“十四五”时期财政支持国家创新体系建设的理论指引与取向选择

姚东旻 李静

摘   要：“十四五”时期是强化国家战略科技力量、提升国家创新体系整体效能的关键战略期。国家创新体系理论和新市场财政学的“市场平台观”、“政府参与观”和“市场规则观”等，为财政支持国家创新体系的建设提供了理论指引。在多元化、網络状的国家创新体系中，政府、企业和高校等不同创新主体依托市场平台开展互动，最终满足“国家创新体系整体效能提升”的社会共同需要。财政在支持科技基础设施建设的同时，为科技创新人才提供基础保障，促进新型举国体制和市场机制的有效衔接，主要发挥动机激励、引导协调、杠杆撬动、风险兜底等作用。“十四五”时期，财政支持国家创新体系建设，应从如下方面着手：立足于科研活动主体，完善财政对科技人才第一创新资源的激励机制;完善财政科技资源配置的统筹协调机制，发挥好中央与地方引导科技发展的积极性;集中优势创新资源，充分发挥财政科技引导基金的杠杆撬动作用;构建差异化、普惠性的财政支持政策体系，合理分担重大创新活动可能引致的公共风险。

关键词：国家创新体系;新市场财政学;新型举国体制;市场平台

中图分类号：F124.3   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2021）06-0059-13

自党的十六大报告首次将“推进国家创新体系建设”写入党代会报告以来，党和国家始终把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，高度重视国家创新体系的建设。党的十七大提出加快建设国家创新体系。党的十八大提出在实施创新驱动发展战略的总方针下，加快建设国家创新体系，着力构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。随着党的十八届三中全会历史性地明确市场在资源配置中的决定性作用，关于科技创新的若干政策文件也传达出一个核心思想——强化企业在技术创新中的主体地位，促进科技与经济深度融合。党的十九大报告强调创新是引领发展的第一动力，提出要加强国家创新体系建设，强化战略科技力量。党的十九届四中全会进一步指出，在推进国家治理体系与治理能力现代化的新时期，要完善科技创新体制机制，“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”。党的十九届五中全会明确了“十四五”时期我国经济社会发展的主要目标，在研究制定国民经济和社会发展五年规划的历史上，首次将科技创新专章部署，放在规划任务的首位[1]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调创新在我国现代化建设全局中的核心地位，提出要把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，强化国家战略科技力量，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能，完善国家创新体系，加快建设科技强国。

当今世界正在经历百年未有之大变局，创新成为影响和改变全球竞争格局的关键变量。为积极应对各种风险挑战和瓶颈制约，我国高质量科技供给与创新发展面临着更为迫切的战略任务。2020年9月11日，习近平总书记在科学家座谈会上提出了“面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康”的最新科技战略方向，并强调“我国经济社会发展和民生改善比过去任何时候都更加需要科学技术解决方案，都更加需要增强创新这个第一动力”。我们不仅要促进科技创新与经济的融合发展，而且要从提高现代化强国综合竞争力、维护国家战略资源和关键核心技术安全可控的全局角度，强化科技创新在全面创新中的引领作用。以新型举国体制的制度优势，集中力量突破“卡脖子”的关键核心技术难题[2]。尽管国家长期以来高度重视与支持科技创新发展，但我国科技体制改革还存在一些突出问题，一些重大决策的落实还没有形成合力，导致“国家创新体系整体效能还不强”。目前我国关键核心技术领域受制于人的格局还没有从根本上得到改变，“形势逼人，挑战逼人，使命逼人”[3]。科技人才是引领创新发展的第一资源，财政围绕“人的创造性活动”，尚未在国家创新体系建设中发挥更为积极的引领与带动作用[4]。

2020年中央经济工作会议、全国财政工作视频会议以及2021年全国“两会”，明晰了“十四五”时期财政支持国家创新体系建设的方式。根据会议精神，要充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用、财政对科技创新的支撑作用，着力解决制约国家发展和安全的重大创新难题。财政要增强对国家重大战略任务的财力保障，在促进科技创新方面主动作为，坚持把科技作为财政支出的重点领域，保障关键核心技术攻关。“十四五”规划开启了全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，确保创新在我国现代化建设全局中居于核心地位，不仅需要在实践层面坚持创新驱动发展、科技自立自强，完善科技创新体制机制与国家科技治理体系，而且要为国家创新体系的建设提供必要的理论指导。在理论层面急需回答以下关键问题：如何处理好政府和市场在科技创新资源配置中的关系？具体包括两方面的问题：一方面，从国家财政的视角如何能够有效发挥社会主义市场经济条件下的新型举国体制优势？另一方面，如何更好地发挥市场导向与企业技术创新的主体作用？

