资源赋权、人力资本与有为政府：四川广元混合治理模式机理

关春玉

（1.北方民族大学 经济学院，宁夏 银川 750021；2.合肥工业大学 管理学院，安徽 合肥 010150）

随着2020 年全面脱贫目标的实现，推进乡村振兴成为我国农村工作的重点。尤其是在扶贫过程中作为难点、痛点的集中连片、深度贫困地区，在脱贫任务完成后更要促进乡村全面发展，建立以特色农业产业化为支撑的农民增收长效机制，以解决乡村振兴中存在的根本问题。

在乡村振兴长效机制构建方面，目前国内相关研究成果较多。基于产权改革的要素动能释放方面，刘杰指出，土地制度存在规则、权力及治理层面的失范，是导致土地冲突的根本原因[1]；夏扬认为，土地不仅承担公共职能，还会带来经济利益，其多重价值导致制度设计复杂矛盾[2]；吴晓燕认为，土地制度的改革释放农民和农村社会要素的能量，实现了农村社会发展的驱动转换[3]；党亚飞也持相同的观点，认为产权改革是影响农村治理效率的基础条件[4]；田先红则指出，村民参与的治理过程激活了人力资本，释放了改革主体内在动能[5]。在乡村振兴治理模式探索方面，吴春来和彭晓旭指出，农村新乡贤主导的精英治理提供了治理模式创新[6][7]；党亚飞认为农村治理结构正在由“村支两委”共治向“多元分权治理”模式转变，出现如集权支配型、分权互动型、赋权引导型等多种治理类型[4]。这些研究为进一步探析乡村振兴的内在机理提供了基础，但不足在于研究大多侧重某一视角而缺乏系统研究。党的十九届五中全会提出，将有效市场与有为政府更好结合，是实现生产要素优化配置的重要手段。立足新结构经济学分析范式，基于现实问题进行系统分析[8]，将是分析乡村振兴驱动机制的一个重要视角。

四川省广元市曾经是集中连片深度贫困地区的典型代表，资源富集但远离市场，农业产业规模化和农民投资分散化、资源优势与市场条件薄弱、个体农户有限信息与市场完全信息等矛盾难以解决。广元市通过农村集体产权制度改革，探索了一条资源赋权、人力资本激活和政府引导的混合治理路径，推动了地区农业产业化进程，实现了从产业扶贫到乡村振兴的跨越。2017年全国产业扶贫现场观摩会和2019 年深度贫困地区脱贫攻坚督导推进会先后在广元市召开。2019 年，广元市农村居民人均可支配收入达到13 000元，较2014年增加85.71%，农业产业脱贫贡献率达55.43%[9]。

2020 年8 月，农业农村部公布全国全面推开农村集体产权制度改革情况，已有43.8 万个行政村完成农村集体产权制度改革，但仍有近一半的农村基层组织在探索尝试。因此，有必要总结农村集体产权改革的有益经验，在农村地区推广被实践证明有效的模式和路径。鉴于此，本文运用新结构经济学理论对广元模式进行深入分析，从有效市场构建和有为政府引导两个方面解析其内在效率来源，为将这一混合治理模式在广大农村地区进行推广提供实践经验和理论支撑。

一、广元市推进乡村振兴的困境

（一）集体资源管理缺乏有效制度保障

广元市地处四川省北部山区，位于嘉陵江上游，具有独特且重要的生态地位。截至2019 年年末，广元市总人口298.86 万人，其中农村人口141.2 万人，占总人口的53%，是典型的山区农业市。广元市农业资源富集，森林和矿产储备充足，有林业用地1 491.9万亩，占市辖面积的58%，其中森林面积1 170万亩，森林覆盖率为45.3%[9]。由于缺乏有效管理制度，集体资源存在主权不清、责任不明和难以参与市场交易的问题，加之交通不便，市场基础薄弱，林业、农业生产要素和产品资源优势无法转化为市场优势和产业优势。2014 年，广元市所辖4 个县中，有3 个县为国定贫困县，4 个县为省定贫困县，精准识别贫困村739个，贫困人口35.37万人。尽管资源充裕，但2014年广元市贫困发生率仍高达15.31%，是秦巴山区集中连片特困地区，也是四川省三大贫困片区之一。大量林地、矿产资源未得到充分开发和利用，这是后扶贫时期乡村治理和乡村振兴过程中必须直面的关键问题。

