重大突发公共卫生事件应对中的社区资源汇聚机制初步研究*

天津商业大学 原淑媛，刘畅，梁浩南，朱雅婷

一、议题缘起

随着新冠疫情的发展，自2020年春节开始，中国展开了一场由政府发动和部署的声势浩大的疫情防控战。抗击疫情有两个阵地，一个是医院救死扶伤阵地，另一个是社区防控阵地。坚持不懈做好疫情防控工作关键靠社区。要充分发挥社区在疫情防控中的重要作用，并充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，以防控力量要向社区下沉，不断加强社区防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。

自新冠肺炎疫情暴发以来，我国社会治理的制度优势得到了充分的彰显，特别是以社区为代表的基层组织，在防控疫情方面更是大展风采，在疫情防控工作中发挥了重大作用，让我们深刻感受到了社区治理的重要性。然而，随着疫情的发展变化，也有许多社区矛盾冲突事件频现视野，志愿者、社区居民、社区工作人员、社会组织、基层干部、下沉干部等诸多社区角色之间出现了角色分工、高效沟通和协同配合的问题，物质资源、人力资源等各种社区资源无法满足社区居民和疫情防控的需求，这些因素导致各种纠纷事件不断发生，发展程度有升级的趋势。

我们要认识到，重大突发公共卫生事件中社区资源汇聚机制的建设和完善有利于完善应急管理机制，充分保障公众生命、健康和财产安全。与此同时，明确认知当前我国在应对重大突发公共卫生事件中存在哪些社区资源汇聚机制，以及这些机制的效率及其所存在的问题十分重要。

本研究在文献分析和调查研究的基础上，分析在重大突发公共卫生事件中社区资源汇聚机制的运行情况，从而寻求协调、系统的社区资源汇聚运作机制组合，以期为后疫情时代加强社区建设以及未来更加高效地应对公共卫生突发事件创造可持续性的条件。在社区层面推动我国重大突发公共卫生治理体系以及治理能力现代化。

二、关于疫情下社区资源汇聚机制的相关研究

本研究小组全体成员于2021年4月分别到天津市红桥区和西青区的部分社区进行了调查访谈，我们与各社区（例如：YT、RT）的党委书记进行面对面访谈，经访谈得知不同社区所面对的特殊情况也不相同。与此同时，我们还在社区以及线上进行了调查问卷的发放与填写，并对社区治理方面展开了多方面探讨。

（一）资源分类研究

1.有形资源

有形资源主要包括应急物资储备、人员、财政资金及信息等，在资源汇聚过程中，需要调动的人员其中包括小区物业管理和服务人员，居委会工作人员，志愿者，下沉的基层干部等，主要研究各类人员的角色分工以及他们是如何互补配合、协调行动的。在财物调配方面，主要考察财政拨款和社会捐赠。

（1）应急物资与财政资金

刘树昇、张民庄、金荣等人在实际调查中发现社区卫生服务承担的流调任务不仅量大,而且还有一定风险,为了流调人员的自身防护,社区卫生服务中心投入了大量的物力和财力。每位流调人员进行流调时需使用口罩、帽子、鞋套、防护衣,并发放消毒片等。同时据他们统计每流调1人平均花费30元左右。[1]而面对大量的流派人员，社区不仅需要克服资金不足的困难，还要面临着物资紧缺的压力。综上所述资源可以概括为应急物资、人员、财政资金及信息，即前文提到的有形资源。

（2）人员

据纪华勇的调查社区居委会成员并不多，一般不超过10人。在应急情况下，这些工作者承担了大量的工作任务。社区工作人员紧缺是社区在应急响应中亟待克服的问题。[2]

（3）信息

在疫情防控期间，各级检查站与当地指挥中心、医疗单位以及交通运输部门、通讯服务机构等信息沟通不及时，缺乏一个信息实时共享的平台。一般社区居住人员的基本情况无法收集到详细数据，社区与物业之间的数据不一致，而且双方的数据都不够完整。[3]

2.无形资源

无形资源方面，主要包括社区社会资源和人际网络、社会组织资源、行动力、政策资源、权力、权威、科技资源和文化资源等。

（1）社会资本

社会资本(social capital)一词最早出现于Hanifan在讨论“农村学校社区中心”时,对有关友谊、道德、同情心和社会互动等概念的强调。杨秀勇和高红认为社会资本并不是一个单一的概念，他们是根据学者对社会资本的经典定义将社会资本归类为：信任、规范和网络。[4]同时国内外学者在此基础上，对社会资本进行了测量。Narayan认为社会资本的测量应包括信任、社团参与、一般规范、邻里联系、和睦相处、日常社交、志愿主义等几个维度。[5]王莹认为作为一种建立在信任基础上，为提升社会效率而采取集体行动的规范和网络，社会资本能有效地推动应急管理中基层政府、非政府组织、企业和公民等多元社会主体的服务整合、集体行动、合作关系与协调联动，应急管理走向多元参与具有必然性，并且社会资本是多元参与的基础，普遍信任是应急管理多元参与的心理基础，互惠规范是应急管理多元参与的制度基础，社会网络是应急管理多元参与的组织基础。[6]