科技创新资源的调节与分配根本上由市场机制决定。由于科技创新活动本身具有产出不确定性、公共外溢性、研发投入规模大、收益回报周期长等特征，单纯依靠市场机制调节无法满足全局性的创新发展需求，因而必须依靠政府提供持续、大规模的资金与政策支持。然而，以市场失灵为前提探讨政府对创新活动的干预，只能提供线性思维，可能会导致政府对创新的干预过多或过少[5]。西方传统的市场失灵理论以及在此基础上发展的“公共财政”等观点，对于政府和市场在科技创新资源配置中的关系只能给出“二元对立”的理论解释，但对于“市场的决定性作用”与“更好发挥政府作用”之间的内在相容性与政策意图，缺乏足够的理论解释力与预测力[6]，同时也不适用于我国“健全社会主义市场经济条件下新型举国体制”的制度背景与政策导向。

本文以国家创新体系理论和新市场财政学理论提出的“市场平台观”、“政府参与观”和“市场规则观”为理论指引，重点探讨如下问题：政府、企业和高校等不同创新主体如何在市场平台上展开互动，最终满足“国家创新体系整体效能提升”的社会共同需要？财政作为政治系统、经济系统和社会系统之间的中枢和纽带，如何为科技创新人才和科技基础设施提供基础保障？如何处理好新型举国体制与市场导向之间的辩证关系？

一、财政支持国家创新体系建设的理论基础

现有实证研究主要探讨的是财政投入总量对于创新绩效的正面或负面影响[7-9]，通过构建创新效能评估的指标体系，在一定数量的创新投入基础上来衡量创新产出最大化水平的能力[10-11]。然而，仅从创新绩效的定量分析角度无法完整刻画国家创新体系的整体效能，特别是对财政在整个国家创新体系中的理论定位关注不够，不足以从国家创新体系的系统化和网络化视角来处理政府财政科技投入与其他创新投入之间的关系。本文结合国家创新体系理论的网络化分析视角，重点引入新市场财政学的理论观点，解释政府和企业如何通过合约建立市场化的合作关系，总结不同创新主体基于市场平台展开互动的本质特征，为分析我国财政支持国家创新体系的运行提供理论基础。

与新古典主义主张尽可能弱化政府作用的观点不同，国家创新体系理论认为，政府在解决创新体系系统性失效中要发挥根本作用。1987年Freeman在有关日本科技政策和经济绩效的研究中正式使用了“国家创新体系”（National innovation System，NIS）这一术语，将其定义为“由公私部门与机构组成的网络系统，强调系统中各主体的制度安排及相互作用，目的是经济地创造、引入、改进和扩散新的知识和技术，使一国的技术创新取得更好的绩效”[12]。Mazzucato认为，对于私人部门不会投资的公共创新领域，以及全球化的技术竞争领域，政府必须承担大型创新风险，尤其是大多数突破性技术的发展背后都要依靠政府的财政资助和战略引导[13-14]。从整个国家创新体系的视角来看，政府制定创新政策这一干预手段只是国家创新体系中的一个维度，还需要注重整个国家创新体系中不同主体之间的协调配合。传统的自上而下的政府干预创新方式需要转化为公共部门与私人部门之间更为密切的合作与互动形式[15]。

本文借鉴新市场财政学理论提出的核心概念——“市场平台观”“政府参与观”“市场规则观”[16-17]，为进一步理解国家创新体系中政府与市场的角色定位、政府与企业主体的创新投入关系等提供理论启示。“市场平台观”将市场视为一个“平台”，无论是以政府、高校与科研机构为代表的公共部门还是企业等私人部门，都是市场平台上的参与者。在科技创新资源的配置过程中，市场平台在创新导向方面起到决定性作用，围绕创新展开的市场交易能否成功、创新要素的配置效率高低、创新活动创造的价值大小等，都取决于公共部门和私人部门作为创新主体基于各自的创新目标与利益诉求进行的博弈均衡与市场环境。在此基础上，“政府参与观”意味着政府在国家创新体系中不是站在市场对立面的、居高临下的干预者，而是以干预公共科技活动、创造公共价值为目标的创新活动参与者。这就意味着，政府与其他創新主体在整个国家创新体系中处于地位同等的参与者位置上，在整个市场平台上，政府要与其他创新主体一起展开信息互动、资源配置与创新合作。创新活动的组织与安排需要一定的市场秩序来维护。“市场规则观”认为，政府既是创新活动的参与者，又是创新政策的制定者，要将政府的市场行为纳入统一的市场规则的管控之下。政府作为“公权”的执行者，有责任引导与协调整个社会的创新活动，特别是在涉及国家安全与公众利益，以及原始创新和关键核心技术攻关方面，政府应主要承担公共创新的风险。

