集聚经济释放与东北地区高质量发展

张明志，李兆丞，刘红玉，张 英

(1.山东财经大学 经济学院，山东 济南 250014；2.山东财经大学 人口与经济发展研究所，山东 济南 250014)

一、引 言

集聚经济对经济体发展往往可以起到极大的促进作用。早在1890年，Marshall[1]便对集聚经济促进高质量发展的原因进行了论述，并认为劳动力市场共享、专业化中间投入品市场以及知识溢出外部性是三个最为重要的原因。后来，学界逐渐将Marshall所提出的这一观点称为“Marshall外部性”，即集聚可以通过这一正外部性的作用发挥对生产率起到促进作用。此外，Jacobs[2]于1969年从多样化外部性的角度进一步对集聚经济的原因进行了丰富发展，即企业面临的劳动力类别会更加多样化，且行业间的知识溢出效应会更高。企业内部和外部的理论发现逐渐形成了集聚经济的重要理论基础。同时，集聚经济也逐渐在大量的经验研究中得到证实，并被公认为是区域经济实现高质量发展的重要推力[3-5]。

近年来，随着我国经济逐步步入新常态，集聚经济并没有促进一些地方实现经济高质量发展，东北地区便是一个典型案例。从企业集聚层面看，三省份的各行业法人单位数集聚密度、增速虽各有差异，但总体均呈现稳步上升趋势(见图1)。黑龙江省(以下简称黑龙江)企业集聚密度最低，但也从2004年的70家每平方公里上升到2018年的100家每平方公里。吉林省(以下简称吉林)增速虽略有波动但整体相对平稳，从2004年的90家每平方公里上升至2018年的120家每平方公里。辽宁省(以下简称辽宁)企业集聚密度最高，速度也最快，从2004年的120家每平方公里上升到2018年的近200家每平方公里，上涨幅度达62.9%。

图1 东北三省集聚水平变动情况

从经济增长和排名来看，东北三省经济增速大幅趋缓。如图2所示，东北三省的经济增速自2011年持续大幅下滑，近两年更是低于6%，在全国排名倒数；而吉林省2019年经济增速更是跌至3%，2016年GDP名义增速变为负值。从效率来看，东北地区全要素生产率一直不高，且在2014年出现断崖式下降[6]。

图2 2000—2019年东北三省GDP名义增速

从经济高质量发展来看，东北地区经济发展质量较差。从整体来看，东北三省居于全国高质量发展中低位区。其中辽宁一省处在中等质量区，而黑龙江和吉林均处于中低质量区；从个体来看，辽宁省虽处于中等质量区，但社会、生态、政府指数分别居于全国第23、29和19位，相对其他省份依然居于落后地位；黑龙江省经济质量差距指数居第21位，市场、政府、科技、生态、全球化指数分别居于第21、25、20、22和21位；吉林省经济质量差距指数居第23位，市场、科技指数同时居第18位，生态、全球化指数分别居于30、26位。显然，东北地区经济要素数量不足、质量不高、匹配不均衡、经济质量低位发展的现状十分突出[7]。具体如图3所示。显然，集聚水平的提升并没有为经济发展带来明显助推作用，反而形成了较为严重的集聚不经济现状。

图3 中国经济质量分区与各省市自治区经济质量差距指数

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出了区域协调发展战略，我国经济发展的不平衡性需要逐渐得到扭转。集聚能否获得经济性对于区域经济活力的释放十分重要，而区域间集聚经济的差异性也进而影响到区域协调发展总体目标的实现。东北地区所产生的“新东北现象”，正逐渐成为禁锢经济平衡发展的一道枷锁，而打开这道枷锁的一把钥匙则是实现集聚不经济向集聚经济转化的条件。要找到这些实现条件，必须深入分析集聚不经济产生的原因，集聚经济形成的条件。

