社会组织法治化管理的制度建构研究

王建敏

(中央团校 中国青少年信息资料中心，北京 100089)

自党的十八大提出“社会治理”概念以来，以稳定为中心的社会管理思路逐渐转变成以秩序为中心的社会治理思路。党的十九大继而提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。党的十九届四中全会亦强调“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。这标志着我们党对社会治理规律认识的不断深化。从“治理格局”到“治理制度”突出了制度建设在社会治理中的重要作用，也为社会组织管理的法治化制度建构与完善带来新机遇。十三届全国人大三次会议进一步指出“加强和创新社会治理”“支持社会组织……健康发展”。由此可见，国家对社会组织的管理将逐步向真正的治理、向创新的治理转变。

我国的社会组织是指在政府和企业之外，为社会某些领域提供服务，兼具有公益性、自治性、志愿性、非营利性、行业自律性和公众参与性等特点的机构组织[1]，它主要包括三类:社会团体、基金会和民办非企业单位。改革开放以来，各类社会组织不断涌现，尤其是自2009年以来，社会组织的数量逐年增加:社会团体数在2009年有23.9万个，到2018年增加到81.7万个；基金会数在2009年有1 843个，到2018年增加到7 034个；民办非企业单位数在2009年有19.0万个，到2018年增加到44.4万个①数据来源:中国民政统计年鉴(2018年)。。近几年，社会组织的服务领域也日益扩大，根据北京市社会组织服务中心于2020年3月10日发布的«疫情之下，社会组织在行动——北京社会组织应对疫情状况调查报告》显示:社会组织服务领域涉及教育服务、文化服务、工会工作服务、社会福利服务、卫生服务、科技服务、心理咨询服务、社会中介服务、法律服务、体育服务等诸多领域[2]。因此，社会组织已经成为政府购买公共服务的主要承接者和动员公众参与社会建设的最有效平台。它们在推动经济发展、维护社会和谐稳定等方面发挥着不可或缺的作用，尤其是在2020年初的疫情防控期间协助政府提供社会公共服务、及时补位，在款物募集、提供专业服务、组织志愿者、促进交流合作和助力复工复产等方面发挥出独特的优势与作用[3]。据统计，北京市51.79%的社会组织积极参与了抗疫行动，36.16%的社会组织认为疫情让它们拓展了服务范围、提高了应急能力、增强了工作信心[2]。

随着社会组织的作用越来越大，服务领域越来越宽泛，服务方式和服务内容越来越多样、影响力越来越大，如何对其进行科学化、法治化、制度化的管理面临着新的挑战。这一问题也引起学术界的高度关注和研究。对此，国内学者已有大量研究成果，但这些研究成果主要集中在社会组织的概念、功能以及自身发展现状、存在问题和建议措施上，而对于社会组织管理的法治化制度建构以及创新治理等问题的研究却相对较少，并且大多局限于介绍性的、形式上的研究，未探究治理的本质。另外，现有的研究大都停留在政策层面的宏观研究，关于如何治理不同类型社会组织的微观层面上的研究仍有欠缺。本研究在回顾我国社会组织管理制度的发展历史、主要方式和现有经验的基础上，找寻问题，提出治理路径，这对“由本至根”地探究社会组织的法治化治理，有重要的理论意义和实践意义。

一、我国社会组织管理制度的发展历程

新中国成立以来，我国的社会组织管理工作大致可以划分为四个阶段:管理的萌芽阶段、管理的探索阶段、管理的稳定发展阶段、深化管理阶段。

(一)管理的萌芽阶段(1949—1977年)

这一阶段的特点是形式化分散登记、政治化管理。为了巩固和维护政权，新中国成立后，国家对于社会组织进行了改编、整顿和重组。1950年我国出台了«社会团体登记暂行办法》，旨在加强原本松散的管理体制，该办法将社会组织分成六类，分别为人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团队、宗教团体及其他符合人民政府法律组成的团体。对于不同的类别采取不同的管理方法和登记制度。在这个阶段，社会组织的运营比较松散，欠缺统筹规划，整体上来看缺乏独立性，易于被外界所控制。到二十世纪六七十年代，因受到特定历史事件的影响，社会组织的管理运营陷入停滞。

(二)管理的探索阶段(1978—1988年)

这一阶段的特点是自由生长、分散管理。改革开放之后，一方面，社会自主性不断增强，个体的结社意愿逐渐被激发；另一方面，民政部刚刚设立(1978年设立)，对社会组织的管理还处于摸索阶段，呈现出比较松散甚至缺失的状态，由此，各类社会团体快速设立或者纷纷恢复。由于此时社会组织处于一种百废待兴的阶段，再加上上级部门对于社会组织的监管和设置比较混乱，出现了社会组织重复设置、多头管理的现象。为了加强对社会组织的管理，1988年民政部首次设立专职的社团管理司，承担社会团体和基金会的登记管理事宜。