依据新市场财政学有关“市场平台观”和“政府参与观”的基本内涵可知，政府既不能代替市场机制配置社会资源，又不能代替企业或科研机构直接从事科研创新活动。因此，国家创新体系的运作核心是如何在遵循市场规律的前提下，调动各个创新主体的积极性，同时要将财政科技资源更多地投入关键核心技术攻关领域，更好地发挥财政科技资源的集中性优势，形成推进科技创新的强大合力。国家创新体系中不同创新主体的互动关系如图1所示。

国家创新体系的整体运行离不开市场平台，以企业为主体的市场机制与政府主导的新型举国体制是国家创新体系运行中的两股力量源泉。市场平台为整个国家创新体系提供创新导向，各类创新主体在市场机制的调节下实现竞争与合作互动。企业是整个研发创新活动中的投入主体，政府依靠具有“战略性”和“目标性”的财政资源投入，激励和引导其他主体凝聚到创新体系中。不同的创新主体对于基础研究与应用研究等创新活动的核心目标存在差异。首先，政府是引导与协调的核心，负责国家科技战略方向的顶层设计，发挥新型举国体制的集中优势，对于战略性、关键性的基础研究发挥主导作用，在企业主体无法提供、需要满足公共需求的应用研究领域发挥引导作用。其次，企业是应用研究的投入主体，通过市场导向实现技术成果转化与应用，创新体系相对成熟的大中型企业也是基础研究的投入主体。最后，高校作为联系基础研究与应用研究之间的重要媒介，既是基础研究的投入主体，又需要借助市场平台参与到应用研究中，通过不同类型的科技成果的转移与转化，共同分享创新收益。

二、财政支持国家创新体系建设的内在机制

从新市场财政学的理论视角来看，国家创新体系中不同创新主体依靠市场平台展开合作与互动是其运行的根本逻辑。理解财政支持国家创新体系建设的内在机制，需要将整个国家创新体系的运作放到政治、经济和社会综合系统中来看待，把握好新型举国体制与市场导向两种模式之间的辩证关系。

国家创新体系的建设受到政治、经济和社会综合系统的目标约束与方向导引，国家创新体系的运行与整体效能的提升能够为政治、经济和社会综合系统提供发展动力。科技发展水平是一国综合实力的内在核心，科技进步能够为经济发展提供根本的动力源泉，也是现代社会文明进步的重要标志。财政是连接政治、经济和社会综合系统的重要纽带。从实践角度看，财政科技资源的分配与调节会影响到政治目标、经济利益和公共需求之间的协调问题。国家创新体系从根本上依靠科技创新人才和科技基础设施的交互作用而建立，财政通过政治、经济和社会三个系统为国家创新体系的运作提供基础支持。从政治综合系统来看，政府借助财政投入来满足科技创新领域的社会共同需要，制定科技战略和科技政策体系，围绕国家实验室加强科技基础设施建设，引导科技创新人才围绕国家重大战略科技任务开展自主创新，从而实现维护国家安全、提高战略科技力量等政治目标，政治系统通过财政为社会和经济系统提供必要的科技创新公共物品和服务。从经济综合系统来看，财政通过大量资金投入满足双重经济目标：一是为科技引领经济发展提供资金保障;二是引导其他创新主体加大创新研发投入，以创新活动的收益分享和利润回报来激发科技创新人才的创新活力，以经济增长反哺科技创新，从而为政治系统和社会系统提供经济回报。从社会综合系统来看，财政通过提供对科技创新人才的多方面激励和科技研发必要的基础设施条件，建立起崇尚科学精神的社会环境。社会系统的良好运作能够为政治系统和经济系统的运作提供稳定的基础条件（见图2）。

财政支持国家创新体系运行的关键在于深刻把握推进国家创新体系建设的两大关键要素——“新型举国体制”和“市场导向”之间的辩证关系。要处理好这二者之间的关系，明确二者不是对立的事物，而是以科技创新人才为核心纽带，相辅相成、缺一不可的。只有二者并举、有效配合，才能更好地提高我国的自主创新能力，推进国家创新体系建设。

