中国实现2030年可持续发展议程空气相关目标 的评估和建议

张敏 吕艳荷 张慧勇 蓝艳

摘要：自2013年颁布实施《大气污染防治行动计划》（气十条）以来，我国空气质量持续改善，取得的成就令世界瞩目。虽然国内已有不少关于空气改善模式的解读和研究，但是在联合国2030年可持续发展议程（简称SDGs）这一国际公认的权威框架下，还没有对中国实现SDGs空气相关目标进行系统评估和趋势预测研究，正确评估中国实现SDGs空气相关子目标进展情况有利于识别我国当前空气污染治理的主要挑战和优先事项，为进一步落实SDGs空气目标奠定基础。本文首先识别出SDGs中5个可量化评估的空气子目标，通过情景预测分析，发现我国在实现SDGs空气子目标方面呈现积极态势：二氧化碳排放、公共交通、PM2.5三个子目标处于正轨，基本能实现目标;可再生能源和能效改善两个子目标需要加强。最后提出制定可量化的中长期空气目标，加强数据收集;加快发展可再生能源并改善能源利用效率;推进二氧化碳和主要大气污染物协同减排等政策建议。

关键词：联合国2030年可持续发展议程;空气目标;状态评估

中图分类号：X823    文献标识码：A    文章编号：2095-672X（2021）01-0029-06

DOI.10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2021.01.005

Assessment on China's status in achieving air-related targets of the UN 2030 SDGs and policy recommendations

Zhang Min1，Lv Yanhe2，Zhang Huiyong1，Lan Yan

（1.Foreign Environmental Cooperation Center， Ministry of Ecology and Environment， Beijing， 100035，China; 2.Guangrao Environmental Monitoring Center， Dongying Ecology and Environment Bureau，

Dongying  Shandong， 257300 ，China）

Abstract：Since the Action Plan for Air Pollution Prevention and Control took effect in 2013， China's air quality has been greatly improved， which has attracted the world attention. Although many interpretations and studies on the air improvement model came to emerge in China， systematic assessment and scenario forecast on whether China will achieve the UN 2030 Sustainable Development Agenda （referred to as SDGs） are still lacking. Assessment on China's status in achieving SDGs air-related goals is key to identifying the main challenges that China is facing in combating air pollution， which will lay a solid foundation for further implementation of SDGs air-related targets. This paper first identifies 5 measurable air-related SDGs goals， and through scenario analysis finds that China has shown a positive trend in achieving air-related SDGs goals： three goals of carbon dioxide emissions， public transportation， and PM2.5 are on good track， and two goals of renewable energy and energy efficiency need to be strengthened. Recommendations include China should formulate measurable medium and long-term air targets and strengthen data collection， accelerate the development of renewable energy and improve energy efficiency， and achieve synergies in CO2 and major air pollutants reduction.

Key words：UN 2030 SDGs; Air-related SDGs goals; Status assessment

近年来，空气污染对健康的影响成為全球可持续发展的重要议题备受关注。据世界卫生组织估计，2012年城市和农村地区的环境空气污染导致全球370万人过早死亡，中低收入国家人群受到室外空气污染的影响尤为严重[1]。2014年联合国环境大会通过决议称“空气污染已成为可持续发展框架下越来越严峻的挑战，与城市地区人口的健康密切相关”。2015年世界卫生大会《健康与环境：应对空气污染的健康影响》决议认为，空气污染是导致全球疾病和死亡最主要的原因之一，是全球最大的环境健康风险[2]。联合国可持续发展峰会通过了《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》，要求其成员国采取行动应对空气污染，落实空气相关的子目标。

目前，国际上对联合国2030年可持续发展议程（简称SDGs）的研究主要分两类：一是对SDGs指标和数据的研究，二是评估本国实现SDGs目标的进展情况。国内有关SDGs的研究主要集中在教育、医疗、公共卫生等方面，对环境目标的研究尤其是空气目标的研究较少，而且只针对空气目标中的某些目标如PM2.5进行现状评估，没有系统的空气目标评估框架和趋势预测研究。为此，本研究建立中国实现联合国2030年可持续发展议程空气相关子目标的评估框架，评估其实施情况及未来发展趋势，为推动我国落实相关目标提供政策建议。