(三)管理的稳定发展阶段(1989—2011年)

第一，制度构建及形成时期(1989—2001年)。这个时期社会组织持续增加，各自为政的管理制度难以满足发展的需要，其弊端也逐渐显现。对此，我国推行了一系列法规政策和举措加强对社会组织的管控。比如，国务院相关部门相继出台了«基金会管理办法》(1988年)、«社会团体登记管理条例》(1989年)、«外国商会管理暂行办法》(1989年)。这些法规政策逐渐确立了“双重管理”制度，即登记管理部门和行政主管单位的双重审查和批准。自此之后的«社会团体登记管理条例》(1998年修订)、«民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)和«基金会管理条例》(2004年)也无一例外地遵循了双重管理这一立法思路[4]。

第二，分类管理时期(2002—2011年)。在市场经济体制确立、信息技术革命兴起、政府职能加快转变等多重因素的催生下，众多的社会组织不断涌现，双重管理体制在此时扮演了非常重要的作用，与此同时其副作用也凸显出来。比如，提高了社会组织的设立与准入门槛，由于双重管理体制要求成立任何社会组织，首先要找到业务主管单位，找不到主管单位或者该主管单位审查标准过严而无从建立，致使有的社会组织不得不寻找其他变通方法。更有甚者，有的到境外登记之后再迂回到国内开展活动[4]，使得众多社会组织游离于监管之外。对此，在2002年以后，尤其是2006年以后，各地方如上海、深圳、广东等省市先后以改革管理登记制度为突破口，着力创新社会组织管理的方式、内容和路径。总体上，双重管理制度的最初突破口是双重登记制度。

(四)深化管理阶段(2012年至今)

这一阶段是适应新时代的制度建设阶段。国家通过购买服务、税收优惠等政策，推动社会组织大力发展，形成了公共服务社会化、社会治理创新的良好局面，社会组织发展进入了前所未有的历史机遇期[5]。2012年广东省首先结束了双重管理制度。同年，民政部在国家宏观政策指导中提出了社会组织直接登记制度并在全国范围内推广使用。2013年十八届三中全会颁布的«中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。与此同时，民政部和财政部联合出台了«关于加快推进社区社会工作发展的意见》，该«意见》提出探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发«关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，提出了积极扶持发展、增强服务功能、降低准入门槛三方面要求，首次在中央文件中明确要建立社区社会组织与社会工作、社区发展联动机制，促进资源共享、优势互补。同年，民政部等多部门联合印发«城乡社区服务体系建设规划(2016—2020年)》，明确“三社(社区、社会组织、社会工作)联动”机制的具体内容。2017年十九大报告进一步指出，要“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。这既为社会组织的制度创新提供了根本动力，也为社会组织在智慧时代的振兴发展提供了良好机遇[6]。同年，中共中央、国务院«关于加强和完善城乡社区治理的意见》进一步强调加强“三社联动”机制建设，这些政策为建立健全“三社联动”机制指明了方向。2019年国务院把«社会组织登记管理条例》已经纳入立法工作计划，期待尽快发布。2020年4月2日，民政部办公厅为了有效应对疫情加快发布了«关于调整优化有关监管措施支持全国性社会组织有效应对疫情平稳健康运行的通知》。

二、新时代社会组织治理的主要成就及经验

(一)新时代社会组织治理的主要成就

1.社会组织管理的基础性法律体系已具雏形

新中国成立以来，为了规范社会组织的运行，提升其为社会服务的职能，出台了大量的规范性文件。据统计，我国现行的涉及社会组织的法律法规及规范性文件除了«宪法》之外，还有«民法典》«慈善法》«信托法》«社会团体登记管理条例》«民办非企业单位登记管理条例》«基金会管理条例》«宗教事务条例》等84个规范性文件(见图1)，由此可见，我国高度重视社会组织的立法工作。尽管这些法律法规及规范性文件还存在着位阶相对偏低、服务性不突出、可操行性不强等问题，但已基本上形成了社会组织管理的基础性法律体系。