科技创新人才在调节市场机制和新型举国体制的关系中发挥着重要的纽带作用。一方面，市场机制在创新资源配置中发挥着决定性作用。从事科技创新活动的企业要面对市场竞争的考验，科技创新人才要通过市场化途径实现收益回报。然而，在具有公益性、政策性、战略性的基础技术创新方面，市场机制主导存在明显不足，由于其无法直接转化为市场价值，因而需要政府介入来构建良好的科技成果转化体制机制[18]，依靠财政科技资助为科技创新人才提供必要的保障与利益补偿。企业在科技创新中处于主体地位，既要依靠政府在创新需求规划、战略设计、政策倾斜等方面发挥先导性作用，鼓励企业牵头实施重大科技项目，支持科研院所、高校与企业融通创新，提升产业基础能力和产业链现代化水平;又要发挥新型举国体制的集中优势，在创新主体、创新基础、创新资源、创新环境建设等方面持续用力，保障企业作为创新主体具有长期、持续的动机参与全球范围内的科技创新竞争，使得创新成果真正实现产业化，实现科技引领发展，带来规模性创新回报。

另一方面，新型举国体制需要政府发挥引导作用。所谓新型举国体制，就是将关键核心领域的科技创新活动上升到国家意志的层面，通过党和国家制定一系列总揽全局的国家发展规划和科技创新战略，充分集中科研人力与资源优势[19]。正如市场导向绝不意味着不需要政府的参与，新型举国体制也离不开市场化的基础。因此，需要更加重视市场在配置科技资源中的决定性作用，有效调动国家创新体系中各类创新主体的积极性，推动形成多主体的创新合力。为应对当前复杂的全球化竞争局面，需要国家瞄准世界科技前沿，强化基础研究，实现前瞻性基础研究、引领性原创成果重大突破。依靠政府发挥组织优势，通过财政资金的集中使用，鼓励企业、高校、科研院所等其他创新主体在创新链不同环节中融通创新，激发创新主体的创新激情和活力，引导市场均衡朝着更加有利于实现我国核心技术突破、完成产业升级的方向发展。

三、财政支持国家创新体系建设的相关政策及其效应评价

现阶段，我国政府通过制定财政科技预算、拨付财政科技资金来支持不同类别的财政科技计划。“十三五”时期我国创新绩效水平取得较快增长，但在创新链的特定环节，如重点领域的财政科技投入、基础研究与原始创新投入、创新对经济的辐射带动等方面仍然存在明显不足。

（一）财政支持国家创新体系建设的相关政策

近年来，国家出台了大量有关财政科研项目与资金管理改革的政策文件①，为国家创新体系的运行提供了财力和政策支持。我国按照政府职能转变、中央与地方科技领域事权和支出责任划分的总体要求，不断优化和整合中央与地方在科技创新领域的功能定位、不同部门管理的职责权限，并针对不同科研项目的特点，实施财政科技资金的分类管理。当前的财政科技运行体系可以归纳为财政科技预算与科技创新计划两部分（见图3，下页），财政相关部门既承担了横向的中央财政拨款与科研经费管理职责，又通过纵向的科技类专项转移支付，完成中央引导地方科技发展的专项资金拨付。

在财政科技预算方面，财政部主要负责中央财政科技资金的总体预算编制、执行与决算，并针对不同类别的财政科研资金，会同科技部、国家发展改革委、工信部等主要科技管理部门制定具体的科研经费管理办法。在科技创新计划方面，政府设立的科技计划、专项与基金是支持科技创新活动的主要方式，中央和地方的众多职能部门以及公益性科研机构实质上共同承担了科技管理职能②。在中央层面，以科技部为首的科技主管部门，负责组织编制国家重大科技项目规划，统筹推进国家创新体系建设和科技体制改革;国家发展改革委、工信部等部门内设专门的科技管理机构，负责组织实施国家科技重大专项，推进高新技術产业发展;国家自然科学基金委员会、中国科学院等专门承担基础研究、战略高技术研究等科研任务。地方与中央在财政科技预算与科研管理职能设置方面保持了一致性，根据区域创新发展需要设立科研专项资金与创新引导基金，同时在落实国家科技发展战略、制定地方性科技计划等方面接受上级相应部门的业务指导与统一管理。由于科技主管部门之间存在功能性的分工，我国科技资源的分配也不可避免地存在条块分配、多头管理的特征。