本文首先考察东北地区集聚不经济的典型特征，并根据相关理论将其诱因划分为经济结构、发展优势、体制机制、营商环境四个方面。然后，基于这些典型特征事实，对集聚的高质量发展发生条件进行理论反思。最后，给出东北地区从集聚不经济到集聚经济转化的改革思路。通过本文的研究，我们希望能够找到东北经济实现高质量发展的空间集聚效率释放实现条件，以加速我国经济整体实现协调发展。

二、东北地区集聚经济引致低质量发展的典型特征

通过梳理关于集聚经济的已有相关理论与文献，我们可以将集聚引致低质量发展的原因划分为经济结构失衡、发展优势新动能不足、体制机制僵化、营商环境不佳四个方面。如此划分的原因:

理论层面:第一，集聚形成的一个先导性因素是产业的形成，而随着产业数量逐渐增多，产业间是否可以形成集聚的协同性将成为集聚效应是否可以释放的关键[8]。因此，经济结构是否合理对集聚经济的产生将起到至关重要的作用，集聚经济应首先确保区域经济结构的合理性。第二，随着产业集聚水平的不断提高，结构的合理性将逐渐促进优势产业的形成，并为区域经济的早期增长带来动力。俄林[9]在1933年就提出贸易中比较优势，必须纳入对一般性区位理论的考虑。集聚进程不仅可以提升自身生产效率，还可以在交换中产生优势。随着产品规模扩大，报酬递增将加速形成，行业垄断竞争局面不断涌现[10]。第三，当区域发展优势形成后，往往会产生对优势的过度依赖，并在此基础上进一步催生出“保持优势”的体制机制，而这将不断反向对新集聚效应的释放产生干扰。Baldwin[11]提出的资本创造模型最早对这一干扰作用进行了阐释。经济增长与区位选择往往存在双向促进作用，而资本支出在结构优势的引力下往往形成经济“塌陷区”。体制机制问题将增加区域间要素流动成本，难以改善集聚效应。第四，体制机制的固化、僵化程度越深，市场营商环境将难以得到改善。营商环境对于区域投资环境往往形成“整体低迷”“潮涌现象”[12-13]。而营商环境将形成对要素进入的非合理预期，从而难以形成最优集聚度，也难以激发集聚经济效应的发生。

现实层面:东北地区存在的四类问题严重限制了集聚经济的发挥。从结构上看，经济结构和产业结构失衡扭曲是当前东北经济整体下滑的直接原因[14-15]。从发展优势上看，东北经济新动能持续不足。以高技术产业为例，企业数、主营业务收入和利润总额在2018年分别仅占2.9%、1.8%和4.2%。从体制机制上看，“东北困局”的根源在于市场和体制环境不佳、激励机制不完善、金融支持不足、创新氛围缺失，“新东北现象”是计划经济沉疴造成的体制机制制约没有根除，“硬发展”又造成了矛盾叠加[16]。营商环境是伴随社会经济活动过程的各种周围境况和条件的总和。从营商环境上看，东北地区仍面临营商环境较差、创新驱动较弱、新兴产业滞后、资源外流、城镇差距等新问题[17-18]。

本文综合前人的有益研究，为全面系统分析东北地区高质量发展困局，特从该四个方面构造四维分析框架对东北地区的典型特征进行梳理，以获得东北地区集聚不经济产生的或有原因。

(一)经济结构失衡

从构成并反映产业结构优化程度的两类不同维度指标——产业结构高度化与产业结构偏离度入手，分析产业结构变动特征。产业结构高度化指数(SH)旨在衡量产业比例加权后的劳动生产率变动，可以有效度量要素由生产率较低的产业部门向较高的产业部门跨越的转移程度[19]。产业结构高度化指数的数值越高，产业结构效率越高，产业结构越合理。产业结构偏离度(SD)旨在衡量产业增加值与就业的相对比重变动，偏离度指数越高，产业结构与就业结构的偏离程度越大，产业结构越不合理。反映产业结构优化程度的两项指标的具体形式见公式(1)(2)。

