城市安全双重预防机制建设新方法研究

杨吉琦 王自力 廖 鑫

①四川安信科创科技有限公司②四川省安全科学技术研究院

我国中心城市一方面具有规模庞大、企业数量众多、风险类型复杂的特点，另一方面呈现出基层政府监管任务重、力量弱、水平低等问题。因此，针对当前城市发展过程中必须解决的“最后一公里”问题，在网格化监管模式下，建立基于K指标的城市安全双重预防机制，对于提升城市安全保障水平现实意义重大。

1 引言

随着我国城市化进程明显加快，城市人口、功能和规模不断扩大，城市运行系统日益复杂，安全风险不断增大[1]，因突发事件所遭受的损失往往十分巨大。我国提出建设“安全发展城市”，构建“双重预防体系”，要求开展城市公共安全风险管理体系建设[2]。本文从实践出发，总结开展城市安全与应急体系创建的基层探索结晶，并针对当前基层政府在城市安全发展监管中存在的共性问题，创新性的提出城市安全双重预防机制建设新方法，对进一步研究和完善城市公共安全风险治理具有一定的启发性。

2 城市安全双重预防机制建设现状与问题

《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》、《国务院安委会办公室关于印发标本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》（安委办〔2016〕3号）、《国务院安委会关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》（安委办〔2016〕11号）等在2016年已对风险分级管控和隐患排查治理提出了要求，目的是把风险控制在隐患形成之前、把隐患消灭在事故前面[3]。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进城市安全发展的意见》，是我国城市安全发展的纲领性文件，对推动我国构建现代城市安全发展长效机制具有重要的指导意义。虽然目前各地政府均在积极探索安全发展示范城市创建道路，但在全国范围内尚无成功案例可遵循。总体来说，我国的城市安全发展研究尚处在起步阶段，任重而道远。特别是在城市安全双重预防机制建设方面还有一些不足，主要表现在以下方面。

2.1 城市安全风险管控基层力量薄弱

城市安全风险管控基层力量是解决好“最后一公里”问题的主力军；是实现上下衔接，将城市安全的各项举措真正落实到基层，筑牢城市安全基层防线的关键。然而，当前基层监管工作多、范围广、任务重，又受人员编制限制，政府安全监管力量相对不足。同时，监管方式方法的滞后，加剧了城市安全监管需求与现实基层力量之间的矛盾。

2.2 城市安全风险分级管控专业水平不高

部分基层监管工作的风险辨识范围过于狭窄，评估指标过于简单，没有覆盖城市发展的全区域、全业态，导致风险分级不够科学合理。同时，一些监管对象制定的风险管控措施，只是简单的摘抄标准规范的条文，管控措施不具体、针对性较低，也没有明确责任机构与人员，使得风险管控与风险评估分离开来，管控不同等级风险采取类似的措施，最终导致管控措施流于形式。

2.3 城市安全隐患排查治理智能化不足

一是基层政府安全监管往往存在重管理、轻技术的短板，开展隐患排查治理工作时，往往以规章制度、标准规范为依据，并较大程度依赖排查人员的主观经验与能力。二是由于标准化与信息化工作流程的缺乏，排查工作的全面性和系统性得不到保证，导致监管对象的实际风险点与隐患排查的重点存在偏差，甚至出现排查盲点。三是隐患排查未有效结合统计数据，导致固有风险高的风险点未得到重点排查管控，增加了事故发生概率。

3 城市安全风险防控双重预防机制建立方法

为打破当前城市安全风险防控工作的瓶颈，本文基于实际工作的探索，在由策划与准备、风险分级管控、隐患排查治理等主要环节构成的双重预防机制建设基本程序框架之下[4]，总结城市安全风险防控双重预防机制建立新方法（如图1所示）。主要创新点如下：

图1 双重预防机制建立基本思路

第一，采取科学方法制定城市安全风险评价“K指标”，建立风险评级“K指标库”，研究制定针对企业“点”、行业“线”、区域“面”、城市“体”的红、橙、黄、蓝四色风险等级判定标准，综合构建城市安全风险研判模型，系统评估辖区内安全监管对象及区域安全风险状态。根据不同风险级别，确定政府各层级采取的风险管控措施，实现安全风险差异化动态监管。