财政科技资金与国家创新体系的现实关联主要体现在财政科技资金与不同类型的创新活动的匹配上。在基础研究类、前沿技术类、社会公益技术类、重大共性关键技术类等公共科技活动中，财政科技资金发挥主体作用，特别注重发挥新型举国体制在实施国家科技重大专项中的作用①;而在市场导向类和平台竞争类科研项目中，财政科技资金作为间接投入，采取风险补偿、“后补助”、创投引导等多种方式发挥财政资金的杠杆作用②。财政科技资金发挥作用的途径并非简单的“二分法”，在财政科技资金重点投入的基础研究、前沿技术、社会公益技术、重大共性关键技术领域，并不排斥市场力量的参与，而是鼓励和引导社会参与的持续稳定投入，同时注重创新型企业与高校、科研院所和社会组织等各类创新主体之间建立起协同创新的关系，提升国家创新体系的整体效能。在依靠市场机制完成技术应用与成果转化的科技创新领域，财政主要发挥引导与协调作用，在强调企业作为技术创新主体的基础上，以财政科技计划引领企业创新风向，以财政科技资金和创新激励政策引领企业更大规模的研发投入，最终服务于国家重大战略产品和产业化目标。

（二）财政支持国家创新体系建设的效应评价

“十三五”时期，我国科技创新规划提出的主要目标是，国家科技实力和创新能力大幅跃升，国家综合创新能力世界排名进入前15位，迈进创新型国家行列，加快建设世界科技强国，有力支撑全面建成小康社会目标实现。“十三五”时期财政为支持国家创新体系建设、全面深化科技体制改革提供了重要保障，取得了较为突出的成果。财政部发布的数据表明，2016—2020年，全国财政科学技术支出4.12万亿元（其中，中央财政科学技术支出1.53万亿元），年均增长10.37%。2020年，我国研发经费支出达2.44万亿元，研发强度约为2.4%，总量稳居世界第二。国内发明专利授权量连续多年位居世界首位，通过《专利合作条约》（PCT）途径提交的专利申请量跃居世界首位，国际科技论文和高被引论文数量均位居世界第2位，成为全球科技创新的重要贡献者。国家统计局发布的中国创新指数统计数据显示，近5年来，中国创新指数整体呈较快的增长趋势，创新环境、创新投入、创新产出及创新成效四个维度的指标均有大幅增长①。

“十三五”时期，我国创新绩效水平取得较快增长，但在创新链的特定环节仍然存在明显不足，主要有以下三方面的特征：第一，营造较好的创新环境，但重点领域的财政科技投入仍属薄弱环节。创新环境指数反映了我国驱动创新发展的基础支撑条件，以及政策环境对于创新的引导和扶持状况。其中，科技拨款占财政拨款的比重刻画了政府财政科技投入对全社会创新活动的直接带动作用，特别是对重点、关键和前沿领域的科技规划与导向作用;享受加计扣除减免税企业所占比重反映了政府有关创新优惠政策在大中型工业企业中的落实情况。近5年来，我国享受加计扣除减免税企业所占比重指数平均增长了29.6%，而科技拨款占财政拨款的比重指数平均增速仅为1.17%，这说明财政科技投入对创新的直接辐射与带动能力还相对有限，属于政府营造创新环境的薄弱环节。第二，不断增加创新投入，企业创新主体发挥关键作用，但对基础研究的重视程度不足。近5年来，我国各项创新投入指标平均增速均为正向，尤其是开展产学研合作的企业所占比重持续增长，反映出国家创新体系中各个主体间的合作程度更加密切;但我国基础研究投入占研发经费的平均比例仅为5.5%，远低于发达国家15%的平均水平;2019年，基础研究人员人均经费同比下降了4.72%，说明我国目前对于原始创新的激励存在不足，还需要持续加大基础研究的投入力度。第三，创新中间产出与经济成效指标增长明显，但创新对经济增长的辐射带动能力不强。创新专利、商标、技术成果成交额等创新产出在一定程度上反映了创新研发活动的直接产出水平与效率，通过产品结构、高新技术产品国际竞争力、技术能耗、经济增长等反映创新对于经济增长的影响。但目前创新产出和经济绩效的统计指标仅能反映全国大中型工业企业的创新能力，无法衡量辐射带动科技型中小企业的创新绩效水平。近5年来，我国高技术产品出口占比的平均增长率仅为0.74%，一定程度上也说明在当前我国创新指标体系的衡量之下，大量的科技创新投入与产出并未有效转化为提升我国科技创新国际竞争力的实际效能。