其中，Y为总产出，Yi为第i项产业产出，n为产业数，L为劳动总供给，Li为第i项产业的劳动供给，LP为总劳动生产率，LPi为第i项产业的劳动生产率。

我国经济发展进入新常态以来，东北地区经济结构原有优势逐渐消退，新优势也未呈现。从产业数据的省际趋势看，产业结构在省际呈现异质性变动(见图4、表1和图5)。2010—2018年，东北三省的产业结构高度化指数呈现整体下滑趋势，而产业偏离度相对东部沿海五省则几乎“完胜”，凸显产业结构的不合理。2013年，东北三省第二产业增加值同比增量均高于全国水平，而2014年后有两个以上省份持续低于全国水平，2016年辽宁省甚至出现了同比下降。东北地区的工业生产效率低下，很大一部分原因是“服务内置化”问题，如沈阳机床、北方重工已经成为世界级的体量，但利润、税收的经济贡献率不高，其核心原因在于生产性服务业的专业化程度较低，无法与其庞大的工业体量相匹配。同时，由于生产性服务业的“规模效应”与“集聚效应”在一定限度内呈正相关，因此应在整体空间布局规划允许的情况下，形成多个生产性服务业的多集聚中心[20]，而借助其对农业生产率提升的特有贡献作用，形成农业和工业配套生产性服务业的重要功能区划分[21]。

图4 东三省产业结构高度化指数演化趋势

图5 省际产业结构偏离度演化趋势

表1 东北三省2013—2017年第二产业增加值指数(上年＝100)变动

(二)发展优势新动能不足

作为老工业基地，东北地区的产业积淀优势明显。然而，这一发展优势逐渐形成一种“铆钉效应”，对其创新发展局面的打开产生禁锢。路径依赖和结构锁定状态也往往使其相比其他地区抗风险性更差。比如，2016年东北老工业基地第二产业产值表现为负增长，远低于全国平均水平。实际研究中也发现，相比其他地区，东北地区第二产业所受冲击比第三产业抵抗力更弱，敏感性更强[22]。其主要原因仍在于东北地区在时代发展浪潮中没有实现优势的有效接续。

老工业基地发展优势的衰弱，并没有代之以新兴优势产业的崛起，以实现高质量发展的阶段性转换。2015—2017年期间，东北三省第三产业增加值占全国GDP比重仅吉林省从0.79%小幅上升至0.83%，黑龙江从1.12%下降至1.08%，辽宁省则从1.93%下降至1.50%。而在服务业中，占据价值链高端位置的行业发展仍然相对滞后，比如，东北三省中只有吉林省占全国比重小幅上升，其他均出现下滑，高端服务业的发展滞后，对于服务业集聚效率提升会形成极大阻碍[23]。金融服务业等生产性服务业缺乏有效跟进，制造业发展无法形成有效辅助推力，也难以实现存有集聚经济的高质量发展。因此，新时期区域发展优势需要工业和服务业的一体两翼，任何一方的滞后都将制约优势的进一步提升。

(三)体制机制僵化

新中国成立后，东北地区在中央政府的大力支持下，逐渐成为计划经济体制建立的最早地区，同时所受计划经济体制的影响也最为深远。在20世纪90年代国有企业改革的冲击波下，东北地区工业受到重创，由体制转型带动产业转型的思路很难被打开。另外，国有企业长期以来存在的非市场化的人事管理制度导致了企业运转缺乏活力，大型国企原有的管理制度积重难返，企业创新提升存在困境。

长期的计划经济体制使得东北地区至今市场化程度不够，民营经济发展不足。据全国工商联的披露数据，2019年全国500强企业中，东北三省仅占11家，且吉林和黑龙江仅各占1家。近年来，东北地区不断有规划纳入国家战略，包括辽宁沿海经济带、黑龙江和内蒙古东北部延边开发开放区、长吉图开发开放先导区和沈阳经济区。在国家大量政策红利下，东北经济潜力依然没有被激发，其主要原因之一则是僵化的体制机制所形成的枷锁。要素集聚、产业集聚等无法产生真正的外溢效应，尤其是外溢通道不畅通，真正的高水平知识性外溢效果很差，使得集聚经济难以实现。