图1 现行的涉及社会组织的法律规范及文件

2.政府依法管理并支持社会组织参与社会协同治理

社会组织依法自治、主管部门依法监督是社会组织参与社会共建共治共享的必由之路。包容性治理是一个新的概念，其核心在于主体的多元参与、过程的互动合作和成果的利益共享。我国需要在这样的治理理念下积极引导扶持社会组织，培育形成敢于创新的社会治理参与主体。“三社联动”是社会组织参与社会协同治理的重要机制，是巩固党的全面领导、提升基层治理水平的重要抓手。全面开展“三社联动”，是新时代构建现代化社会服务格局、深化经济社会体制改革的重要手段。为此，我国出台了一系列中央层面的政策，比如，«关于加快推进社区社会工作发展的意见》(2013年)、«关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(2016年)、«城乡社区服务体系建设规划(2016—2020年)》(2016年)、«关于加强和完善城乡社区治理的意见》(2017年)。这些政策为建立健全“三社联动”机制指明了方向。2015年底民政部为推进“三社联动”的实践活动，在全国范围内进行了全面部署，目前已经形成三种“三社联动”推进形式:政府购买服务机制、公益创投机制、设施项目外包机制。在“三社”中，比起社区和社会组织，社会工作是“短板”，由此，我国在加强社区、社会组织联动的同时，要不遗余力地推进社会组织内部的人才队伍建设，全面开展社会工作专项培训提升，不断完善社会工作者职业资格制度，完善“社会工作者＋志愿者”服务机制。

3.构建政府与社会组织合作共治的架构和机制

所谓“合作共治”，一是压实主体责任。政府此时既是公共服务的购买者，在购买过程中也要积极为社会组织提供帮助，并对其服务进行监督。通过这种形式社会组织可以实现调解社会矛盾、提供社会福利、保障民众权益、解决社会问题的多元目标。政府通过建立长效监督机制，密切了与社会组织的联系，增强了对社会组织的培育支持力度，调动了社会组织参与社会治理的积极性。二是增加参与主体。引进基层党组织、基层政府、居委会、业主委会与社会组织一同形成主体体系，在公共服务的实践中合作共治，实现多赢。三是优化服务方式。比如，此次疫情期间，社会组织除采用“线下救援”的传统方式外，更注重“线上救援”的服务方式:在线咨询服务、募集物资对接有需求社区、在线培训服务、在线心理辅导支持、宣传疫情咨询、发起倡议等。

4.形成了国家与社会组织共同发展的新形态

社会发展的最终目标是实现国家与社会共同发展。随着经济社会的不断发展，国家政府权力运用更加制度化、规范化、效率化，各级政府在社会组织安排与管理方面也逐步提升。不仅可对不同属性的社会组织进行分类管理，还能根据具体情况进行具体安排，管理手段呈现多元化，有学者称之为“嵌入型监管”。在党政的正确管理和引导下，社会组织的服务力进一步增强、自主性进一步提升，进而使国家与社会组织共同发展。

(二)新时代社会组织治理的主要经验

1.加强党对社会组织的领导

一方面，党和政府普遍设立管理社会组织的机构；另一方面，在社会组织内部设立党组织，把党的领导根植于社会组织全流程工作当中，在社会组织提供的服务中贯彻执行党的方针、政策，实现党政部门的意志与目标。同时，社会组织也应该主动融入现代化发展建设工程中，依法依规地共享社会资源、提供公共服务、享受制度支持。加强党对社会组织的领导是中国特色社会主义社会组织发展的独特道路。

2.政策推动社会组织的规范化管理

第一，宏观政策方面:改革开放以来，社会组织的发展离不开自上而下的制度推动，党的十八大报告明确指出，“加快形成现代社会组织体制”“激发社会组织活力”“正确处理政府和社会关系”。这些宏观政策，直接推动了社会组织管理走向规范化。第二，资金支持方面:形成了多样化的政策工具，具体有公益捐赠、免税项目、财政补贴等多种方式。比如，1999年通过«公益事业捐赠法》，鼓励公益事业的发展，对公益性社会组织和公益性非营利事业单位给予优待和奖励；2009年财政部联合税务总局规定，非营利社会组织可以按照相关条件提起税收减免；2012年开始财政部每年拿出2亿中央财政资金用于购买社会组织的公共服务，并于2014年专门出台了«政府购买服务管理办法(暂行)》(«政府购买服务管理办法》已于2019年底通过，2020年3月1日起施行)，重新制定并实施购买社会组织服务的程序，严格流程审批，全国各地相继出台了具体实施细则、意见或者办法等。第三，人才政策方面:按照国际惯例，社会工作者是公益社会组织的主要从业人员。2006年党的十六届六中全会明确指出要建立宏大的社会工作人才梯队；2011年中央组织部联合18个部门联合印发«关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，使得专业化的社会组织工作者应运而生，取得职业资格证书的人也越来越多。