四、“十四五”时期财政支持国家创新体系建设的取向选择

《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》指出，21世纪头20年，是我国经济社会发展和科学技术发展的重要战略机遇期。2020年国家中长期科学和技术发展规划实现收官;2021年迎来新的战略关键期，着眼于科技强国建设的总体目标，要系统谋划完善国家创新体系的总体布局，为增强科技创新体系能力提供制度和财力保障。“十四五”时期财政支持国家创新体系建设，需对财政科技资源的配置方式进行重大调整。按照新市场财政学的理论指引，财政应当在科技创新平台上发挥动机激励、引导协调、杠杆撬动、风险兜底的作用。具体从如下四方面着手：第一，以科技创新人才为第一核心资源，财政在科技人才的培养、引进、管理、评价和激励机制中要提供资助和保障，让科技创新人才得到合理回报并潜心科学研究，释放各类人才的创新活力，从源头上提高原始创新的能动性。第二，对于“从0到1”的基础原创性技术研究，发挥新型举国体制优势，以财政科技投入为主，坚持财政引导与多元投入相结合，形成稳定支持机制，明确不同政府部门在引领关键核心技术攻关任务中的定位与分工差异，深入解决条块分割、科技资源碎片化的问题。第三，对于从“1到10再到100”的应用技术开发、科技成果转化与应用，需充分发挥财政资金的杠杆撬动作用，引领、带动金融和民间资本加大对科技创新重点领域的投入。第四，面对单一创新活动的不确定风险，财政发挥兜底与基础保障作用，推进国家实验室等科技基础设施建设，建立适应不同层次创新需求的普惠性政策体系，创新财政科技资金投入方式，将符合条件的由财政资金形成的科技成果向全社会开放，推进各类科研主体在整个国家创新体系中的优化配置和资源共享。

（一）立足于科研活动主体，完善财政对科技人才第一创新资源的激励机制

“十三五”时期国家专门针对人才队伍建设制定了中长期发展规划，重点强调依托重大科研和建设项目的高级专家选拔、科研机构与高等院校合作培养研究型人才、吸引海外高层次人才回国等提供人才保障。财政对科技创新人才资助的核心目标是从多个维度激发人在创新中的能动性，将人的创造性活动有效转化为提升整个国家创新体系效能的根本动力。财政对科技人才的培养、引进、管理、评价和激励机制都需要依赖新型举国体制和市场机制发挥双重调节作用。在人才培养机制中，既要遵循市场平台上人才的成长规律和科研活动规律，又要依托重大科技任务和重大创新基地来培养造就科技领军人才和创新团队，依据创新链条的不同需求分别培养创新型、应用型和技能型科技人才。在人才引进机制上，实施更加开放的人才引进政策，加大科技人才的薪酬待遇、社会保障、税收优惠等方面的财政支持力度，在国际平台上开展科技人才的竞争与遴选。在人才管理机制上，给予科研人员更多的创新路线决定权和经费使用自主权。在人才评价方面，以创新效能的提升为导向，实现自由探索型和任务导向型的科技项目分类评价。在人才激励方面，充分体现创新要素的市场价值，将财政奖励与直接补助相结合，完善科技人才在创新价值提升和科技成果转化中的权益分享机制。

“十四五”时期更加需要依靠大量的科技创新人才提供创新的第一资源，支撑和引领创新发展。一切创新成果都是人做出来的，硬实力、软实力，归根到底要靠人才实力。因此，要形成并实施有利于科技人才潜心研究和创新的激励与评价制度，使得优秀的科技创新人才得到合理的回报，在市场竞争机制中站稳脚跟，扎实完成科研任务的攻坚克难。对于从事基础研究的科研人员，由于科研活动的市场回报相对较低，基础科研往往无法得到足够的市场青睐，这就需要财政对从事基础研究的科研人才提前做好规划与保障，把人的创造性活动从不合理的经费管理、人才评价等体制中解放出来。对于从事应用研究和科技成果转化的科技人才，財政应当发挥好基础保障作用，建立合理的财政激励进入与退出机制，为初创型科研探索与研究启动提供必要的财力支持，在自主探索逐渐发展壮大后，财政资助要适时退出，营造有利于人才竞争与成长的激励机制。

（二）加强财政科技资源的统筹协调，发挥中央与地方两个积极性

“十三五”期间，中央财政科技计划和科研项目资金经历了数次改革，中央的科技计划体系由原先分散在40多个部门、近百项实行公开竞争方式的科技计划优化整合为新的五类科技计划，一定程度上改善了原有财政科技计划条块分割、多头管理、支出政策“碎片化”的问题。但在科技计划评审、科技项目评估、科技奖励评价等方面仍然缺乏差异化的制度设计，缺乏有效的统筹协调。中央和地方的科技计划同构、财政支持方式单一、各部门多头管理，尚未形成各具特色的区域创新增长模式。新形势下提升国家创新体系整体效能的关键是加快改革国家科技治理体系，加快补齐国家创新动员能力短板，为应对充满不确定性的重大科技挑战与攻坚任务提供更好的制度环境与基础保障。第一，优化国家科技规划与重大研发任务的运行机制，对于前沿探索性的科研任务，要遵循创新规律，适应其周期长、风险大的特征，提高财政科技资源的包容度，加大投入力度，支持更多“从0到1”的原始创新突破。第二，加大财政对国家应急科研能力建设的支持力度，总结我国抗击新冠肺炎疫情、研制疫苗的治理经验，完善财政应对重大突发事件与应急科研攻关的资金筹措渠道与管理机制。第三，完善充分激发科研人员创造性的科研管理方式，提高财政科研资金使用的灵活性，加快推进科研项目经费“包干制”试点与全面实施，以资源投入激励科研活动，以创新成果提升绩效水平。