（二）劳动力流失导致人力资源匮乏

广元市农村人力资源匮乏问题比较严重，主要表现在三个方面。第一，长期的贫困导致贫困文化影响较深，贫困人口生产知识和技术不足。第二，贫困代际传递形成的认知、态度等行为特征影响市场活动效率，导致农民缺乏积极进取和主动参与市场活动的愿望，观望情绪比较突出。第三，劳动力流失严重，2014~2017年，广元市净流出人口达8万余人，加剧了农村空心化程度。大量青壮年劳动力外出打工或创业，农村留守的老人、儿童、妇女参与农业生产，由于无法承担高体力的生产活动，导致农业产业化发展受限。同时，受山地和林地作业等综合影响，生产服务成本较高，不利于农业产业发展。例如，收割一亩水稻人工成本为200元，而成都地区仅为60~80元；采用无人机病虫害防治的效率也比较低，仅为每小时5 亩，而成都平原每小时可防治30 余亩[10]。劳动力缺乏制约了广元市农业产业发展。

（三）农户经济经营效率低下

在精准扶贫过程中，广元市通过推广种苗种植、禽蛋养殖、渔业养殖，在改善农户收入方面取得了一定成效，形成了如剑门豆腐、青川天麻、青川黑木耳、苍溪红心猕猴桃等一系列特色农产品。但这些特色农产品多为初加工农产品，附加值较低，生鲜运输费用高；同时，农户经济经营效率低，缺乏规模效益，导致市场收益较低。同时，广元市工业化发展不足，无法解决农产品深加工问题，难以延长农业产业链和增加农产品附加值。由于产品附加值低，营销手段单一，品牌知名度不高，导致产品营销和物流均存在较大困难，无法从根本上解决农业产业化、规模化发展难题。

（四）农户参与市场交易受限

由于受地理条件的限制，广元市远离市场中心；与此同时，信息闭塞、交通落后及市场发展滞后又进一步制约了广元市农业产业化进程。作为曾经的秦巴山区集中连片特困地区，“羊肠小道，晴天灰，雨天泥”是广元市当时的交通状况，种植的蔬菜和水果无法及时运输到周边的城市，断头路、溜索桥，承载能力有限，生产生活物资无法大量运输。群众脱贫举步维艰，乡村振兴更是难以企及。相对于市场距离，山区农户有限的生产技能、市场信息获取渠道和发布能力以及落后的传统现场交易模式则使农户参与市场交易的效率低下，盈利能力更是十分有限。

二、广元市混合治理模式的创新做法

化解贫困只是解决了温饱问题，而推动乡村振兴则需要破解效率和发展难题。为解决农业产业规模化与农民投资分散化、资源优势与市场条件薄弱、个体农户有限信息与市场完全信息之间的矛盾，广元市创新做法，采用有效市场追求效率、有为政府统筹协调的混合治理模式，推动农村产业化发展和乡村振兴。

（一）以“七权联确”明晰产权基础

广元市提出“七权联确”模式，通过农村集体产权制度改革奠定交易基础。为确保资产价值准确评估和兑现，广元市创新了依托产权交易平台的合作经营、托管经营、自主经营、折资入股等集体经济治理机制，提出“全域登记、颁发铁证、打捆作业、部门联动”的制度创新[11]。将所有资产和资源性资产清查核实，分类折股量化，在充分尊重承包农户意愿的前提下，探索发展土地股份合作等多种形式。“七权”包括集体土地所有权、集体林权、农村房屋所有权、集体资产所有权、小型水利工程使用权、农村集体建设用地使用权、农村土地承包经营权等[12]。通过集体产权归属关系的明晰化，以村组为单位建立农村集体经济股份合作社，将“七权”以股权方式纳入新型集体经济管理范围，解决了集体资产虚置、集体资产所有人缺位的问题。通过强化所有权、承包权，兑现经营权，确保了农户对集体资产的收益权。

（二）搭建产权交易、流转和托管平台

为提高资源性产权管理效率，广元市搭建了产权交易、流转和托管平台，主要做法是规范主体身份、搭建交易平台、公开披露信息等。

1.规范交易主体资格。广元市通过核心章程文件落实交易主体身份。第一，确权颁发资格证，对农村资源性资产确权颁证，确保农村各类资产的权属归属清晰。将各类权属（土地经营权、林地经营权、宅基地使用权等）以股权方式纳入农村集体经济组织管理，并委托产权交易平台按照集体资产形态、类别，采用多种方式运营管理（见表1）。第二，集体经济主体权属明晰。要求集体经济组织按章程设立，以股份经济合作社模式管理，业务管理规范化（如设立股东代表大会、监事会、董事会等），财务管理制度规范化（如建立收支预决算、资产经营、成员收益分配公开等），强化集体资产保值、增值管理制度，做到有章可循，按章办事[13]。企业管理制度化和托管经营等模式，既实现了引资、引智，又极大地提升了集体产权管理和交易效率；通过市场效率确保集体资产保值和增值，为维护农户的资产性收益提供制度和活动双重保障。

