建设项目档案联合验收研究

耿德炎

摘 要：建设项目档案验收是工程建设项目验收中的一个重要环节。本研究以工程审批制度改革背景下档案验收方式的转变为切入点，通过对传统档案验收方式与联合验收的对比，分析实行联合验收的优势，探讨联合验收在档案验收工作中起到的完善档案验收工作机制、保障验收成果质量、精简验收环节、提高验收效率等重要作用。同时，从制度保障欠缺、联合验收完成时限难以保证、联合验收责任主体界定不清晰等问题出发，提出同步和健全相关法律法规、明确联合验收工作的职责划分、遵循事前监管和同步追踪原则、加强对相关验收部门的指导等对策。

关键词：建设项目档案;工程审批制度改革;联合验收

目前，工程建设项目文件存在种类多、数量大、专业性强等特点，传统的档案验收方法已经不能满足现实的需要。针对相关问题，笔者以中国知网数据库为检索资源，以主题为检索项，以“建设项目”和“档案验收”为主题词进行检索，找到389篇相关文献;以“档案”和“联合验收”为主题词进行检索，找到13篇文献（发表时间集中在2019年之后）;以“建设项目档案”和“联合验收”为主题词进行检索，找到2篇相关文献。从已发表的文献内容看，大部分的研究方向是关于建设项目档案验收中出现的问题及对策。刘洁贞以工程审批制度改革为背景，分析了改革背景下工程档案验收纳入联合验收之后会引发一些新问题。罗文武、黄玉燕认为取消建设工程档案预验收，实行联合验收对建设工程档案的完整性、真实性会产生一定的影响。其他相关研究对联合验收只是提出概念性、理论性的观点，缺乏深刻而具体的研究。联合验收作为近年提出的档案验收方式，在实践过程中不断得到应用。本研究结合有关建设项目档案研究文献，对实行联合验收后可能出现的新问题及解决对策进行进一步的探讨。

一、工程审批制度改革下的档案验收

（一）改革前的建设项目档案验收制度

改革前的建设项目档案验收必须是城建档案管理部门组织进行预验收和竣工档案专项验收，建设单位在得到城建档案管理部门出具的认可文件之前，不能组织验收工作。档案预验收的基本流程为：申报—受理—核验（档案审核复核）—限时整改—出具预验收意见书（工程档案认可文件）。档案预验收制度要求建设单位必须具备工程档案认可文件方可进行验收工作，这样虽然有利于保证建设项目档案的真实完整，规范建设项目文件归档验收行为，却增加了档案验收的环节和相关部门的工作量。

（二）联合验收的本质

随着工程审批制度的改革，建设项目档案验收方式产生了新的变化和要求，即实行与规划、土地、消防、人防等事项相同的限时联合验收，实行统一验收建设项目档案、统一验收标准、统一出具验收意见。在国务院办公厅发布的《关于全面开展工程建设项目审批制度改革实施意见》（国办发[2019]11号）中，明确指出城建档案管理机构参与工程建设项目的联合验收，接入联合验收的平台，从而确保城建档案接收的齐全、完整。所谓联合验收就是在工程建设项目审批流程中进行档案验收时，档案部门与建设项目档案的形成部门共同参与到档案验收工作中，使得档案形成部门和归档部门的工作人员都回归到本职工作中。

（三）实行建设项目档案联合验收的必要性

改革前的档案验收制度难以满足发展现状。改革前的档案验收制度要求建设项目单位在取得档案相关认可文件之后，才能组织进行建设项目档案的验收，并由城建档案管理部门进行预验收。在预验收的过程中，由城建档案管理部门主导，并且必须在预验收合格之后才能进行建设项目档案的竣工验收，多个审批环节在一定程度上增加了档案部门和建设部门的工作量，也极有可能造成资源浪费。

联合验收具备以下优点：联合验收顺应了改革发展的趋势，在一定程度上可以弥补以往建设项目档案验收制度的缺陷，满足当前建设项目档案管理的要求。建设单位不必再等到取得认可文件之后进行档案验收，这样可以精简验收环节，减少审核程序，提高工作效率。同时，建设单位参与到验收工作中，进一步确保了档案验收成果的质量。

