上合组织在维护地区安全方面的作用

丁晓星

今年是上海合作组织（下文简称上合组织）成立20周年，上合组织成员国秉持“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”，以合作促安全，以合作谋发展，为促进本地区的安全稳定和经济发展起到了重要作用。

安全合作是上合组织的重中之重，上合组织的缘起就是传统安全问题。苏联解体后，中国与俄罗斯和中亚国家为解决边界问题和加强边界地区的军事互信，建立了“上海五国”机制，中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦五国领导人定期举行会晤。本着平等合作、对话协商的原则，中国与上述四国妥善解决了复杂而敏感的边界问题，使边界地区由原来的紧张对抗区变为友好合作区。各国领导人意识到，“上海五国”会议是一个可以有效维护地区安全、促进地区合作的好机制，有必要继续发展推进下去。2001年6月，上合组织正式成立。首次峰会上就通过了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。可以说，早在“9·11”事件之前，上合组织就开始关注中亚地区的非传统安全问题，尤其是恐怖、极端主义威胁。上合组织20年来，安全合作贯穿始终，并取得了令人瞩目的成果。

在安全合作领域，上合组织20年来做了大量的工作，主要有以下六个方面：

一是出台了多部基础性的法律文件。如上合组织成立伊始，就通过《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》;2006年上合组织峰会通过了《关于国际信息安全的声明》;2007年通过了《上合组织成员国长期睦邻友好条约》;2008年通过了《打击非法贩运武器、弹药和爆炸物品的协定》;2010年通过了《合作打击犯罪协定》;2015年通过了《应对毒品问题的声明》和《边防合作协定》;2017年通过了《反极端主义公约》，等等。建立了较为完备的法律体系，为成员国开展各领域合作打下了基础。

二是上合组织秉持共同、综合、合作、可持续的新安全理念。上合组织始终认为，地区问题需要成员国在平等协商的基础上合作应对，解决地区安全问题需要综合手段，单纯的军事手段无法解决问题。地区安全必须通过合作来维护，不能将一国的安全置于其他国家的不安全之上。在这样的理念下，上合组织始终统筹安全与发展问题，传统安全与非传统安全并重，线下反恐与线上反恐共进。上合组织还十分关注极端主义与青年人的问题，2018年青岛峰会专门发出了《致青年共同寄语》。

三是建立了较为完备的合作机制。国家元首理事会是上合组织的最高领导机构，每年举行一次，负责研究本组织的发展战略、优先领域和基本方向，安全問题是各届元首峰会关注的重点。此外，还有安全会议秘书会议、国防部长会议、内务（公安）部长会议、情报部门领导人会议、最高法院领导人会议、总检察长会议，等等。这些会晤机制有利于各成员国加强信息交流，协调执法行动，促进了上合组织安全合作的深入开展。

四是建立了专门的反恐机构。上合组织有两个常设机构，其中一个就是地区反恐机构，设在塔什干。地区反恐机构于2004年就开始运行，主要负责协调和促进成员国之间的信息交流，准备反恐领域的法律文件和协调成员国之间的反恐行动，为促进上合组织安全合作做了大量的工作。

五是定期举行反恐演习。上合组织定期举行联合反恐演习，如“和平使命”联合反恐演习，还举行过网络反恐演习等;成员国之间也举行一些更加有针对性的反恐演习，有效震慑了恐怖分子，提高了本组织的反恐能力。

六是边防合作。2015年上合组织通过了边防合作协定，加强成员国之间的边防合作，推动成员国之间实施联合边防行动，加强情报交流，开展专业培训等。

20年来，上合组织在安全合作领域取得了实实在在的成效。据上合组织地区反恐中心的数据，仅2013年至2017年，上合组织成员国有关机构共制止600多起具有恐怖主义性质的犯罪活动，摧毁500多个武装分子培训基地，抓获2000多名国际恐怖组织成员，缴获1000多件自制爆炸装置、50多吨爆炸物、1万多支枪支及100多万发子弹。

得益于上合组织成员国在安全领域的合作，上合组织在维护地区安全稳定方面的作用日益重要。最突出的成果就是保持了地区形势总体稳定。中亚国家属新独立国家，安全形势脆弱，又毗邻阿富汗，周边安全形势脆弱。一些国家还出现了暴恐事件。但这些年来，中亚总体安全形势可控，没有出现所谓的“中东化”，这其中上合组织的作用不可忽视。

上合组织之所以成果斐然，有这样几条经验可以总结：一是上合组织不寻求对抗。上合组织作为新型的国际组织，从人口规模和地域范围上讲，规模大，实力强。但上合组织不是军事同盟，不针对第三国，不谋求对抗。这与一些仍抱着冷战思维，必须设定假想敌的地区组织形成鲜明的对比。上合组织从来不寻求外部敌人，而是聚焦本地区的安全与稳定，协调成员国共同维护地区安全。二是平等协商、互利共赢的“上海精神”深入人心。上合组织奉行协商一致的原则，尽管国有大小，但成员国一律平等。国与国之间难免有矛盾冲突，上合组织主张通过对话解决矛盾冲突。2007年，上合成员国签署了《长期睦邻友好合作条约》，明确规定“上合成员国不参加任何针对其他成员国的联盟或集团，不支持任何敌视其他方的行动”，“成员国致力于加强边界地区军事信任，使边界成为永久和平与友好的边界”。20年来，上合组织睦邻友好的理念深入人心，有力地促进了地区和平与稳定。三是团结合作。上合成员国都珍视上合框架内的合作，愿意为地区安全与稳定做出贡献。中亚各国都提出了不少的合作建议。乌兹别克斯坦近年来提出了一系列改善地区国家间关系，促进地区合作的建议。哈、吉、塔等也都对上合组织的发展作出了重要贡献。四是中俄的“稳定器”作用。中俄作为上合组织中的两个大国，不仅对全球局势产生重要影响，也对地区局势有稳定器的作用。中俄都希望中亚地区保持稳定，中俄两国也都为此做了大量的工作。俄罗斯在中亚的军事影响无可取代，有军事基地，有独联体集体安全条约组织的快速反应力量。中国通过双边与多边的渠道向中亚国家提供了大量的安全援助。得益于中俄这样两个大国的团结合作和坚定保障，中亚地区安全形势总体可控。

当前全球面临百年未有之大变局，国际形势进入动荡的变革期，地区安全形势也面临着新挑战、新问题。美军撤出阿富汗后，阿富汗内战的风险激增。在疫情冲击下，各成员国经济发展受阻，社会问题突出，极端思想蔓延。同时，大国竞争加剧，一些国家从地缘竞争角度出发，可能会采取一些不利于地区稳定的措施，搅乱地区局势。这些因素都对上合组织提出了新要求。与此同时，上合组织在安全领域仍存在着一些不足之处：一是协调能力不足。一些成员国之间存有矛盾，影响组织内部团结和凝聚力。二是应急能力不足。在应对一些重大的突发性安全事件方面，上合组织的应急反应能力仍待提高。三是行动能力不足。这些都需要上合组织成员国团结合作，协调一致，继续推动上合组织安全合作深入发展，为地区安全与稳定作出更大贡献。

（作者为中国现代国际关系研究院欧亚研究所所长，研究员）

（责任编辑：张敏娇）