3.坚持“放”“管”结合的原则

我国几十年的经验说明，既要对社会组织简政放权，又要保障法治在社会组织管理层面的绝对作用。为了响应国家对于社会组织新要求，2004年党的十六届四中全会后，各级政府出台了一系列支持社会组织在公共服务领域发挥重要作用的具体措施和实施办法，各地政府纷纷出资建立社会组织平台——孵化园，对于成立不满一年的公益性社会组织给予多方面、立体化的扶助支持。2016年出台的«关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》明确指出要坚持放管并重的原则，强调在社会组织管理过程中正确处理“放”与“管”之间的关系，既要在中端加强审核、在后端加强监管，又不能放松对于简化办事流程、优化服务内容、促进内部改善这类长期工程的把握。民政部依据«意见》明确主体责任，设计了一系列针对不同属性社会组织的检查、评估和内审，加强了对于社会组织名称管理、信息公开、慈善募捐等行为的规范。

三、社会组织法治化治理存在的问题

党的十八大之后，我国在社会组织管理机制规范方面取得巨大突破，为满足人民对美好生活的向往，建构了多元、共建、共治、共享的社会组织管理新格局。但在取得巨大成就的同时，也显露出不少问题。

(一)党建工作有待于加强

(二)社会组织的法治文化有待于培育和养成

一是社会组织管理法治化的观念薄弱。由于传统的人治文化与官本位意识在部分民众的思想观念中根深蒂固，法治文化很难在短时间内达到妇孺皆知的程度，因此，很多社会组织在依法运营和主动用法上还存在短板，难以发挥出组织的全部效能。甚至导致部分民众只认同体制内部的社会组织，这会打击服务于不同社会主体的、多种类型社会组织设立的积极性，更不利于对社会组织的法治化管理。二是合作和协同意识有待于提升。社会组织的成员主要靠社会正义感和服务热情维持在一起，专职工作人员不多，缺乏合理的内部管理机制。网络新媒体语境下思想观念和社会舆论的碎片化，使得人们在纷繁复杂的舆论导向中难以形成统一的共识，特别是在崇尚个性化的今天，很多个体错误地认为与众不同就是张扬个性，这也客观上影响了社会组织获得广泛的民众信任与支持。并且有些社会组织发起人的知识水平和法治素养不高，缺乏管理能力，在这种环境中难以得到认同、完成合作，甚至有可能遭到攻击和打压。

(三)政府的综合协调能力有待于提高

一是政府服务公众与管理社会的能力有待提高。宏观调控、市场监管、服务社会是政府的基本职能，但前提是尊重市场的主体地位，有时候应由市场力量自发进行的活动，政府会运用行政手段去干预，使得服务公众与管理社会职能弱化。二是由于各职能部门数据体系的构建存在着非标准化发展倾向，致使社会组织之间难以实现数据共享。在数据采集过程中有时会出现陈旧数据的反复采集现象，甚至发生扰民和侵权行为。三是基层社会组织，如社区组织还存在行政化和机关化的色彩，影响着社区服务民众、便民、利民的基本职能的发挥。社区居委会工作与行政服务站的行政化工作的分工不明确。四是枢纽型社会组织的作用未得到充分发挥，使之对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务和管理中的桥梁纽带作用未开发出来。五是对社会组织的调控不到位或者干预过度。一方面，对社会组织的管理不到位，比如，登记管理机关与业务主管部门由于受时间、人力、物力等因素的影响对社会组织的管理不严格、存在工作疏漏，尤其对社会组织的财务及年度报告等检查力度不够，使有的社会组织财务管理混乱，引起公众的不信任；另一方面，政府对社会组织具体运行干预过多或支持不均衡，使社会组织对政府具有一定从属性甚至依附性。有的社会组织为了获得政府的帮助和支持、扩大自身组织的公众影响力、限制其他社会组织的发展和行动空间，不惜放弃自身的独立性、公共性和自主权，甚至不惜实施违反道德和法律的行为，给其他组织的运转制造障碍。这在很大程度上影响了政社关系的合法性和正当性，往往会导致政治寻租和社会组织腐败的产生。六是社会组织决策民主性还需进一步推动。目前不少社会组织在决策方面注重表面上的程序而轻视民主的实质。选举和议事规则的官僚化，致使决策缺乏民主性、协商性，社会组织成员对义务和责任漠不关心，社会组织发展动力不足、活动效能日益弱化。