二、实行联合验收存在的问题

（一）制度保障欠缺

目前，相关的档案法律法规及制度文件尚未完全适应联合验收的发展要求。改革前的预验收制度有档案认可文件制度和国家档案局要求的三方会审制度的保障，而实行联合验收后，保障联合验收顺利进行的制度还不完善。同时，档案部门的行业规范与建设单位所制定的规范尚不统一，多个部门在验收工作中相互协助配合、联合验收的机制尚不健全。

（二）联合验收完成时限难以保证

改革前的档案验收工作虽然处于建设项目竣工验收的最后阶段，但在进行预验收后建设项目档案一般能在规定时间内完成验收;而改革后的档案验收工作，则要求建设工程项目档案验收与其他专项验收一同纳入限时联合验收。联合验收虽然能够更有效地保证验收成果的质量，但需要各个部门极高的配合度才能确保验收效率，否则将影响档案按时移交进馆。城建档案管理部门在最后阶段才介入到建设项目档案工作中，由于建设单位档案工作缺少规范性，可能会导致文件材料不符合归档要求，影响验收效率。在其他专项验收完成之前，竣工验收档案不能移交进馆。在这个过程中，建设单位需要不断向城建管理机构提交档案并接受审核。因此，档案联合验收完成的时限受到其他项目验收进度等的影响，难以保证完成时限。

（三）联合验收责任主体界定不清晰

《河南省人民政府办公厅关于印发〈河南省简化和规范投资项目审批流程实施方案〉的通知》中明确规定将“竣工验收阶段”包括建设项目档案验收等16项验收整合为联合验收，由项目行业主管部门联合相关部门组织实施建设项目档案联合验收。从理论上来看，建设单位在联合验收中居于主体地位，而组织相关部门进行联合验收，城建档案管理机构也必须接入联合验收平台中。因此，二者的主体责任难以界定。

（四）难以确保档案的真实性和完整性

建设项目档案的形成涵盖建设工程审批、勘察、设计、施工、监理和竣工验收的各个部分，档案验收在所有工作完成之后进行。城建档案管理机构在最后阶段才介入建设项目档案工作中，只能根据歸档验收规范对档案进行整理鉴定，缺少事前对建设单位管理机构的监督和跟踪指导，难以确保文件材料内容的真实性和完整性。

三、实行联合验收的建议

第一，同步和健全相关法律法规。在目前的档案法律法规体系中，对建设单位的归档主体责任不够明确，应根据改革发展的形势，将建设项目档案验收责任制纳入档案法律法规体系建设之中。明确各个部门的责任和权限，在制度层面上完善建设项目档案管理体制和验收规范，保证各个部门协作运行，共同做好档案验收工作。

第二，明確联合验收工作的职责划分。建设单位在验收工作中由“主动”转变为“被动”，取消预验收后不必再向档案管理机构提交申请，在和档案部门的联合验收中扮演着服务对象的角色。作为建设项目档案的形成者，建设单位与其参建单位应在档案形成过程中对档案的真实完整和质量负责。城建档案管理机构由“被动”转变为“主动”，扮演着提供服务的角色，为建设单位提供业务指导和监督。在验收中，档案部门的档案管理人员负责检查档案是否符合归档要求，建设单位的专业技术人员主要负责鉴定档案内容的准确性和完整性，二者各尽其责、相互配合，共同完成档案验收工作。

第三，遵循事前监管和同步追踪原则。在建设项目档案管理工作中，城建档案管理机构可以在建设项目文件形成之前对其进行前端控制，在项目早期，指导建设项目管理部门做好档案工作。在建设项目文件形成的过程中，档案部门应与相关部门随时沟通，实现对建设项目档案的同步追踪监管，从源头上确保归档文件的真实性和完整性。

第四，加强对相关验收部门的指导。联合验收中的档案形成部门对档案的收集整理工作缺少专业知识，容易导致档案收集不完整，不符合整理要求。因此，档案管理部门应该对建设部门加强指导，可以通过定期培训的方法对建设单位的管理人员、技术人员和档案管理人员开展业务培训，增强他们的归档意识，使他们充分理解建设项目档案管理的规范和标准，提高档案管理水平和档案验收通过率。

参考文献：

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责编：初 心