（2）社会组织资源

赵佳佳认为社会组织是介于国家——政府体系和市场——企业体系之间的，是由公民自愿组成的，在一定程度上具有非政府性、非营利性和社会性特征的各种组织形式。社会组织是一个包括范围甚广、极具伸缩性的概念，但无论怎样变化，其约定俗成地不包括政党、宗族组织、宗教组织和黑社会性质组织等。[7]从性质上分析，社会组织和国际上使用的“非政府组织”“非营利组织”“第三部门”等是同一类组织，即是指“政府和市场以外的非政府组织、非营利组织、民间组织和第三部门的统称”。而在我国政语境中，继十六届六中全会后，“社会组织”一词得到进一步确定。现如今，社会组织特指在民政部登记的社会团体、民办非企业单位和基金会。[8]本研究所提到的“社会组织”可以定义为：所有参与社区应急响应的一切组织，它包括民政部登记的社会团体、民办非企业单位、基金会等。

（3）行动力

刘树昇、张民庄、金荣等人认为我国疾病预防控制中心与社区卫生服务尚存在脱节。因受限于我国医疗卫生体制,疾控中心在突发公共卫生事件中不能做到“信息畅通,反应快捷,指挥有力,责任明确”。疾控中心人员不能深入社区指导工作,对应急情况不能立刻就位,现场指挥教条混乱,不能协调完成任务。[9]同时刘树昇等人还将社会心理问题引入对该话题的研究，他们指出面对疫情,人们的恐惧要比病毒传播得更快,并且出现了对病人和疫区的没有根据的歧视。暴露出的社会心理问题, 对社区卫生服务提出了更高地要求。同时刘树昇等人对社区工作者及医疗人员的心理疏导和治疗也怀有忧虑。[10]

（4）政策资源

政策一词是指国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则。在应急状态下，政府占据主导地位，政府通过出台相应的应对政策来达到促进社区应急响应。在新冠肺炎防控工作中，以天津市为例颁发如下政策，2020年2月14日，《关于进一步优化社区防控工作的通知 津新冠防指〔2020〕61号》、2020年3月16日，《关于印发进一步落实疫情防控一线城乡社区工作者关心关爱措施实施方案的通知津新冠防指〔2020〕137号》等等（以上文件时来自：天津市卫生健康委员会）。

（5）权力

林崇德、姜璐、王德胜等人认为权力是人与人之间的一种特殊影响力，是一些人对另一些人造成他所希望和预定影响的能力，或者是一个人或许多人的行为使另一个人或其他许多人的行为发生改变的一种关系。将权力放在社区应急响应下，即为社会对应急资源获取和调配的能力，不仅对社区居民不利于防控工作开展的限制，还对社区人员进行调配的能力。

经综上所述的观点，本研究认为在重大公共卫生突发事件发生时，政府、市场、社会三个主体之间应通力合作和精准对接，依托无形资源，迅速地将有形应急资源汇聚到社区应急管理和疫情防控一线。本研究将结合新冠肺炎疫情防控形势，对社区应急资源汇聚机制进行系统研究。

（二）问卷调查

本次问卷调查共发布问卷总数200份，回收有效问卷159份，其回收率为79.5%。

根据调查数据显示，参与本次调查的居民将近半数为在所住小区达9年以上，占比45.91%；1-7年时长总占比49.06%；1-9年时长占比5.03%。其中绝大部分居民为自有住房，占比85.53%；有少部分为租住房及其他类型住房，具体数值如图2所示。

图1 调查对象在所住小区居住情况调查情况

图2 对调查对象所在社区信息群的调查情况

而在调查中得知，当前过半数会建立如微信群、QQ群等信息群，总占比达66.66%，其中居民加入1-2个群人数居多，高达60.38%，在建立信息群中占比有90.56%。3-4个群及4个以上各占3.14%；此外有33.33%没有建立信息群。如图2所示。如图3所示，当前社区传达信息以信息群、宣传单与通知单为主，以电话联系及走访入户传达为辅。基于这种信息传达方式，社区居民对疫情防控信息反响较好，其表现为：居民对社区疫情防控要求基本了解占74.84%；完全了解占11.32%，总占比86.16%；基本不了解与完全不了解总占比13.84%。通过居民的反馈，我们发现在新冠疫情防控中，绝大部分社区会采取张贴条幅以宣传防疫知识、限制出去小区等的措施，同时也有过半数社区会对电梯等公共区域定时消毒，也有很多社区会上门排查体温及近期出行情况。有少部分社区会提供口罩酒精等防护用品，少数社区会提供生活必需品的采购平台。在疫情严重期间，居民在购买日用品及防护用品上基本上为自己寻找购买渠道采买物资。社区的防控措施在居民眼里，其主要目的为确保疫情监测管理到位，确保社区居家隔离管理到位，与此同时也会为了确保信息传达的通畅性及准确性。少数会对特殊群体和困难群众进行到位的服务，具体数值如图5所示。