(四)营商环境不佳

东北地区营商环境问题集中体现在市场化水平不高、地方保护主义、许可审批程序繁琐、与企业争利等问题上[24]。市场化水平对一个地区经济发展起着至关重要的作用，市场化水平越高，对区域经济发展的推动作用就越强。总体上，东北地区的市场化水平较低，在全国处于中下游水平(见图6)。此外，在东北地区像PPP入库门槛的随意设置等变相地方保护主义现象近年来时有发生。对本地企业的保护将进一步弱化其竞争力，并使本地区的新发展优势难以培育起来。这不仅对外来投资的进入形成很大抑制，并以此形成不良示范，东北地区外来投资未来也将日益减少。2017年全年，民间固定资产投资381 510亿元，比上年名义增长6.0%，东北地区21 558亿元，增长3.2%，低于全国平均水平，在全国东部、中部、西部、东北四个区域中排名最末。实际上，东北地区过于依赖地方政府融资平台，地方政府债务持续攀升，比如辽宁省在2015年政府债务率便高于警戒线100%以上。这一难以为继的融资模式，不仅为持续性的建设投资留下隐患，而且也迟滞了PPP等可持续发展模式的有效推进。在高杠杆率的累积下，产业集聚往往会加速资金链断裂的风险，并进一步阻碍产业链、价值链向中高端迈进，导致集聚经济效益难以实现。

图6 2008—2016年东北三省及全国市场化指数[25]

三、对集聚经济促进高质量发展存在条件的理论反思

在新古典区位理论提出集聚经济概念后，集聚经济理论逐渐成为研究热点。在海量研究中，尤以哈佛大学Glaeser对其讨论最多，也从经验方面首次系统验证了集聚经济的存在性[26]。而日本学者藤田昌久和比利时学者雅克—弗朗斯瓦•蒂斯则在2015年对集聚理论进行系统阐释，并认为集聚经济的重要依赖机制是结构变动与要素移动的双引擎[27]。而如果要保证结构与要素持续嬗变，体制机制与营商环境将是一个充分条件。如上所述，本文从经济结构、发展优势、体制机制与营商环境四个方面对集聚经济的条件进行理论阐释。

(一)经济结构的理论阐释及条件

高质量发展的实现需要合理的经济结构，包括产业结构、产权结构、产品结构、空间结构等系列子结构的不断优化。经济结构失衡主要表现为整体失衡，即要素投入量与产出效率没有实现恰当对应，生产要素存在错配。产业结构问题一般表现为三大产业及更加细分的行业要素分配问题，主要表现为新兴产业发展滞后、传统产业增长乏力，主要原因是对传统资源禀赋优势的惯性依赖。实际上，制造业长期的单集聚已经迫切需要制造业和服务业的“双集聚”来提升城市全要素生产率[28]。产权结构主要涉及所有制结构问题，在国有企业改革不断深入的背景下，所有制结构的单一性将严重影响国有企业活力释放。经济结构、产业结构、产权结构等问题的存在，将带来区域之间、产业之间、企业之间在经济发展方面缺乏有效联动性，无法充分提升经济生产的创新活跃指数。比如，区域经济中所有制结构如果国有经济占比过高，国有经济的依赖性顽疾将使社会整体创新能力不足，无法形成创新思路竞相迸发、创新源泉充分涌流的局面[29]。在结构性问题普遍存在的背景下，集聚的增强无法推进高效区域经济圈的形成，难以提升区域间、产业间、企业间的联动能力。因此，若存有经济结构问题，集聚水平越高，越有可能增加区域经济综合体运转的磨合难度，引起低效运转、缓慢增长。