(四)互联网技术监测管理的水平尚需进一步开发

社会组织大多采用互联网等技术，利用信息资源为社会提供个性化服务。有的社会组织运用网络等多种可能性手段对公共资源和构成组织的优质人力资源展开激烈争夺，以扩大本组织在社会上的影响力，甚至不惜影响其他社会组织的健康发展。而目前我国对社会组织的监督与制约的技术还未跟进，应用网络管理平台记录各项数据的技术还有待于提高。另外，值得警惕的是，我国目前监管框架内的社会组织不包括网络虚拟社会组织，网络环境中的监管还处于空白，这与蓬勃发展的网络社会组织形成鲜明对比。而且随着信息化的发展，社会组织线上线下联动的情况越来越普遍，近年来，经常出现的一些群体性网络维权行动，就是很多社会组织在线上发起的，可见其影响力不容小觑，亟待予以监管。

(五)对社会组织及其工作人员问责机制有待于健全与完善

由于社会组织具有自治性强和组织松散的特点，仅仅依靠自律不足以有效防止社会组织及其工作人员违法、违规行为的出现，还需要政府对其进行有效的引导、管理、监督和问责。比如，部分社会组织在承接政府职能、提供公益服务时，有滥用资金、暗箱操作等违规、违法甚至犯罪行为，严重扰乱了社会秩序，也极易引起公众的愤怒。由于当前问责机制不健全、问责主体不明确、问责方式不具体、问责尺度难把握，出现了主管部门对社会组织要么不理不睬，要么过度干涉。问责不力容易使社会组织放任自由，过度问责又容易限制其发展。

(六)社会组织管理的法律体系有待于完善

一是法律保护欠缺专门化，且法律位阶偏低。据笔者统计，目前我国关于规范社会组织的84个规范性文件中，专门性规范社会组织的文件有62个，含有规范社会组织专门条款的规范性文件22个。其中，涉及社会组织的相关法律仅有4个，占比不到5%，针对社会组织的专门性法律尚未出台，大多数司法条文散见于其他法律之中，且言语较为笼统，难以起到依法施政的作用；行政法规11个，占比为14%；而部门规章/文件有69个，占比高达82%(详见图2)。由此可见，关于社会组织管理的法律制度不仅欠缺专门化，而且层级与效力均相对较低，仅有的几项法律条款也是散见于其他的法律法规之中。即使有相对集中的规定亦属于部门规章，且大多为被动颁布，仅具有一般的行业约束力和指导价值，不具有法律强制力，难以得到有效执行。因此就现有的相关规范性文件来看，目前我国缺乏一部系统规范社会组织的权威性法律，这对于社会组织的发展以及为社会更好地提供服务是极为不利的。二是法律术语不清晰。在不同的规范性文件中，甚至在同一规范性文件中运用不同的表述，如“行业组织”“社会团体”“社会中介组织”“行业协会”“非营利性社会组织”“社会组织”“同业公会”“联合会”“促进会”等不同的表述，这对立法的统一是非常不利的；三是社会组织管理的法规服务性特征不够突出。尽管1982年宪法规定了公民依法享有“自由结社权利”，但在具体执行过程中可操作性不强，社会组织较高的准入门槛、隐形非竞争规则和双重管理等因素导致社会组织的建立趋向精英化，很多顺应经济社会发展需要但难以达到准入条件的草根社会组织长时间得不到政府的审批和认可，只能被迫无序发展。四是相关政策法规跟不上，监管力度不够。在现有的规范性文件下，民政部门作为社会组织的登记管理机关，可以依法对违法行为进行查处，而业务主管单位只能进行协助和配合。

图2 各类涉及社会组织的法律规范及文件的占比

这就造成了前者疲于登记而对监管“有心无力”，后者因不拥有明确的法律授权而采取消极态度的“有力无心”。这种“两管两不管”的状态直接引发对社会组织监管的失方。民政部门是社会组织的直接主管部门，其主要职责和工作重点并不在于社会组织，因此对于社会组织偏重于登记注册而轻于监督管理。五是对于社会组织的税收优惠政策并不完善。社会组织在政府税收补贴支持领域相对弱势，很多惠及政策难以真正落实，使得社会组织缺乏足够的资金保障运行；有的管理法律制度问题针对性和可操作性不强，如内部人治理难题；在实践中所面临的设立、营利性规制等难题。