为确保“十四五”时期国家科技创新战略目标的实现，要从转变政府科技管理职能出发，充分发挥中央与地方财政激励与引导科技发展的两个积极性。既要重视政策制定，又要注重从中央到地方的政策落实与差异化设计，从深层次改善科技资源条块分割的弊端，细化中央与地方在科技领域的财政事权和支出责任。中央层面要更多地发挥新型举国体制优势，重点突破关键“卡脖子”共性技术的前沿开发与研究，加大基础性研究投入，满足全局性科技创新的社会共同需要;地方层面优先开展科技创新基地建设、科技成果的应用转移转化、区域创新体系建设等技术开发和应用研究，与市场化的竞争机制相结合，从对研发活动的直接补助为主，拓展到“后补助”、引导基金、政府购买服务等财政后端支持。在国家重大科技任务的组织实施中，发挥好财政科技资源的配套作用，优化不同类型科技计划的财政科技资源配置方式，集中财力办大事。创新统筹协调中央和地方各个科技管理部门的沟通与决策机制，避免科技计划的重复立项、重复部署，将科技战略规划、政策落实、科研项目管理、绩效考核等统一纳入国家科技管理平台，优化科技项目与财政资源的配置与管理方式。

（三）集中优势创新资源，充分发挥财政科技引导基金的杠杆撬动作用

“十三五”时期的重点任务布局围绕“互联网+”“能源发展战略行动计划”“健康中国”等国家重点战略领域展开，启动了首批国家实验室建设任务，为我国重大基础前沿研究和战略高技术领域发展提供了基础平台保障。在当前的全球竞争格局和贸易保护主义干预之下，短期内科技创新领域的国际分工合作与正常的技术交流将受到严重抑制，以前可以通过市场机制逐步完成的技术创新与工业生产活动，现在被迫在短期内完成国产化创造与产业过渡。特别是在贸易保护主义甚至逆全球化抬头的形势下，美国主动挑起贸易摩擦，在对华为等中国科技型企业实施制裁和技术封锁的同时，还大范围地召回美国跨国公司、吸引美国制造业回流，试图阻碍科技创新要素在国际市场的自由流动。面对美国实施的科技遏制政策，我国在高端芯片、集成电路和工业软件等关键核心技术领域，在短期内面临着“卡脖子”的技术难题[20]。科技创新的逆全球化破坏了全球产业链和价值链，导致科技创新要素的市场配置机制失效，而我国创造新产业、引领未来发展的科技储备还远远不足，部分产业处于全球产业链和价值链的中低端，我国的科技创新能力还不能完全适应高质量发展的要求。在这样的局面下，单纯依靠市场自发秩序，激励市场主体进行技术创新，于时间方面，会形成“空档期”，于空间方面容易造成技术“真空”。“十四五”时期需要依靠多种渠道、多种方式大规模地投入财政资金，一方面引导创新主体渡过危机，另一方面稳定市场预期，更加有效应对全球性风险对国家创新体系、关键核心技术领域造成的冲击，确保科技创新领域的“软着陆”。

面对复杂严峻的国际形势，我国需要牢牢抓住自主创新的根本方向，培育和发展建制化的国家科研机构、高水平的研究型大学和支撑关键核心技术的国家创新平台，优化国家创新体系的整体布局。财政科技投入体现了国家意志和集体决策，具有更强的规划性与系统性，特别是在工程技术以及产业应用方面，能够撬动、引导民间资本投入科研创新活动。应将国家政策与创新体系的产业布局、人才建设和资金投入深度融合，打通科技创新融资渠道和科技成果转化渠道。充分发挥财政资金的杠杆放大和引导作用，激励企业加大自身的科技投入，真正发展成为技术创新的主体，吸引金融和民间资本加大对科技创新重点领域的投入。由单一的财政科研资助向政府购买科研产品和服务转化，通过风险补偿、后补助、创投引导、政府和民间资本合作等方式重点发挥财政资金的杠杆作用。通过安排财政科技投入设立引导基金，以市场化运作和专业化基金管理的方式，吸引民间资本出资认缴，充分发挥政府科技引导基金的杠杆撬动作用，形成多元化的科技创投融资模式，引领和带动国家创新体系中其他主体的能力提升，形成提升国家创新体系整体效能的创新合力。