经济结构优化调整可以具体区分为合理化和高度化，合理化侧重要素配置效率，高度化则更关注产业升级状况。劳动、资本、技术三种生产要素的产业总体配置效率如何，将直接影响到经济体的运转效率。在低效率生产要素配置的产业集聚状态下，企业之间形成的知识性外溢将大幅减少，甚至会引发不良的学习效应，集聚经济难以形成，集聚不经济呈扩大趋势。进一步地，产业结构升级将直接失去重要引擎推力，高度化市场格局无法形成，政策驱动产业升级的效果将大打折扣，结构问题也将更加根深蒂固。因此，我们总结来看转化的经济结构条件是通过对区域产业结构、产品结构、技术结构、研发结构、投资结构等进行优化处理，进而对地区经济资源要素的利用起到加速带动作用，让集聚产生的外溢效应有充分的要素资源得到消化，并起到对集聚不经济的扭转作用，进而实现经济高质量发展。

(二)发展优势的理论阐释及条件

发展优势问题容易带来的溢出效应降低，阻断高质量发展的外向传递。发展优势问题指在经济发展的过程中，没有顺应时代潮流、抓住时代前沿，反而一味消耗本已存量无几的传统优势，经济发展缺乏新亮点，经济增长缺少新动力[30-31]，进而使得发展优势新动能不足。发展优势主要包括资源优势、地理优势、区位优势等，借助这些优势可以支撑相关产业发展，形成特色经济。特色经济城市或区域的形成，将在长期发展过程中累积品牌效应。品牌效应的形成虽可为地区发展更好地引人、引资、引企，但易形成思维定式，发展模式陷入单一境地。在这种情况下，企业集聚无法相应带来结构完整、门类齐全的良好布局，进而产生溢出效应，反而会形成较多的小规模、低效率企业，浪费大量要素资源。如果任由所谓的“优势产业”无序集聚发展，那么地区陷入单一经济局面的可能性较大，从而形成对区域集聚活力释放的制约。

当经济陷入“衰退”时，尤其是东北地区近年来的经济增速全国排名趋于垫底时，往往存在“病急乱投医”的情形。在“求医问药”的过程中，引入更多企业前来投资设厂便成为一个上佳选择。然而，如果不加考虑所引企业与本地资源禀赋、经济特征、产业结构、环境状况等因素，将更大可能带来“拥塞效应”，而非“溢出效应”。刘怡等[32]基于东北三省税收政策的研究发现，长期而言，仅靠税收政策刺激企业的固定资产投资无法有效提升企业绩效，会导致企业缺乏内在增长动力，出现投资过热。肖兴志和张伟广[33]进一步分析了税收补贴、特定产业扶持和项目制带动三条具体路径，发现首轮东北振兴政策对整体微观企业内生增长动力存在一定抑制作用，没有完全实现既“授之以鱼”又“授之以渔”以推动区域经济高质量发展的政策初衷。而如果引入更多本地区较为短缺的产业，将为地区经济发展注入新鲜血液，为经济增长带来新动能。这主要缘于产业结构的多元化会提高区域经济投入产出比，减少资源浪费率，提高资源利用率，优化产业链、价值链，更快形成产业生态完全的区域共享机制。因此，转化的发展优势条件是指在区域发展过程中，应逐渐克服对资源禀赋、优势地理区位、优势主导产业、优势政策背景等传统优势的单一依赖，逐步走出“优势陷阱”，去探索挖掘新发展优势，实现各种优势的综合利用，最终获取发展优势新动能。

(三)体制机制的理论阐释及条件

体制机制僵化问题是指由于政府的不当管理而引致的市场运行机制无法得到充分发挥。政府不当管理主要包括越位、错位、缺位管理。越位管理为干预资源配置，在经济增速放缓的情形下，地市之间展开GDP竞赛，重复建设异常严重。集聚效应的提升以非市场配置导向为基础，换来的结果只能是投入产出十分低下。错位是没有发挥正常的职能，而行使了不当的权力。缺位则为该管的没有管，必要的市场监管呈现空缺状态。错位、缺位加重了市场扭曲程度，无法引导要素资源的充分自由流动。而当集聚效应增加时，本应带来的劳动力市场匹配效率的提升因资源要素的流动性差而大大降低，“马歇尔效应”无法得到有效发挥。因此，总结来看，转化的体制机制条件是指通过破除僵化低效体制藩篱，逐步激发体制机制为市场带来的活力，使得政策的传导效果更佳、企业的反应速度更快、市场的创新强度更高，使得集聚产生的企业互动效果更好，进而产生集聚经济效果。