表1：广元农村集体产权改革创新工作

2.搭建产权交易平台。搭建并依托区公共资源交易中心，整合辖区内自然资源、农业农村、林业和草原及住建等部门的资产数据，通过建设涵盖村（社区）的农村产权流转交易数据库，提供记录产权流转交易服务，发布产权流入转出的信息，从而降低交易前的信息搜寻和信息甄别成本。同时，资产交易信息的公开发布，也降低了集体经济的资产监督和资产代理的监管成本。

3.营造透明的产权交易环境。广元市提升产权交易效率的另一关键举措是构造公开、透明的产权交易环境。通过产权流转交易平台的信息披露制度，提高市场交易透明度，为市场交易注入强大活力，为杜绝灰色产权交易、维护合法交易提供信息监督机制。产权流入和转出方均可在平台查询和发布信息，例如产权价格、地理位置、使用年限等关键信息。通过规范产权交易合同、合同公证等，降低了产权交易双方策略行为机会，极大促进了农村集体产权交易的制度建设和交易效率的提高。后续还将完善公共资源交易中心的线上和线下交易功能，通过线上市场的构建，进一步拉近与中心市场的交易距离，降低单一市场的交易成本。

（三）激活人力资本

长期的深度贫困导致广元市人力资源流失严重，具体表现为：劳务输出和人才流失多，交通闭塞导致人力市场缺乏补充，农户的市场参与度不高。广元市通过“三种人”即农业职业经理人、返乡创业精英、驻村干部来撬动人力资本市场，激活市场主体。

1.农业职业经理人。农业职业经理人是指长期从事农业生产，具有技术和市场眼光的乡村能人，他们是现代职业农民。农业职业经理人依托家庭农场、农民专业合作社、农业公司等，对已经规模化经营的土地进行精细化经营和管理，参与最终利润分享，他们是职业化的合作社经营管理者。广元市通过促进以农业职业经理人为核心的农村合作社模式，激发农业职业经理人带动效应。以广元市昭化区吞口坝畜禽养殖为例，一位农业职业经理人带动周边农村发展社员153 人，家庭农场12个，养殖大棚130多个，年出栏优质土鸡30多万只，总存栏量近400万只。广元市农村的能人经济和合作社模式是激活农村集体产权价值的重要力量来源。截至2018 年年底，广元市共有专业合作社4 300余家，专业合作社成员中有农民15.4万人，占98%[10]。

2.返乡创业精英。通过退伍军人、大学毕业生和返乡创业人员的回归，实现技术加持和产业精准定位，提高创业成功率，带动村民致富。通过宣讲返乡创业者的成功故事，吸引流出的人口逐步回流，形成“我的家乡我来建”等返乡潮，以此补充人力资源短板。以广元市青牛乡为例，通过返乡人员建设旅游示范村、兴办农家乐，探索山区变景区的旅游脱贫路径。

3.驻村干部。前两类人作为示范，激活了村民致富的意愿；驻村干部作为保障，托底困难群众。广元市利州区创造性开展“三千干部包万户，带领群众奔小康”活动。干部分包困难群众，组成驻村工作队。将财政扶贫专项资金直接投向困难村、入股困难户，逐户摸排统计建立台账。通过帮扶促销计划，解决运输“最后一米”难题，开展技术培训，包户指导特色种植、养殖业技术，多管齐下扶助困难农户。驻村干部注重工作成效，引导困难农户树立自信自强信念，通过移风易俗，潜移默化地推动困难农户的精神蜕变和成长。

广元市通过撬动“三种人”，激活人力资本。截至2018年年底，广元市累计培育扶贫产业领军人80余人、农业职业经理人200余人、致富带头人2 500人，实施“家庭能人培训计划”，开展田间、车间培训，分层、分类、分产业培训贫困劳动力5.47万人次[14]。