1    研究方法

本文采用定量与定性分析结合的方式。首先，识别SDGs中与空气相关的目标;其次，确定各项具体目标，优先采用SDGs明确规定的目标，并以国家层面或地方目标为补充（见图1）[3];第三，收集各项目标进展情况的历史数据，优先采用联合国统计数据库中的数据，并以国家和地方数据为补充;第四，运用趋势外推法，预测各项目标到2030年的进展情况，评估各项目标的四种状态：处于正轨、需要加强、需要突破、正在倒退;最后，提出中国落实SDGs空气相关目标的优先事项和政策建议。

1.1    识别SDGs空气相关的子目标

虽然相关文献对SDGs空气相关的子目标分类不完全相同，但均认为共有7个子目标与空气相关。其中，2个直接相关，即子目标3.9和11.6;5个间接相關，即子目标7.1、7.2、7.3、9.4和11.2[4]（见表1）。

1.2    筛选可量化的空气子目标和评估指标

第一步：确定子目标。首先，根据SDGs对空气子目标的描述，选取可量化的子目标，排除无法度量的子目标;其次，如果SDGs对子目标没有定量描述，则选取国家层面的目标，用“N”表示;如果没有国家层面的目标，则参照McArthur等的研究报告设定目标值，用“P”表示。McArthur等认为“7.3 能效改善率提高一倍”可设定成“2030年单位GDP能耗比2015年下降50%”的目标;十九大报告指出到2035年实现生态环境质量根本好转，可将“11.6城市地区PM2.5年均浓度”目标量化为达到国家空气质量二级标准35μg/m?[5]。关于“11.2公共交通目标”，由于没有国际和国家层面的远期目标，则选取我国2020年的近期目标代替。根据这一方法，共有5个量化的空气子目标（见表2）。

第二步：确定数据来源。优先使用联合国SDGs统计数据库中的数据，如果没有国际数据，则选取国家官方数据或地方数据代替。

第三步：数据分析和状态评估。根据现有数据，假定按照现有模式发展（BAU），用趋势外推法推导出各项指标到2030年的进展情况，并与设定的目标对比，评估各项指标距离SDGs空气目标的差距和四种状态：处于正轨、需要加强、需要突破、正在倒退。其中，“处于正轨”指已经实现目标或处于正轨接近目标;“需要加强”指在BAU模式下预期进展可以实现50%及以上的目标差距（目标差距是指当前进展与2030年目标的差距）;“需要突破”指在BAU模式下预期进展实现的目标差距小于 50%;“正在倒退”指最新趋势是倒退和负面的。

值得注意的是，本文评估的是进展情况，而不是仅仅比较绝对数字的差距。比如，SDGs有关公共服务普及率目标是100%，如果2015年达到99.4%，在BAU模式下预测到2030年达到99.5%，虽然从数字上看已接近100%，但是从进展情况看该状态为“需要突破”而非“处于正轨”，因为2015年距离2030年的目标差距是0.6%，而预期进展仅比2015年提高0.1个百分点，进展缓慢，通过计算（99.5%～99.4%）/（100%～99.4%）*100%，可知预期进展占目标差距的比率为16.7%，小于50%，所以状态评估为需要突破。如果近几年公共服务普及率从99.6%降到99.5%，这一指标属于“正在倒退”，而非“处于正轨”或接近目标。

2    结果

2.1    可再生能源目标需要加强

2007年，我国可再生能源（包括核能）占终端能耗的比例为6%，2015年增长到10.1%[9]，距离2030年20%的目标差距为9.9%。在BAU模式下预计到2030年可再生能源的占比约为16.4%，比2015年提高 6.3个百分点，占目标差距的63.6%（6.3/9.9*100%），大于50%，状态评估为需要加强。