(四)集聚经济营商环境的理论阐释及条件

营商环境不佳问题指在长期发展过程中，本地政府企业机构逐渐养成的一些不良行事风格、谈判模式、经营模式、创新路径，并引起本地人员的就业方向、学习状态等一系列方面存在僵化、守旧的问题。营商环境不佳问题的存在易形成政府寻租、企业守旧、人员散漫的情形，政府的政策引导出现偏误，企业的生产创新缺乏驱动，人员的思路理念难以盘活，高质量发展也进而难以实现。在上行下效、互相传递的过程中，政企人三方的不良营商环境将成为经济发展中的一个“慢性病”，影响一个城市或地区的精神面貌和社会评价。同时，生产主体难以在竞相投机的环境中安心创新，自我创新驱动能力难以提高，学习效应大大降低。集聚效应提升将进一步缩小学习效应，放大营商环境问题带来的投机性，影响经济体的生产率提升。因此，我们总结来看，转化的营商环境条件是指通过一系列举措，将原本市场上、政府内、企业中、家庭里充满落后、缓慢、守旧的观念逐一摒弃，并逐步形成先进、快速、时兴的高效风气。当四类问题交织在一起时，极易形成对集聚经济阻碍高质量发展的几何加速效应，而原发的启动点便是地区体制机制和营商环境的交互作用。地区创新创业创造的激励机制没有建立起来[16，30]，很快将形成一种因循守旧的风气，而这一营商环境通过企业间的相互传导最终使得区域所谓的“保险性”优势产业继续蔓延，而可以为地区发展提供新动能的风险投资则难以兴起。因之，单一结构局面加速形成，并进而形成结构性突破障碍，难以有效实现结构优化。在以该结构作为地区重要“名片”的背景下，风气和机制的转向更难。具体如图7所示。

图7 四类问题加速形成集聚低质量发展

四、东北地区集聚经济促进高质量发展的路径选择

(一)优化固定资产投资结构，促进经济结构合理发展

在结构转换过程中，投资结构优化尤为重要，对整个结构优化可以起到“牵一发而动全身”的效果。固定资产投资对城市生产率增长可以起到高度显著的促进作用[34]。而这种促进作用却可以被企业集聚不经济缩小，并迟滞结构优化的进程，甚至形成结构扭曲、要素错配的不良后果。进一步地，集聚度提升并不会带来固定资产投资的有效准确跟进，同时会扰乱固定资产投资促进城市生产率增长的中介发生机制，最终使得投资趋于萎缩，经济引擎动能持续下滑。

结构合理发展有两个路径可遵循。一是依托已有工业基础，以市场为引导，以政策为导向，将重工业的固定资产投资理性地以合理比例转向附加值高的智能制造业。尖端技术制造业的发展将间接带来智能制造、大数据等新工业革命的生产方式，这将大幅提升生产效率、改变生产模式。尤其在第四次工业革命袭来的时代背景下，尖端技术制造业将迎合未来的生产规律，契合新时期人们的消费需求和特征，并紧随时代大潮实现产业跨越式发展。经济集聚不仅可以对技术上升加速实现推动，而且可对投资引入形成持续强化，助力投资结构对整个产业结构的优化。二是服务业尤其是生产性服务业的投资。在生产性服务业方面，主要转向那些可以更好服务本地区工业发展的行业。由于生产性服务业的“规模效应”与“集聚效应”在一定限度内呈正相关，故应在整体空间布局规划允许的情况下，形成多个生产性服务业的多集聚中心[20]，而借助其对农业生产率提升的特有贡献作用，形成农业和工业配套生产性服务业的重要功能区划分[21]。在生活性服务业方面，应更加适应本地区消费者的消费结构、习惯和分布，推进大型消费购物平台建设，增强集聚效应释放。另外，应更加契合本地区的集群优势特征，比如乳业的集中程度远高于全国程度，应充分发挥这一集聚效应[35]。