（四）“农户+企业”纵向一体化合作模式

广元市积极尝试降低林业等长周期生产与短期市场交易的矛盾和风险；通过“农户+企业”纵向一体化合作模式解决资源分散、农户个人行为效率低等问题，为林业产业提供规模化发展机会。尤其是林业资源密集的剑阁县、苍溪县，第一产业取得了快速发展。同时，政府创新做法，不再将财政扶贫资金、其他涉农资金分散到贫困户，而是将其作为贫困户的注资，量化入股合作社、企业、集体经济组织。创造性开拓了集体资产收益助农（助贫）的新路径：依托集体经济组织等现代企业组织，通过科层效率和现代管理保障财政扶贫、涉农资金的使用效率；通过市场导向来寻求脱贫、助农资金利用方式；以股份合作、保底分红、利润返还等方式加强项目实施与农户利益联结；依托长期资产产权助农（助贫）机制，实现政、农、企三方共赢。2018年，广元市建成具有规模优势的特色产业基地32万公顷，其中红心猕猴桃种植面积2.33万公顷，产量18.98万吨，实现种植面积和种植产量全国第一；建设核桃产业基地13.33万公顷，实现核桃产量18.25万吨，居四川省第一[9]。

（五）东西联动、跨省合作机制

在明确产权、激活主体、奠定交易基础后，为进一步克服远离市场和信息不畅的缺点，广元市充分发挥有为政府的积极作用，依托东西部扶贫协作平台，实现跨省合作。通过与浙江省实施对口帮扶项目，从三个方面完善广元市市场机制。第一，推动知名企业到广元投资办厂，发展产业，推进产业跨区域转移。第二，鼓励浙江省高校和科研院所等机构到广元市发展产品试验和企业孵化等科研创新。第三，加强广元市和浙江省两地干部和技术人才交流挂职、双向培训和委托培养。通过承接成熟产业转移和产能输出，截至2018 年，东西合作、“浙广携手”（浙江与广元）模式累计投入帮扶资金2.18亿元，实施各类项目400余个，惠及160个贫困乡镇53万贫困人口，跨省合作减少了相对距离。为从根本上破除发展障碍，广元市进一步打通交通网络，制定了2018~2020 年交通三年大会战方案：改善提升农村公路3 000 多公里；通过“4+22+N”工程，建设4 个高速公路项目、22 个省公路项目，合计投资近200 亿元。通过建设高速路网和农村公路，减少绝对距离，优化跨省合作交通条件，提升交易效率。

（六）科技赋智、“三园”联动机制

针对广元市独具特色的农产品缺乏区域公共品牌，以及品种改良、技术攻关等存在规模和水平双低的困境，广元市通过政府宏观规划，依托“浙广携手”项目，聚合各类科技人才，实现跃迁式发展。广元市“科技园+产业园+电商园”的三园联动发展机制，实现了高技术、规模化和信息化的生产和营销，在电子商务平台和现代物流服务业的支持下，极大促进了农产品营销。截至2019 年，电子商务平台为广元市农产品销量贡献了近40%的增量。广元市进一步依托农业产业园建立院士（专家）工作站、专家大院80 多个，委派700 余名驻村农技员负责贫困村特色产业园科技服务，140 个专家服务团队对贫困户开展“基层点菜、专家上门”的农技巡回服务。通过“三园”联动、科技赋智，缩短与中心市场和前沿技术的距离，极大促进了广元市农业产业化发展，提升了经济效益。

三、广元市混合治理模式的机理解析

一般认为，治理（governance）是一种多维现象，包括多个主体间相互关系的产生、终止和进行，是指为实现交换的经济性而设计的会改变交易效率的机制，治理结构会通过资产专用性、交易频率、不确定性、控制和依赖及处罚机制等要素来影响交换的效率，是基于机会主义和有限理性的行为分析理论[15]。按激励强度、行政控制和契约制度等，可以划分不同治理模式，如市场制、科层制等。新结构经济学中“有效市场+有为政府”理论，可用来分析广元混合治理模式破除发展阻碍和促进农业产业化发展的内在机理。

（一）依托市场释放动能

广元市立足降低不确定性和维护交易效率，以三个关键举措保障市场运行，分别是以产权制度改革，降低不确定性；以农户与企业耦合，确保资产专用性；明晰市场主体身份，激活市场主体性。

1.以产权改革，降低交易不确定。林业等资源存在集体资产归属不清、决策分散、农户信息不完整等问题，严重影响产权交易预期和交易频次。交易成本理论提出，产权归属不清至少会造成两方面成本增加：第一，“公共领域”产权引发利益相关者寻租行为，被耗竭式开发，导致社会整体福利水平降低；第二，缺乏清晰的产权界定，增加不确定性，无法明晰交易双方责权，尤其是收益权不明确，参与主体预期不足，缺乏参与动机[16]。广元市在推动农村集体产权改革过程中，充分明晰产权、及时披露信息，通过构建“七权联确”模式和搭建产权交易信息平台，多管齐下，为提高市场交易效率奠定了基础。产权改革极大地释放了资源要素生产动能，成为资源优势转化为市场优势的关键设定。