2.2    能效改善目标需要加强

2014年我国单位GDP（美元）能耗为7.43兆焦[10]，根据能耗下降50%的目标，距离目标的差距是 3.72兆焦。在BAU模式下，预计到2030年单位GDP能耗为4.7兆焦，比2014年降低2.73兆焦，占目标差距的73.4%（2.73/3.72*100%），大于50%，状态评估为需要加强。

2.3    二氧化碳排放目标处于正轨

2005年我国单位GDP（美元）的二氧化碳排放量为0.74kg，2014年降到0.54kg[11]。我国自主贡献目标是到2030年比2005年下降60%～65%，达到约0.3kg，在BAU模式下预计到2030年我国单位GDP二氧化碳排放量为0.27kg，状态评估为处于正轨或基本实现目标。

2.4    公共交通目标到2020年处于正轨

根据城市公共交通“十三五”发展纲要，到2020年，城市公共交通出行分担率目标为30%～60%。以北京为例，2010年公共交通占机动化出行比例为39.7%，每年以2个百分点的增速到2015年达到50%[12]，在BAU模式下保持同样的增速，到2020年的状态评估为处于正轨或实现目标。

2.5    细颗粒物（PM2.5）达标并减少过早死亡人数

自2013年我国实施《大气污染防治行动计划》以来，我国城市地区PM2.5年均浓度有较大改善，从2013年的72μg/m?降至2016年的47μg/m? [13]，降幅为34.7%。十九大报告提出到2035年我国环境质量根本改善，在空气方面，实现这一目标最基本的要求是城市地区达到国家空气质量二级标准即35μg/m?或更低，这一约束性目标必须也能够实现。相关研究表明，PM2.5每降低10μg/m?，会避免50～160万人过早死亡[14]。中国到2030年实现PM2.5浓度目标，预计将避免至少60万人过早死亡。

3    討论

薛澜等利用可持续发展行动网络（SDSN）和贝塔斯曼基金会的《SDGs指数和指示板》中对149个联合国成员国63项指标评级结果，识别出中国在实现SDGs中的现状和挑战，认为我国面临一系列严峻的环境问题，PM2.5是目前我国大气污染中最严重的污染物之一[15]。由于该研究对中国PM2.5评级是用2013年数据，未能准确反映我国PM2.5最新进展，也没有对未来趋势加以预测。张洁清等在《金砖国家实现联合国2030可持续发展目标的努力》中，也是基于SDGs指数体系评估金砖五国的环境挑战，认为中国环境目标的总体完成度有待提高，主要挑战在于能源相关人均碳排放量、气候变化脆弱性监测等[16]。由于上述研究的技术方法、指标体系、数据来源与本文不同，因此与本文的结论有一定差异。

本文通过对5个空气子目标的分析评估，认为2个子目标需要加强，3个子目标处于正轨或能基本实现SDGs目标。总体来看，中国在实现SDGs空气相关目标方面呈现积极态势：二氧化碳排放、公共交通目标按照现有模式基本能实现SDGs目标;城市PM2.5年均浓度降到国家二级标准或更低，将有助于避免至少60万人过早死亡。然而，可再生能源和能效改善目标距离SDGs还有一定差距，是当前的优先事项。为此，提出如下建议。

3.1    制定可量化评估的目标，加强数据收集

7个空气相关的子目标中，只有3个目标有明确量化的目标值，其中公共交通目标只有近期目标，没有远期目标，清洁燃料既无国际目标也无国家目标。从数据可得性来看，只有2个子目标（提高能效、二氧化碳排放）数据在SDG官方数据库可获取，2个子目标（可再生能源、PM2.5）有国家官方数据，1个子目标（公共交通）为地方数据。确立目标和公开数据对于实现SDGs至关重要，这些数据不仅是支撑全球与国家决策的重要工具，而且会带来更多环境政治压力。因此，我们应加强与联合国机构、学术界的合作，在积极参与完善联合国官方目标设定的同时制定国家层面的中长期目标，加强数据建设、收集、公开和上报，把国内目标和SDGs结合起来，协同推进空气质量改善和全球空气治理行动。