(二)吸引结构短板类型产业，保证发展优势持续形成

传统资源禀赋为地区发展带来比较优势，并逐步形成区域经济梯度发展的“雁阵模式”。“雁阵模式”应不断实现动态调整，避免陷入“区域梯度低效锁定”的尴尬局面。动态调整应以产业升级为贯穿线，以结构短板产业为攻克点，以区域发展“头雁”创新动力为点火器，逐步实现发展优势的持续形成。区域间尤其是临近区域的经济集聚应形成合理配合，互为补充、互相需求，借助市场力量扶植壮大具有美好前景的朝阳产业。

发展优势的持续形成应充分把握三项原则。第一，对传统优势产业实行单一集聚，改变分散现状。坚持改变高耗能、高污染、高耗水的生产模式，通过供给侧结构性改革的“三去一降一补”策略，保留住优质企业，淘汰掉低效企业。进一步地，对筛选后的传统优势企业进行有效集中，尽量减少集聚点的数量，降低这一传统优势对市场要素的吸引。第二，对新兴优势产业实行多点集聚，形成燎原趋势。以科技产业孵化基地为依托，积极培育新兴产业，并最终形成新兴优势产业。第三，对传统和新兴优势产业之间展开有效合作，推动优势的共荣共进。在投入产出可连接的情形下，实现传统新兴优势产业产品的自我需求，以优势带动优势。当投入产出不可连接，则可通过若干中间产业形成联系效应。

特色小镇是新兴优势产业培育和集聚的重要路径[36]。产业链空间配置是区域集聚效应能否得到释放的先行条件，特色小镇为区域产业链空间的合理配置提供了重要可行路径。以特色小镇为重要行政单元，遵循地区产业发展规律，形成本地特色产业发展的功能服务区。在此基础上，小镇之间的对接便可以演化为优势产业之间的对接。而新兴优势产业便可以在此基础上快速形成多个集聚点，并通过相邻小镇形成集中连片的局面，传统优势产业对新兴优势产业的嵌入也可以变得更加迅速。

(三)破除僵化低效体制藩篱，形成体制机制活跃局面

体制机制的活跃局面形成需要从企业内外两个方面同时切入，即内部的企业管理机制和外部的政府管理机制。东北地区落后体制主要在于没有尽快进入社会主义市场经济大环境，内外两个层面均呈现一个庞大的体制藩篱。从内部看，企业收入分配不合理，缺乏充分的激励机制，导致员工工作积极性不高，组织性不强，企业生产效率十分低下。从外部看，所有制结构仍然以国有经济为主，在政府简政放权不到位的情况下，企业很难发挥市场主体作用，企业家的创新精神匮乏，企业发展缺乏战略性规划，内生驱动力不足，逐渐形成一种政策依赖现象。这种内外体制藩篱不仅影响到现有企业，还给外来投资的效率大打折扣。FDI目前在东北地区并没有形成有效的经济带动作用，其根本原因仍然在于东北地区在引入FDI的同时，没有引入先进的管理理念。而在积重难返的体制藩篱下，FDI落地后的推进将受到重重阻力。由于FDI始发于开放度、自由度均高于我国的区域，面对开放度、自由度均较低的区域，将很难与区域经济实现良好融合。因此，东北地区的管理体制问题不仅制约了一些老工业、老企业的跨越发展，同时也影响了充满活力的外来企业。体制僵化、管理落后、理念滞后的现状，迫切需要改变僵化体制、释放活力，实现制度转向。