2.以农户与企业耦合，确保资产专用性。资产专用性是生产交换过程中资产锁定的程度，即不能转而投入其他生产。同时，交易成本经济学认为，如果相关利益足够大，一方就会产生机会主义行为（即背离合作精神的行为）[17]。例如，当一方确定贸易对象资产专用性较高，无法移做他途，就可能刻意提高或压低报价，使交易有利于自己而不利于对方。林业就属于资产专用性较高的产业，种子育苗时间可能1~3 年不等，冷杉等低温树种从育苗入圃到成长为1 米左右的中苗，需要10 年多的时间，成为精品大苗的时间更是不短于15 年。这对从事林木种植的农户而言，其时间、土地等资源占用极大，需要建立一定的保障机制来维护农户权益。广元地区林业资源丰富，资产专用性极高，通过构建稳定的贸易合作模式，如“农户+企业”纵向一体化合作模式，以保障交易双方的依赖，增强交易控制，建立处罚机制维护交易，从而提高合作效率，而非仅依靠市场价格来调整交易效率。

3.明晰市场主体身份，激活市场主体性。通过“七权联确”等农村集体产权改革方式，明晰市场主体身份。通过托管经营、折资入股等多元形式建立成员和集体间的利益联结机制，既保证了成员权属的规范和稳定，又通过自主经营、合作社等多元化、差异化模式推动了农业产业化发展。以产权明晰为制度基础，释放市场参与主体内在动能成为乡村振兴的动力来源。通过撬动“三种人”杠杆，激活职业农民群体；通过破解贫困文化传递，打破观望状态，改变“等靠要”心理；通过农村合作社、股权合作集体和“农户+企业”的企业发展，激励优秀人才返乡创业，化解人力资源不足的问题，为提升经济运行效率提供人力资源保障。

（二）依托有为政府获取竞争优势

有为政府的概念是林毅夫教授在新结构经济学系列著作中提出的。不同于“有限政府、无为政府”，有为政府蕴含两个层面的含义：一是转变职能，放松规制，在有效市场基础上补充，不乱为；二是注重统筹和协调，主动作为。有为政府要与有效市场结合，主要通过有效市场配置来解决经济问题，但是区域间的不平衡、欠发达地区乡村振兴的“特殊性”又需要政府加强统筹协调职能。党的十九届五中全会明确提出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合[18]。

曾经的深度贫困地区由于基础薄弱、起点低，乡村振兴难度更大。市场效益的兑现是推动这些地区农业产业化进程的重要保证。面对充满不确定性的市场竞争，广元模式另一成功关键在于有为政府的积极参与。在以制度创新破除阻碍，保障市场有效运行的基础上，广元市政府积极作为，统筹协调，助力农产品品牌化，从而获取竞争优势。第一，东西联动、浙广携手模式既借鉴成熟经验，又实现产业互补，承接成熟产业，减少试错成本，依靠产业梯度转移，推动本地产业规模化发展。第二，科技赋智、“三园”联动模式则通过政府协调建设产业园、科技园聘请技术专家，通过电商园打造农产品区域品牌，提升其技术、质量和知名度，使其获取竞争优势。

广元混合治理模式依托农村集体产权改革，一方面，补充完善市场要素条件，释放和激活资源要素和人力资本内在动能，以市场发展提高效率；另一方面，通过有为政府获取竞争优势，以高技术、高质量、区域品牌，混频共振助力农业产业化发展。

四、结 语

针对广元市乡村振兴典型案例，剖析了混合治理模式提升效率的内在机理。广元市远离中心市场，市场成熟度低，产权不明晰，人力资本不足。面对这些困境，广元市依托“有效市场+有为政府”混合治理模式，创造性地化解了农业产业规模化与农民投资化的矛盾、资源优势与市场条件薄弱的矛盾、个体农户有限信息与市场完全信息间的矛盾等，通过明晰产权主体和交易制度，激发资源要素交易活性，通过“农户+企业”纵向一体化，实现长周期生产和短期市场交易的耦合，保障农业产业化发展，以撬动“三种人”来释放人力资本内在动能。同时，通过东西联动、省际合作和政府规划、“三园”联动等制度创新来保障高技术、高质量和地区品牌效应。依托这一混合治理模式，广元市实现了市场效率与有为政府的混频共振，实现了农业产业化跃迁发展，其综合举措具有较强的实践性和集成创新价值。提炼广元治理方案的成功经验，对完善中国特色治理案例和有为政府理论具有一定的理论价值，对于正在探索产权改革路径的农村地区和林地等资源丰富的欠发达地区，具有一定的参考和借鉴意义。