第二，建立“普查、详查、核查”为一体的隐患排查工作机制，以及安全生产隐患治理联动工作机制，明确隐患信息的流转及闭环监管程序。

第三，以“专业化+信息化”的顶层设计理念，建立城市安全风险网格化工作信息系统，发动基层安全员、网格员准确开展普查应用、常规检查应用、专项检查应用、隐患整改应用等工作。依托信息化手段实现工作过程措施落实监督控制、工作职责履行提醒、联合工作信息流转运用。

3.1 风险分级管控机制建立方法

（1）基于K指标的风险识别。为科学指导基层政府安全监管人员系统开展安全检查工作，使其重点突出、专业有效、针对性强，同时考量安全监管人员业务技能，又降低工作难度、减轻工作压力，在系统分析各业态安全风险点及遏制事故关键环节的基础上，结合事故统计分析及安全生产相关标准规范，编制重点类别关键安全检查“K指标库”。

（2）定量化风险评估与分级。采用百分制评分法，将城市安全监管对象的风险管控水平分为四个等级，从高到低依次为重大风险（红色，总得分＜60）、较大风险（橙色，60≤总得分＜75）、一般风险（黄色，75≤总得分＜90）、低风险（蓝色，总得分≥90）。

设监管对象安全风险管控水平为M 企。

此外，将监管对象风险评分分级为基础，通过算法研究，可扩展评估出区域安全风险及行业领域安全风险等级，以便进一步系统地开展城市安全风险评估与分级。

（3）精准化风险管控。按照不同风险级别，制定不同监管层级的风险管控措施，实施安全风险差异化管控。具体管控措施见表1。

表1 不同风险级别管控措施表

3.2 隐患排查治理机制建立方法

（1）网格化监管。深化网格化机制，实施基层安全生产网格化监管，明确网格化监管的功能定位、职责任务，编制网格员安全工作手册，形成工作清单。通过集中培训及现场跟踪指导等多种方式提升网格员业务技能水平，充分发挥网格员实施普查、初步发现问题、前端处理问题、反馈上报问题的作用，使其成为隐患排查的“一线”力量，缓解基层安全生产监管任务和监管力量之间的突出矛盾，协助打通安全生产监管“最后一公里”，使安全生产监管体系延伸到最基层，实现城市安全管理的关口前移、重心下移，真正使城市安全各项保障措施落地生根，筑牢城市安全基层防线。

（2）“普查-详查-核查”三查工作机制。首先，通过普查掌握辖区安全监管对象及风险点底数，对普查数据科学分析实现初步筛选重点监管区域、重点监管行业、重要监管对象、重要风险点位。其次，通过详查，找出重大隐患，分析研判企业主体责任管控能力水平，并通过科技手段对重大风险成因进行详查，建立城市安全风险综合评估模型，通过详查数据，动态生成城市安全隐患空间分布图，为实现城市安全隐患分级治理打下基础。最后，对重大隐患的整治情况进行依法核查，对高风险点位企业的违法行为进行依法处罚，实现风险、隐患的闭环监管。另外，引入第三方服务，建立专业“三查”工作机制，针对专业性较强的重点点位、重大隐患，依托专家定期开展详查、核查，弥补政府专业力量的不足。

（3）信息流转及闭环监管。运用信息技术手段支撑基层政府城市安全监管“三查”和城市安全风险网格化工作机制有效运转，建立隐患排查移动终端，通过“企业整改-动态安全管控”等全过程闭环监管，强化基于信息流转的执法监督工作。同时，提升安全监管大数据深度挖掘、智能解析能力，准确研判城市安全基本形势，为有效防范、化解、管控各类安全风险提供决策支撑。

4 结语

本文通过实践探索发现，城市安全风险管控的中坚力量在于基层政府，为解决基层力量薄弱、技术水平不高以及智能化不足的问题，建立基于K指标的城市安全风险防控双重预防机制，能够提高监管工作的效率和科技水平，从而提升城市安全风险防范能力、遏制重特大事故发生，主要结论如下：

（1）建立重点类别关键安全检查“K指标库”，科学分析监管对象的风险管控水平，制定差异化风险管控措施，可实现精准化与定量化的城市安全风险识别、评估、分级与管控。

（2）创建“普查-详查-核查”三查工作机制，对城市安全隐患进行科学排查，开展综合城市安全监管对象的全方位安全管控，可实现实时、动态掌握各安全监管对象风险状况及管控水平。

（3）运用网格化监管模式，可充分发挥网格员的一线力量，同时依托信息化技术，明确隐患信息的流转及闭环监管程序，有利于增强隐患排查治理等工作的标准化、系统化、以及智能化。