(四)大兴工业企业改革发展集聚试验田，促进营商环境良好转变

一方面，大兴工业企业改革发展集聚试验田，形成榜样力量，产生学习效应。一个充分开放、自由、充满活力的试验区域是形成更大规模企业管理营商环境改变的基础。2016年中共中央、国务院决定在辽宁设自由贸易试验区，不仅为辽宁的企业生产活动带来新鲜养分，更为整个东北地区的企业发展引领一个新方向。另外，一些小片区的工业园区的形成可以有效促进配套设施的完善，进而刺激集聚引发的“溢出效应”的出现。工业园区为企业的集聚创造了良好的产业生态环境，区域产业布局合理、有序，位置空间搭配恰当、紧凑，企业运转效率高速、安全。在这种产业生态环境下，外来企业可以充分享受到这种运转优势，并更快更好融合进产业体系，享受互利互惠的机制。同时，实现了对区域尤其是东北亚地区产业分工局面的准确把握，充分拓展国际合作空间。如长春新区国际产业合作园区的建立，通过设定汽车及零部件、高端装备制造业、生物医药产业、新材料、新能源产业以及现代服务业方面作为合作主要方向，较明显地推动了本地区核心产业的发展质量和竞争优势[37]。东北地区现今却十分缺乏这种产业生态环境，集聚溢出效应也就失去了成长壮大的土壤。

另一方面，引入科学先进绩效考核观念体系，引导高效行为，推动创新发展。企事业单位的陈旧管理理念是一道枷锁，束缚住了创新的手脚。外商直接投资与外来高新企业的“双引”是形成经济换血的唯一路径。对FDI的引入，应持续跟进相关配套的服务情况，以“好绩效”创造“好名声”，起到进一步吸引作用。对外来高新企业，应实施更大的政策优惠，创建高新技术孵化园区，实现高新技术企业的抱团成长、协同增进，最终形成地区发展新结构、新优势、新局面。另外，通过适当承接发达地区的产业转移，扎实推进所有制的多元化发展，促进所有制效率提升。已有研究发现，所有制效率与工业集聚相互促进，可以大大加快工业集聚不经济向集聚经济转化[38]。东北地区集聚经济促进高质量发展的“四维”路径选择与作用机制如图8所示。

图8 东北地区集聚经济促进高质量发展的“四维”路径选择与作用机制

五、结论及启示

本文在已有关于集聚经济理论的基础上提炼出集聚经济促进高质量发展发生的经济结构合理、发展优势持续、体制机制活跃、营商环境良好四类条件，并基于东北地区集聚不经济的现有事实，通过对集聚经济理论进行反思，给出东北地区实现高质量发展所需的条件。研究表明:(1)集聚理论的演进表明，集聚经济的发生与经济结构、发展优势、体制机制、营商环境的具体状态表现紧密相关。(2)东北地区目前处于集聚不经济的状态，需要通过经济结构、发展优势、体制机制、营商环境的改变实现从集聚不经济向集聚经济的转化，进而实现高质量发展。

由以上结论可以得到以下启示:(1)东北地区首先应破解经济结构不合理难题，以市场需求为导向，积极培育优势企业、朝阳企业，为经济发展注入新活力。经济结构调整应兼顾合理化和高度化，在合理化的基础上尽量延伸高度，做长产业链，做高价值链，做全供应链。(2)政府应加大简政放权力度，扎实推进“放、管、服”进程，改变僵化体制机制的现状，实现资源配置由市场自由决定，并最终营造出良好健康活跃的营商环境。通过对地方保护主义的有力破除，积极吸引外来投资、民间投资参与到当地建设中去，并以此形成经济结构的优化调整。大力推进PPP项目有效实施，实现招投标的透明化、简便化。简化政府审批流程，减少不必要的中间环节，尽最大可能减少企业投资所带来的制度成本。(3)经济结构、发展优势、体制机制、营商环境四者互相影响，需要有效融合才能实现最终的集聚经济。东北地区应以«关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》(2015)和«中共中央、国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》(2016)为统领，以«全国老工业基地调整改造规划(2013—2022年)》为规划指导，牢牢抓住已有的政策优势，通过四类条件的形成，充分激发已有政策所带来的红利。在本地区集聚不经济现状逐渐改善的情况下，不断将自身产业与周边经济圈实现共聚共融，最终不仅实现东北地区本身的集聚经济，而且令东北地区产生更大的空间溢出效应，为推动我国经济从中高速迈向高质量发展贡献力量。