但两者之间在调解效果方面尚存在一定的距离。宁波市医调委从2008年3月到2014年11月，80个月内共受理3917件，调解成功率为92.9%[7]；新乡市医调委从2017年12月到2021年3月，40个月内共受理149件，调解成功率为82.5%。从受理数量上看，宁波市是新乡市的约13倍，从调解成功率看，宁波市比新乡市高10.4个百分点。

第二，微观层面。笔者从新乡市各医疗机构、县区卫生健康委和患者进行抽样调查发现，医务工作者有85.2%知道医调委，但不了解医调委调解程序的仅48.1%；而患者中52.3%的人不了解医调委，知道医调委调解程序的更是少之又少。此后，笔者到网页上输入“新乡市医疗纠纷人民调解委员会”或“新乡市医调委”，查找相关资料时，并没有发现关于新乡市医调委的门户网站和单独的介绍，再到微信和抖音上进行搜索依然没有找到相关简介。

四、医疗纠纷第三方调解机制“新乡模式”优化策略

（一）成立县（市）医调委，扩大受益范围

据国家卫健委统计，截至2019年底，全国设立医疗纠纷人民调解委员会5100余个，覆盖范围达80%以上县级行政区域，医疗纠纷解决数量每年达60%以上。由此可见，医疗纠纷第三方调解机制在医疗纠纷解决方面发挥了重要作用。根据司法部2010年发布《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》，医疗纠纷人民调解委员会原则上在县（市、区）设立，因此新乡市的县区更应该加快设立医调委。当然，牵头部门要本着“逐步建立，全部覆盖”的原则，根据当地实际情况灵活设立。在其他县区设置医调委时，可以借鉴宁波的做法，对于离市医调委较近、综合医院较少的地区，区不设医调委，与市医调委合署办公，委托其管理，但经费由区财政部门共同保障。通过扩大医调委的建设范围，医患双方的矛盾得到及时解决，实现医疗秩序的有序发展。

（二）规范化建设，增加公信力

《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》对于人民调解委员会的建设明确指出要按照规范进行，新乡模式的医疗纠纷第三方调解机制的建构方面，应该在现有的基础上，对医调委内部和外部进一步规范与完善，从而给医患双方更为公正和公平的信任感。首先从内部方面，将工作制度、工作流程、医调委成员等资料在办公场所的显著位置进行公示，借鉴天津市经验，全市各地区医调委均要做到标准和规范，配备印章、标牌、档案柜、记录簿、统计台账等基本的办公用品，规范人员结构、工作制度、调解程序、调解文书等；再则从外部方面，对市人民调解委员会和即将设立的县区医调委，最好使用统一的标志、统一的字体字号、统一的宣传理念，让参与调解的当事人做到一目了然，为打造一个充满公信力的人民调解机构奠定基础[2]。

（三）加强宣传，提高知晓率

医疗纠纷第三方调解机制具有独特的优势性，但从当前运行情况分析，社会和群众知晓度偏低，应该着重对其设置内涵、调解程序、调解效果等多方面，采取多种方式宣传。其一，从内容上以典型案例为主。搜集各地区典型性案例，借鉴温州电视台“和事佬闲事婆”节目的方式，将其做成宣传篇或用故事的方式进行讲述。其二，从形式上设立门户网站等平台。在互联网时代，人们更喜欢以短视频、抖音、微信公众号的形式去获取信息。医调委通过设置自己的官网、微信公众号等方式，把医学知识与法律知识、受理范围、调解程序、调解成功率等相关信息进行公布。其三，从主体上责任具体化。司法部门对前来诉讼者做好引导工作，先对事件进行简要分析后，对医调委的特点和优势进行介绍，引导其到医调委做调解。卫健委主要对医疗责任保险做有效宣传，尽量使二级及以上公立医院全部参加，鼓励民营医院参加，让个医疗机构树立正确的风险意识，真正发挥医疗责任保险“集万家之财，解一家之难”的作用。医疗机构在贯彻《医疗机构投诉管理办法》的同时，将医调委的具体地址、联系电话、调解程序等内容一并进行公示，或把这些信息做成名片大小的卡片，既为前来投诉的患方提供了更为公正的解决方式，又为自身减轻了工作量。