(七)社会组织管理的司法规制有待于建构

一是社会组织的权利难以救济。我国关于社会组织的立法大多是针对登记管理的行政程序做了相关的规定，对社会组织的法定权利和法律责任等实体问题却很少做出明确、具体的规定，一旦发生纠纷，社会组织的权利难以救济。二是社会组织能否作为行政诉讼的被告在我国司法进程中一直存在争议。«行政诉讼法》第2条有专门规定，行政诉讼的被告方一般情形下应为法律、政府授权的相关组织，在具体审理过程中，法院也常常引用此条款来拒绝诉讼请求。其中比较常见的情况是行业协会批准单位会员从事经营活动，并在经营过程中对于会员单位进行管理、约束和惩戒，可当会员单位对协会的管理方法提出质疑时却无法通过诉讼的形式进行辩驳。三是对于社会组织进行连带责任追究相对复杂。当受到社会组织管理的市场主体出现侵害公共权益或消费者权益的问题时，社会组织往往负有不可推卸的管理责任，其责任能力与实际责任之间的监管空白给司法机关追责带来了困难和挑战。比如，«社会团体登记条例》仅就社会组织登记管理年审制度进行了相关的规定，却没有具体说明社会组织应承担的社会事务管理责任，也没有对违反年审制度进行处罚的具体实施细则。对于那些游离于主管部门监管盲区的非注册社会组织更无法得到应有的司法监督。

调查南京矿冶文化遗产现状后发现,目前南京矿冶文化遗产保护不仅缺乏政策支持,也缺乏专门的管理机构或管理人员。尽管已经出台了《南京历史文化名城保护规划(2010—2020)》《南京工业遗产保护规划》,但是仅溧水秋湖山采石场遗址属于南京市文物保护单位,多数矿冶文化遗产并未成为文物保护单位,地位得不到认可,一些重要遗址不断面临自然破坏乃至人为破坏。由于不属于文物保护单位,很多遗址缺乏完善的保护规划,在调查的大部分矿冶文化遗产中,多数未划定保护范围、建设控制地带,也没有对现代开采活动实施有效的管理。

四、完善社会组织治理的对策建议

(一)加强党对社会组织的政治引领

党的领导是社会主义现代化建设的根本保证，也是治理体系和治理能力现代化建设的根本支撑。社会组织的发展离不开党建工作，早在2015年中共中央办公厅就出台了«关于加强社会组织党的建设工作的意见》(试行本)，其中明确提出:“社会组织党组织是党在社会组织中的战斗堡垒，发挥政治核心作用”。社会组织党组织的基本职责是“保证政治方向”“团结凝聚群众”“推动事业发展”“建设先进文化”“服务人才成长”“加强自身建设”[7]。十九大报告高度重视社会组织党的建设，强调要注重从社会组织中发展党员，要发挥社会组织党建在基层治理中的重要作用，强调要以提升组织力为重点，突出政治功能，把社会 组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒[8]。社会组织的党建工作需结合其特点有序开展:

第一，明确党委对社会组织的领导。在党委的正确引导下，有序建立并整体优化社会组织党组织，强化社会组织坚持党领导的根本意识，不断提升党在社会组织开拓创新领域的主体地位，严格党内组织生活；积极推动社会组织的决策管理层与党组织领导班子交叉任职，提倡社会组织的党员主要负责人担任党组织书记。在社会组织中设立党支部，以便于为社会组织发展把握方向、为其业务开展加以指导与监督。

第二，加强社会组织对党的理论的学习。以党建为核心的政治引领更注重对主流核心价值观的传播功能。为此，要围绕着党的重大理论、方针、政策以及重大部署，全面学习、认真贯彻领会；要引领社会组织及其成员学习、运用马克思主义的世界观和方法论来充实自己，形成科学的辩证思维观。

第三，运用习近平新时代中国特色社会主义思想指导实践。“要按照建设基层服务型党组织的要求，创新服务方式，提高服务能力，提升服务水平，通过服务贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众”[8]。推动社会组织践行社会主义核心价值观，逐步培育社会组织工作人员的工作责任感、职业黏合度，提升社会组织服务能力。社会组织、党组织都是通过组织的活动影响着公众、影响着社会的。党组织通过推动社会组织提升为民着想的思想意识，真正解民之忧、疏民之困，丰富活动创意，使群众积极投身并长期参与社会组织活动。

(二)增强法治引导，依法依规治理社会组织

第一，增强对社会组织的法治引导和教化。通过知识补充、环境创造和强制管制等多种形式，培养社会组织的法治水准，在组织内部形成尊重法律、维护法律和敬畏法律的意识。在社会组织工作指导中派出法治工作组，使得社会组织牢固树立宪法至上、法律至上，依法办事、科学发展。在社会组织工作中提升法律运用的水平与意识，通过法治精神和理念解决发展过程中出现的困难和矛盾。