（四）构建差异化、普惠性政策体系，合理分担重大创新活动可能引致的公共風险

“十三五”时期我国出台了大量普惠性政策支持企业创新，但从激励实效来看，企业技术创新的能力参差不齐，无法有效提升产业链与供应链的优势，参与国际市场竞争。进入“十四五”时期，如何有效提升企业技术创新的内在动力与综合能力成为重中之重。财政科技资源在支持企业技术创新中应当发挥基础保障作用。具有原创性和基础性的科研突破，常常具有很强的随机性，此时财政投入的主要方向在于，当基础研究取得突破之后，通过较早的资金投入大大缩短从基础理论到形成产业的时间与业态的距离，通过财政引导放大产业效应和市场激励，为技术成果的应用转化注入稳定预期。首先，财政除了在持续完善企业技术创新的优惠政策方面发挥重要作用外，还需要保障企业在创新资源配置中的主导权与决定权。政府加大财政科技投入不是要取代企业主体作出创新决策，而是作为媒介支持企业与高校、科研院所开展产学研深度合作。其次，政府财政科技资源作为“坚强后盾”要吸引更多优质企业进入国家创新平台，支持企业牵头并承接国家重大科技项目，切实将我国“集中力量办大事”的制度优势、超大规模的市场优势同发挥好市场机制和企业主体作用有机结合[21]。最后，财政要向创新型中小微企业提供更多优惠政策倾斜，通过国家科技创新平台以及大型企业的技术外溢带动产业链相关企业联合开展科技攻关，将科技创新的成果更多地转化为提升产业链供应链现代化水平的技术支撑。

处于初创期、成长期的高新技术企业往往无法承担单个创新活动引致的系统性风险，因而要发挥财政科技资源的集中优势，向科技创新领军企业开放国家实验室等创新基地与平台，促进科技资源的开放共享。针对不同的产业领域、创新企业发展阶段，需细分财政科技的投入重点与支持方式。对于成熟型创新企业，应搭建起不同创新主体之间“产学研用”一体化科技攻关体系，鼓励企业牵头组织实施国家重大科技任务，以多方合作共担公共创新风险、分享科技转化成果[22]。对于初创型的中小型科技企业，应发挥好创业投资引导基金与成果转化基金的激励与带动作用，为初创期的科技型中小企业设置专门的“保险机制”，完善全链条的创业孵化载体设置，运用市场机制促进科创成果的转移转化与资本化、产业化发展，加大政府对自主创新产品与服务的采购力度，以市场竞争机制引领企业创新，最终构建财政在国家创新体系中多层次、全方面、网络形态的支持模式，统筹协調财政、税收、产业、科技等领域的相关政策，使财政支持企业创新主体的方式更加多样化。 [Reform]

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Theoretical Guidance and Orientation Choice of Fiscal Support for the Construction of National Innovation System in the 14th Five-Year Plan Period

YAO Dong-min  LI Jing

Abstract： The 14th Five-Year Plan period is a crucial strategic period to build up China's strategic strengths in science and technology and enhance the overall efficiency of the national innovation system. Under the theoretical viewpoint of the national innovation system and "market platform"， "government involvement"， and "market rules" of neo-public finance， this article constructs the theoretical framework of fiscal support for the operation of the national innovation system. In the diversified and networked national innovation system， different innovation entities， such as the governments， enterprises， and universities， interact through the market platform and finally meet the society's common needs of "improving the overall efficiency of the national innovation system". Public finance provides the basic guarantee for technological infrastructure and innovation talents and promotes the effective connection between the new national system and the market mechanism. Public finance should play the role of motivation， guidance， coordination， capital leverage， and risk buffering. In the period of the 14th Five-Year Plan， public finance should support the construction of the national innovation system in the following ways. Firstly， based on the main body of scientific research activities， improve the fiscal incentive mechanism for scientific and technological talents. Secondly， improve the overall coordination mechanism of fiscal allocation of scientific and technological resources， and give full play to the two different initiatives of central and local fiscal incentive and guidance for scientific and technological development. Thirdly， concentrate superior innovation resources and give full play to the guiding and levering role of fiscal technology guidance funds. Fourthly， build a differentiated and beneficial policy system and share the potential public risks of major innovation activities appropriately.

Key words： national innovation system; neo-public finance; new national system; market platform