3.2    加快发展可再生能源并改善能源利用效率

从评估结果来看，可再生能源和能效改善距离2030年目标还有一定差距，处于“需要加强”状态，是当前推进落实SDG2030空气目标的优先事项。应进一步优化能源结构，因地制宜发展风能、水能、太阳能、地热能等可再生能源，提高新能源在终端能耗中的比重，扩大清洁能源覆盖范围，大力发展节能技术和装备、实行清洁低碳生产、提高能源利用效率，培育绿色生产和生活方式。

3.3    推进二氧化碳和主要大气污染物协同减

排、协同增效

SDGs空气相关的7个子目标中，可以分为空气质量目标、污染物排放目标和保障措施三类。其中，PM2.5和空气污染死亡率属于空气质量目标，二氧化碳属于污染物排放目标，清洁能源、可再生能源、能效和公共交通属于实现目标的保障措施。各项目标本身相互联系、相互促进，是一个有机整体。同时，在中国当前面临国内低硫低氮和全球低碳的双重压力背景下，应紧紧围绕大气环境质量改善目标，推进二氧化碳和主要大气污染物协同减排，优化产业、能源、交通结构，促进各项子目标协同增效。可结合国家可持续发展议程创新示范区建设开展污染物协同控制试点，形成可操作、可复制、可推广的有效模式，为落实2030年可持续发展议程空气目标提供经验借鉴。

参考文献

[1]王科富.空气污染与肺部健康[D]. 北京：北京协和医院， 2016.

[2][4]Lode，B.，Toussaint，P. （2016）： Clean Air for All by 2030？ - IASS Policy Brief， 2016， 6. DOI： http：//doi.org/10.2312/iass.2016.034

[3]JW Mcarthur ，  K Rasmussen.（2017）：WHO AND WHAT GETS LEFT BEHIND？ - Global Economy & Development Working Paper， 2017，10. DOI： https：//www.brookings.edu/wp-content/uploads/2017/10/working-paper_assessing-canadas-domestic-status-on-the-sdgs1.pdf

[5]中国环境科学研究院. 环境空气质量标准[M]. 中国环境科学出版社， 2012.

[6][7]新华社. 强化应对气候变化行动 ——中国国家自主贡献（全文）. 2015，11. DOI： http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2015/20151119/xgbd33811/Document/1455864/1455864.htm

[8]交通运输部. 交通运输部印发《城市公共交通“十三五”发展纲要》2020年初步建成现代化城市公共交通体系.2016，7. DOI： http：//www.mot.gov.cn/xiazaizhongxin/ziliaoxiazai/201608/P020160823504200516593.pdf

[9]国家统计局能源统计司. 中国能源统计年鉴 [M]. 中国统计出版社， 2016.

[10][11]United Nations Statistics Division （UN-Stat）. 2017.“SDG Indicators Global Database.” New York： United Nations Statistics Division. https：//unstats.un.org/sdgs/indicators/database

[12]北京交通发展研究院. 2016北京市交通发展年度报告. 2016，8. DOI： http：//www.bjtrc.org.cn/JGJS.aspx？id=5.2&Menu=GZCG

[13]中华人民共和国生态环境部. 中国生态环境状况公报. DOI：http：//www.mee.gov.cn/hjzl/

[14]Rohde R A， Muller R A. Air Pollution in China： Mapping of Concentrations and Sources[J]. Plos One， 2015， 10（8）：e0135749.

[15]薛澜， 翁凌飞. 中国实现联合国2030年可持续发展目标的政策机遇和挑战[J]. 中国软科学， 2017（1）：1-12.

[16]张洁清， 唐华清等. 金砖国家实现联合国2030可持续发展目标的努力[N]. 中国环境报，2017-9-5（003）.

收稿日期：2020-11-06

作者简介：张敏（1980-），女，硕士，主要研究方向为环境经济与政策。