第二，加大社会组织违法惩处力度。一是健全监督机制，激发社会监督和舆论监督的活力，鼓励媒体记者提供有关线索、曝光以公益和公共服务为名而进行不法行为的社会组织。二是畅达举报机制。发现社会组织及其工作人员有违法行为，社会公众可向民政部门举报，同时，也鼓励社会组织内部知情人举报，并设有投诉举报奖励机制。民政部在2016年出台了«社会组织登记管理机关受理投诉举报办法》，明文指出，县级或以上人民政府民政相关单位对登记在册或负有管理责任的社会组织违法违规行为投诉举报进行受理和处置。因此，民政主管部门接到相关举报信息后，必须要按照相关程序进行核实调查，出现问题绝不姑息，并在指定时间内将调查结果或处理报告告知相关利益方，保障利益方的知情权和监督权。若社会组织相关行为特别严重甚至触犯法律构成犯罪，应依法追究刑事责任。

第三，净化社会组织生存环境。社会组织治理的法治化不能仅靠强制约束，还需要外部均匀使力，形成良好风气，使其有独立的、自觉关注公共利益、致力改善公共生活的意识，进而主动关注并积极参与公共事务，提升社会组织发展动力。在宣传独立自主、开拓创新的过程中，不能偏离社会主义核心价值观的要求，积极推动社会组织为现代化进程助力。

针对网络新媒体语境下思想观念和社会舆论的碎片化，要在全社会范围内培育一种健康向上、开放和包容的、以合作文化代替竞争文化的公共文化氛围，这种公共文化的统合能够吸引更多的社会成员自觉地将团结合作、协同进步的意识贯穿于社会组织治理的整个互动过程中，促成各种社会组织之间团结与合作。

第四，完善社会组织信息公开机制。良好的监督机制一定离不开有效的信息公开制度，社会组织的非营利属性常常成为逃避信息公开的挡箭牌，这种黑箱式的操作方式不仅导致个别重大失察案件的发生，长期来看，也限制了社会组织整体的发展，导致社会公众和意愿企业对于社会组织行业的不信任。因此应建立一套行之有效的组织信息披露机制，定期向社会公众和利益客体报告财务状况、审计报告和资产运作等信息，增强透明运行的能力，提升组织公信力。用网络管理平台详细且准确地记录各项数据，让公众及时了解资金使用等情况，从而实现对社会组织的监督与制约。

(三)发展新型政府与社会组织关系

第一，加快推动服务型政府转型。一是树立服务型政府的理念。政府应破除自身的全能形象，树立服务意识和服务理念，认清主管部门与社会组织间的权责关系，为社会组织健全内部治理结构、提高自治能力、创新服务手段、提高服务效率打好基础、创造条件。二是明晰政府的职责。社会组织能够自行解决的事情，尽量不通过行政命令的手段去解决，逐步形成社会组织充满活力、公共利益得到充分满足，主管部门、社会组织、市场主体建立三方信任体系和合作模式。另外，政府应依法推动社会组织通过民主选举、民主决策和民主议事、监督等一系列的规则，使得社会组织的成员有着明确的职责、权力和运行规范。三是地方政府应充分发挥枢纽型社会组织的作用。“枢纽型社会组织”(也称为“支持型社会组织”“社会组织孵化器”)是由政府相关机构认定，合理优化社会组织合作竞争关系，在政治上发挥组织协调优势，积极整合社会组织优势互补，减少恶性竞争，形成良好的行业内共生环境。

第二，建立政府与社会组织两者数据信息共享平台。加大部门职能整合力度，实现数据的多元共享。国家应及时制定出规范化的统一数据体系，积极鼓励社会组织向有关部门或科研组织公开非隐私类数据资源，补充政府数据短板，满足政策制定需求。培养稳定的信息专员队伍，不仅在政府部门间实现数据一体化建设，也要建立社会组织数据共享平台，提升协同服务能力。另外，在数据采集过程中既要防止陈旧数据的反复采集，又要防止对民众正常生活的干扰以及隐私的侵犯。

第三，打造社会组织间良性互动模式。应有效地遏制社会组织之间的恶性竞争，创造一个公平合理的社会组织竞争机制，通过合法的手段获取资源，提高自身的整体实力，使自己真正成为公共精神载体和公共价值实现的社会组织，形成良性竞争机制，将社会组织的服务好评度作为其能否得到优质资源的衡量标准，用市场化的范式激发社会组织竞争活力，更好地为社会公众服务。

