生态保护红线的内涵与实践

贵州省城乡规划设计研究院 祝家顺，毛政

一、我国生态保护红线工作实践

（一）地方探索阶段（2005-2010年）

2005年，广东省及深圳市率先在全国组织开展了地方性探索工作，并编制印发了《珠江三角洲环境保护规划纲要》《深圳市基本生态控制线管理规定》。省一级明确将珠江流域各类自然保护区核心区及水源涵养区划入生态红线控制区域，深圳市将相关生态功能区划入生态红线控制区域。这是全国首次将自然保护区和重点生态功能区以生态红线区的形式予以明确，标志着我国生态空间管控运用到实践工作中。

（二）国家试点划定阶段（2011-2014年）

2011年10月，国务院在《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》中首次提出生态红线，意见明确“要求在重要的生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”。

原国家环保部门在2014年1月对外发表了《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》，其中重点提出了“将重要生态功能区、生态敏感区和脆弱区、禁止开发区划定生态保护红线”这一关键内容。

（三）立法及全面启动阶段（2015-2018年）

2015年1月、2017年1月，国家先后颁布了《中华人民共和国环境保护法》及《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》。国家通过法律法规的形式明确了生态保护红线划定的主要区域、划定的工作要求，这标志着全国生态保护红线划定与制度建设正式全面开启。

（四）评估调整阶段（2019-今）

我国自然资源部、生态环境部办公厅在2019年6月29日对外印发了《关于开展生态保护红线评估工作的函》（自然资办函〔2019〕1125号）。这一文件重点指出评估的主要内容有数据的真实性和准确性、相关界限划定的合规性以及合理性、应划尽划情况、相关矛盾冲突状况这四个部分。

二、生态保护红线的概念

我国生态保护的红线在不同情况下有不同的定义。

由环境部印发的《生态保护红线划定技术指南》相关文献中，将生态保护红线定义为依照国家的法律法规在关键的生态功能区域，以及生态环境比较敏感、脆弱的区域，需要制定完善的管控范围，这一点是国家和区域生态安全的底线。

由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中，将生态保护红线定义为自然界中有着独特的生态特性，而且受到国家保护的地方，其具有超级重要的生态功能，是国家生态安全保护的生态红线。

在《生态保护红线管理办法（试行）》（征求意见稿）中提出了有关生态保护红线的定义，将其定位为陆地和海洋生态空间，有着独特的重要生态功能，而且国家实行了严格保护的地区。

三、生态保护红线的划定内容

由环境部印发的《生态保护红线划定技术指南》中提出，对于自然界中生态功能非常敏感、脆弱且很重要的区域，国家级和省级禁止开发区，还有其他被划到保护红线以内的生态区域。《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中，再一次对划入生态保护红线的区域作了修整，将省级、国家级不能开发的区域，也变成了生态保护区域。

四、生态保护红线的划定方法

按照《生态保护红线划定指南》中，有关自然保护红线怎么划定的方法过程，划定步骤可分为六步：数据收集——确定基本评估单元——选择评估类型与方法——评估分级——校验划定范围——确定红线边界（见图1）。

图1 生态保护红线划定技术流程图

五、生态保护红线优化调整

按照“自然生态的特性不被削弱、占地不变少、性质不变”和“管理、划定相融合”工作要求，提出了刚性划入、应划尽划、调出调入、整合聚合、边界修饰、县域接边的技术路线（见图2）。

图2 生态保护红线优化调整技术流程图

六、生态保护红线的管制

《生态保护红线管理办法（试行）》（征求意见稿）要求，生态保护红线内，原则上是不允许有人在生态保护区域内进行活动的，同时也不允许在保护区域内从事商业开发及建设活动。

方案要求省级人民政府组织开展本省生态保护红线划定工作，以全国“三调”为基础，明确本行政区内生态保护红线的规模、结构和布局，提出生态保护红线划定方案。生态保护红线划定方案经国务院自然资源主管部门会同有关部门审核后，报国务院批准。

有限人为活动指原住居民基本生产生活活动；检测调研生态资源、自然环境的执法人员；通过许可批准进行非破坏性的古生物调研以及科学探索的科研团队进入，进行标本收集和必要的建设设施；允许通过许可的考古挖掘团队进行保护文物的相关活动；允许在不打破自然生态环境的情况下，开放一部分旅游设施；允许按照国家的相关土地空间规划措施，建设达到县级以上标准的土木工程、防水防洪设施；地质调查与矿产资源勘查开采；允许实施比较有必要的，且后期可修复自然环境的工程；允许非常必要无法避开的军事设备设施，以及大型的军事演习。

生态保护红线的调整：本轮次生态保护红线划定以后，没有经过法定程序批准不能进行调整。各地不得擅自通过修改市县乡级国土空间规划调整生态保护红线。

注释

1.《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》国发〔2011〕35号。

2.《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》国发〔2011〕35号。

3.环境保护部、国家发展改革委《生态保护红线划定技术指南》。

4.自然资源部《生态红线管理办法（试行）》。

相关链接

生态保护是指改革开放以来，党中央、国务院高度重视生态环境保护与建设工作，采取了一系列战略措施，加大了生态环境保护与建设力度，一些重点地区的生态环境得到了有效保护和改善。但由于中国人均资源相对不足，地区差异较大，生态环境脆弱，生态环境恶化的趋势仍未得到有效遏制。

2000年，全国生态环境质量评价结果显示，中国近1/3的国土生态环境质量优良，1/3的国土生态环境处于差或较差水平。第六次全国森林资源清查结果表明，中国森林面积为1.75亿公顷，森林覆盖率18.21%，森林蓄积量124.56亿立方米，森林面积和森林蓄积量不断增加，森林质量趋于提高。但中国人均森林面积和蓄积量分别只有世界平均水平的五分之一和八分之一，森林资源仍存在总量不足、分布不均、质量不高、过度采伐等问题。中国天然草原面积3.93亿公顷，约占国土面积的41%，但有90%的天然草原出现不同程度的退化。退化、沙化草原已成为中国主要的沙尘源。