图3 社区信息传达方式与居民信息获取情况的调查结果

图4 社区在疫情防控中所做工作的调查结果

图5 社区防控措施达到的目标调查

（三）社会统筹型资源汇聚机制分析

1.志愿者

笔者调查了RT社区。RT社区是天津市西青区2016年10月建立的社区，共31楼3166户。社区为公租房社区，社区居民行动不便居民较多，多数人为空巢老人。根据访谈调查可知，RT社区在新冠疫情暴发阶段，由社区退伍军人及党员组成20人的常驻志愿者团队，负责在社区出入口进行体温监测与登记。在临近春节期间志愿者与各栋楼长栋长相互配合，调查返乡人员的行程路线及经行地。与此同时志愿者也会上门对社区居民进行心理疏导，稳定社区居民情绪。在居家隔离阶段，下沉干部到达社区，同时防疫物资也由街道下放到社区内，志愿者协助社区工作者将物资分发至居民手中，对行动不便的居民也会将物资送到居民家中。而居家隔离期间，居民最大地问题由物资紧缺转变为了生活用品的采购。社区虽搭建了采买平台，但因RT社区居民特殊性，有部分居民不会使用智能手机，志愿者工作也更偏向于该类人群。在后期又有大学生群体加入志愿者队伍。同时RT社区也有与高校合作，有大学生志愿者的不断加入。

2.社会捐助

在疫情期间社会捐助，主要是社区周边的企业以及药店对社区的捐款捐物。以天津市西青区YT社区为例，YT社区为2016年4月建立，社区为商品房社区，居住居民在生活条件以及文化程度较高。YT社区在疫情暴发时也对防控物资需求较大，虽然社区在平时有常备口罩以及酒精等用品，但并未有对突发事件有预案设置，而是物资储备也并不充足。而在疫情初期阶段市场上的对口罩等均处于供不应求状态，社区很难获得相应物资。而在此情形下，社区周边企业对社区进行了捐款，附近药店也为社区提供了一定量的口罩以及酒精。周围企业也为社区捐献饮用水等资源。

图6 社区对重大突发事件的宣传及居民积极性的调查结果

三、调研的启示

（一）制定特色的社区应急管理机制

YT及RT在社区资源防控上工作做得较好，但不同社区由于面向居民性质的不同，在开展防控工作时侧重点也会相应地做出调整。因此，针对性的制定适合本社区的特色应急管理机制十分重要。社区应急管理主要包括对突发事件的预防、监测、处置和恢复重建几个方面的内容。社区应急管理机制运作的四个环节有效运作是应急管理工作有效开展的重要保障，突发事件发生前，社区应做好应急预案，必须时刻保持警惕，应从物资、技术、人力等各方面做好应对突发事件的准备；一旦突发事件发生，社区应与政府保持信息沟通，共享数据，及时监控风险，并反馈信息；在突发事件的应急处理过程中，社区调动一切现有储备资源，并向政府、社会组织及企业申请相关支援，要确保应急物资及人员充足，老人小孩这种抵抗力较弱群体较多地社区，社区工作人员更应加大保障措施；在事后恢复阶段，政府可向社区提供物资及人才支持，帮助安抚居民情绪，使其恢复正常生活。

（二）健全志愿者服务队伍

在调研中我们得知在疫情防控工作中，无论是YT还是RT，社区志愿者都发挥了不容小觑的作用。但党员干部下沉到社区的数量有限，社区最大的问题就是人手不够。在响应市政府疫情防控政策的同时，西青区的社区也根据自身的特殊情况制订了一系列措施，例如：呼吁退役军人和老党员参与门岗值勤工作。在应对危机的过程中，所形成的志愿者团队可补充短缺的社区工作人员，但就目前分析，对于应急志愿者的管理还不够完善。例如：未合理界定应急志愿者的范围、应急志愿者权益未得到充分保障、在日常管理中未重视对志愿者队伍的储备等。

四、结论

社区作为城市治理的基本单元，自新冠疫情暴发以来，全国防控力量向社区下沉，一直是各国政府防疫重点。作为防疫第一线，社区在阻断疫情传播和维护基层社会稳定（包括情绪稳定）等方面起着重要作用，但同时也存在着不足之处。公共卫生突发事件应急管理背景下的社区资源汇聚机制以及后疫情时代社区日常应急资源储备等机制的建设和完善迫在眉睫，这不仅对完善社区治理机制、市域社会治理机制，而且对提升国家治理能力和治理体系现代化有重要意义。

总体来说，在重大突发公共卫生事件发生时，不管是制定特色的社区应急管理机制、健全志愿者服务队伍还是提高居民对应急管理重要性的认识，中国社区的资源汇聚机制都仍需不断探索，争取使社区工作优势得以更充分的发挥。