(四)完善相关制度，健全社会组织的管理机制

第一，建立健全法律规范体系。(1)加快制定权威性法律法规。现有的关于社会组织管理的规范比较分散且以部门规章及文件居多，建议尽快制定«社会组织法》以完善社会治理格局，提高其法律效力。(2)统一立法用语，明确监管主体。一是法言法语要精确。在相关的社会组织的规范性文件中使用着不同的表述，建议统一法律法规术语，对于严格执法和主动遵法起着举足轻重的作用；二是明确监管主体方责任。明确民政部门在监管过程中的主体地位，加强监督，明确业务部门和民政部门的职责界限，真正做到各部门之间信息共享、各司其职、协调配合、齐抓共管，合作执法，提高监督效能。另外，对于监督主体的监督过程进行督查，对失责失察行为追究法律责任。(3)建议补充完善政府服务性方面的法律条款，进一步完善对社会组织监管的制度、修改和完善评估制度、参与激励制度等相关的法律规范。另外，财务管理在社会组织管理体系中是重中之重的一项监管工作，它涉及社会组织的所有与资金资产相联系的工作环节，因此，必须完善财务管理方面的法律法规以增强财务管理的力度。

第二，完善分类指导、分类登记的制度。分类指导就是对不同属性、不同规模、不同服务的社会组织进行差别化管理和指导，提升法律法规的针对性和可操作性；分类登记就是对符合民政部门直接登记条件的行业协会商会类、科技类、公益慈善类、社区服务类等社会组织进行登记备案管理，对于其他社会组织实行双重管理制度。严格限制跨行业跨领域的大型社会组织，禁止社会组织间建立垂直领导性质的关系，对全国性社会组织进行严格管理。2019年，国务院把«社会组织登记管理条例》纳入立法工作计划，期待尽早出台，也希望更多的适合社会市场发展需求的草根社会组织受到政府的关注和扶持。

第三，建立和完善社会组织信用等级。信用管理是现代化治理的重要发展方向，绿黄红“三色”名单管理给市场主体和社会公众非常直观的指导，在信用管理中发挥着引导、警告、警示的功能。“三色”名单之间可以因社会组织自身的重视程度、政府主管部门的监管水平和社会的监督力度等三因素的变化而相互转化。

第四，健全社会组织运行保障。一是积极号召建立社会捐赠税收减免制度。倡导政府通过多元化手段补充社会组织资金流入、扩大社会组织享有优惠政策范围。让更多的社会组织可通过服务质量的提升满足自负盈亏的发展要求。二是建立社会工作者注册机制。通过年审的方式激励社会劳动力参与社会组织工作，保留社会工作者社保医保福利待遇，建立一支有职业素养和行业黏性的社会服务队伍，为社会组织长期健康发展提供人才支撑。三是建立社会服务时间记录制度。将参与社会服务的次数和时间进行量化整合、集中记录，在社会组织考评和扶助中给予优先支持，社会工作者可以通过量化指标得到经济收益和响应补偿。四是建立受益者回馈制度。积极吸引被服务群体再恢复或获得服务能力后通过自愿参与的方式回报社会、赢得尊重。

第五，提升社会组织的管理效能。用好互联网技术拓展治理社会组织的创新方式。主管部门积极挖掘提升社会组织能动性的方法，通过大数据和网络精细化管理，充分激活管理效能、发挥中介优势，确保社会组织在社会福利增长、资源科学分配和人民素养提升方面发挥自身价值，为国家治理体系和治理能力现代化做出应有贡献。充分利用互联网技术发挥社会组织的人才优势，注重培养具有网络技能的专业化人才，为社会组织走网络强化发展之路提供人才保障。同时，社会组织应充分利用信息资源为社会公众提供个性化服务。

第六，健全社会组织的内部问责机制。由于社会组织所分配和处置的资源大多来自社会，且服务以公益为导向，因此对于社会组织负责人的道德标准和社会情怀要求更高。社会组织能否健康发展从机制上还是需要强化纪律建设，从制度上封锁道德风险，在手段上采用媒体、公众多元监督的方式。一是建立问责制度。保证社会组织运营的独立性和可控性，开展内部自查自纠和外部制度问责相辅相成的制度安排。通过积极的问责方式督促问责对象出色高效地完成工作；在出现了一些消极、负面、恶劣的后果之后，通过消极问责的方式对组织直接责任人进行谈话，根据不同的违规情况依法做出不同的处置。问责期间，辅以审计披露、司法介入、组织驻扎等多种方式，并且应当尽量避免过度问责或问责不力的情况出现。二是扩大问责主体范围。主管部门天然是进行问责的主体部门，但是受困于精力和信息的桎梏难以全面了解情况，可以积极引入其他问责主体，例如，法律公益组织、利益相关单位、公益捐助单位、内部工作人员等，通过多种方式丰富问责体系。