境外国有资产公开交易是完善国资监管的重要内容

郑凯平

2021年1月21日，国务院国资委网站发布《关于进一步加强中央企业境外国有产权管理有关事项的通知》（国资发产权规〔2020〕70号，以下简称“《通知》”）。《通知》内容共九条，对中央企业履行境外国有产权管理主体责任、严格境外产权登记管理、加强个人代持境外国有产权和特殊目的公司的管理、加强境外资产评估管理及监督检查力度等方面工作做出明确规定。尤其值得注意的是，《通知》第四条强调，“境外国有产权（资产）对外转让、企业引入外部投资者增加资本要尽可能多方比选意向方。具备条件的，应当公开征集意向方并竞价交易。”

境外中央企业，是指中央企业及其各级子企业在我国境外以及香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区依据当地法律出资设立的企业;境外中央企业国有产权，是指中央企业及其各级子企业以各种形式对境外企业出资所形成的权益。

近年来，随着“走出去”战略和“一带一路”倡议的深入開展，我国政府部门和国有企业均加大了对外投资力度，国有资产对外投资总额不断提高。数据显示，截至2020年5月，仅中央企业的境外单位就达到9000多家，分布在190多个国家和地区，境外资产超过7万亿元，年创利润1000多亿元。央企在“一带一路”沿线合作共建项目超过3000个，已开工和计划开工的基础设施项目中，央企项目占比超过60%，合同占比接近80%。可以想见，在“加快构建国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局”中，中国企业境外投资将进一步增多，境外国有资产的体量还将进一步增大。

应该讲，许多中央企业在“走出去”的过程中，十分重视加强境外国有资产监管，创造了不少好做法、好经验，取得了显著成效。但我们也应当看到，境外国有资产监管中仍然存在一些盲点和弱点，成为国资监管的“阿喀琉斯之踵”。例如，有的企业境外国有资产管理制度尚不健全，内控机制不完善，管理责任没有落实;有的企业在境外资产运营中风险意识不强，重投资、轻管理，影响了境外国有资产的安全;加之境外机构“天高皇帝远”，其负责人通常被赋予比境内机构负责人更大的决策权，这也使得监管难度加大，境外国有资产流失风险也相应加大。近年来，中央企业境外国有资产流失问题暴露比较明显，流失原因和流失路径复杂多样，一些中央企业为此付出了巨额学费。

“走出去”的中央企业绝不能成为“脱缰野马”，国务院国资委一直非常重视境外国有资产监管工作。2011年6月和7月，国务院国资委接连发布《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》（国资委令第26号）和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（国资委令第27号，以下简称“《境外产权办法》”），这两个文件，前者侧重监管的全面性，从境外出资管理、境外企业管理、境外企业重大事项管理、境外国有资产监督等方面做出规定;后者则从最核心、最基础的产权管理入手，对境外国企产权管理的责任主体、需要进行产权登记的情形、拟转让产权的评估、资金结算等做出了原则性规定，都是专门针对境外国有资产监管的最高级别规定，其后国务院国资委发布《关于加强中央企业境外国有产权管理有关工作的通知》，对央企境外产权管理的相关事宜进行了安排。到2017年，国务院国资委再次发布《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号），要求贯彻以管资本为主加强监管的原则，重点从“管投向、管程序、管回报、管风险”四个方面，依法建立信息对称、权责对等、运行规范、风险控制有力的中央企业境外投资监督管理体系。2018年5月召开的国务院第一次廉政工作会议再次明确指出，要从“投向、程序、风险、回报”四方面着力，加快完善国企境外投资监管体系，防范境外投融资、产权交易、代理担保等过程中的利益输送和国有资产损失。从以上规章制度可以看出，监管部门对境外国有资产的监管制度逐步完善，监管范围愈加广泛，监管力度正在持续增强。

本次《通知》同样是这一态势的延续。与10年前国资委发布的27号令中关于境外国有产权转让的相关规定：“中央企业及其各级子企业转让境外国有产权，要多方比选意向受让方。具备条件的，应当公开征集意向受让方并竞价转让，或者进入中央企业国有产权转让交易试点机构挂牌交易”相比，本次《通知》将适用范围从“产权转让”进一步拓展到了“实物资产转让”和“企业增资扩股”，同时强调要“尽可能”多比选意向方。这体现了《企业国有产权转让管理暂行办法》即3号令过渡到《企业国有资产监督管理办法》即32号令的政策精神。

这里要指出的是，境外国有资产交易依然没有要求必须进场交易，这是有其原因的。有别于境内国有资产处置已经形成了较为全面成熟的公开进场交易体系，这些境外国有资产所处的商业环境、法律环境与国内存在很大差异，且每个国家和地区的情况也千差万别，同时潜在买方不但有中国的国有与民营企业，也包括境外的买方（包括境外合资公司中的当地股东），按照目前的情况，国内从事企业国有资产交易的机构也不可能在全球每个国家建立分支机构，这都给境外国有资产的规范高效交易造成了很大困难。

实际上，境外国有资产交易通过国内产权交易机构公开交易已经有过不少成功案例。以笔者所在的北京产权交易所为例，近五年来，北交所共完成境外国有资产交易41项，交易金额达到121.76亿元，增值率达到25.76%。在这些成交项目中，主要是境外国有企业持有的境内资产，这类资产在整个境外国有资产体量中的占比并不高，为数众多的境外国有企业持有的境外资产通过产权市场交易的案例尚不多见。

存在困难，就要解决困难。将企业国有资产纳入市场化平台公开交易，加之以中央和各地国资监管部门的严格监控，已经成为实现国有资产交易高效配置的最佳方式。如何将国内企业国有资产交易的模式复制到境外国有资产，是未来国资监管需要破题的重要事项，也是国内产权交易机构努力的方向。

星光不问赶路人。我们相信，随着国资监管体系的不断完善，随着中国产权市场服务功能、整体实力的不断增强，境外国有资产依托产权市场进行公开交易有望逐步实现，这是党的十九大报告提出的“完善各类国有资产管理体制”的题中应有之义，也是中国高水平对外开放的历史必然。