基于整体性视角的社区更新：框架、模式与案例*—— 以佛山桂华邨社区为例

李舒梦 冯建喜 LI Shumeng, FENG Jianxi

0 引 言

城市可开发利用的土地资源越来越紧缺，在城市高质量发展的新目标驱动下，城市建设向品质提升以及集约式再开发转变[1]。在此背景下，存量发展取代增量发展成为未来城市建设的主要方向[2-5]。作为存量发展的主要模式，社区更新承担着盘活城市存量土地的经济功能和缩小居住设施供给差异的社会功能[6]，成为当下学界和实践领域讨论的热点话题。

我国现有的社区更新主要有两种模式，一种是以政府为主导、具有福利色彩的更新模式[7]，一种是政府与开发商结合的“亲增长联盟”的公私合作伙伴模式[8]。然而现有的这两种社区更新模式都将房屋产权所有者业主排除在外。英美日本等发达国家的社区更新历程表明，在更加综合化的更新目标的指引下，社区力量是解决社会公平问题、推动社区更新的重要力量[9-11]。我国的实践也表明，一方面，传统更新模式下政府资金难以应对大规模更新需求，另一方面，过度市场化会导致社会公平问题的出现，仅依靠政府和开发商难以实现社区可持续更新[12-13]，迫切需要“第三条腿”— —社区居民— —的有效参与，以实现多元更新目标和可持续的社区更新[14]。

鉴于此，近年来关于业主主动参与社区更新的研究和实践成为学界和业界关注的热点。相关研究主要集中于理论和案例研究两方面。理论研究研究在反思现行模式业主参与不足的基础上，或从利益协调的视角出发，提出构建利益共享、风险共担的多方协调机制[15-17]；或从公众参与等理论视角出发，对现行的社区更新过程中公众的参与程度进行评价并提出优化策略[18-20]。有趣的是，此类研究往往过于强调业主的主导作用，忽视了利益协调机制所需的程序、资金、法律等方面的制度性保障以及在这个过程中其他主体不可或缺的作用，缺乏整体性的研究视角。案例研究多选取业主为村集体的社区（城中村），如在佛山联滘村更新[21-22]、深圳社区更新单元[23-24]以及厦门共同缔造[25-26]等实践案例中，因村集体拥有土地所有权从而有了与其他利益主体协商的“资本”，而城市社区业主并不具备这样的条件，因此不具有普遍意义；其次，这些案例中，政府依然是更新的发起者，在更新过程中起主导作用，业主在很大程度上只是被动参与。有没有社区更新是由业主主动发起、业主起主导作用、其他主体起配合作用的案例？这样的更新是否一定会获得成功？这样案例的分析有助于加深对社区更新整体性的理解，特别是有助于理解各主体在整体框架下不可或缺的作用。因此，需要立足于社区更新的系统性，构建社区更新的整体性理论框架，通过整体框架研究现行模式与业主自主更新需求之间的矛盾，建立更具实践性的、适应于业主自主更新多样化需求的新模式。

基于以上判断，本文首先构建了社区更新的整体分析框架，在整体框架基础上，从主体视角出发，分析现行社区更新模式与业主自主更新需求之间的矛盾，优化现有模式，形成适应不同社会需求的三种新的社区更新理论模式。佛山市桂华邨社区自主更新的失败案例表明，在主体强烈更新意愿的基础上，若缺乏有效的程序保障、资金支持和法律保障，仍然无法实现业主自主更新，证明了本文分析框架的合理性。

1 现行社区更新的模式与问题

1.1 现行社区更新模式

根据参与社区更新的社会主体的构成和目标不同，我国现行的社区更新模式可以分为政府主导的福利主义色彩社区更新模式[7]以及政府与开发商结合的“亲增长联盟”的公私合作伙伴模式[8]。

政府主导的社区更新模式主要适用于基础设施和公共服务设施严重老旧、缺失，但房屋安全结构较好，不需整体拆除重建的老旧小区的更新改造，主要目标是完善基础设施与公共服务、改善居住环境。由于这种更新模式不涉及土地权属的变更，经济收益不足难以吸引开发商，政府作为主要责任方，直接组织、完全出资，负责更新改造工作的实施[27]（图1）。

图1 政府一元主导的社区更新模式Fig.1 government-dominated model

政府与开发商结合的“亲增长联盟”的公私合作伙伴模式是目前应用范围最广的社区更新模式。在经济增长的共同目标下，城市政府与开发商构成“亲增长联盟”，以经济利益为导向、以地产开发为主导[28]，更新过程以土地出让为界分为两个部分，出让前以政府为主导，负责划定更新范围，进行征收、补偿和土地储备；出让后以开发商为主导，负责后续的建设实施与运营，政府仅为协调者和监管者（图2）。

图2 政府与开发商结合模式Fig.2 government-developer-partnership model

1.2 社区更新模式的分析框架

对现有社区更新模式的评判要以一定的分析框架为基础，以此来明确评价的标准和方式。社区更新很重要的一个点是多方利益协调，其难点也在于理清并协调好多元主体之间的利益关系。作为分析事件过程中不同主体利益博弈与相互关系的成熟理论[29]，利益相关者理论成为社区更新分析中应用较为广泛的理论工具，适用于本社区更新研究。因此，本文在构建分析框架时借鉴了这一理论。然而需要注意的是，社区更新不仅在于主体之间的利益协调，更重要的是建立系统性的更新机制，调节和巩固利益相关者的关系，以达到平衡状态。在这个意义上，起步早、基础好的社区治理研究可提供较完整研究框架作为参考。社区更新需求日趋多元化，早已突破单一的空间维度而融合进入更广泛的社区治理范畴，因此本文借助社区治理理论模型[30-31]，参考国内外较为成熟的社区更新模式[32-36]，发现参与主体、程序设计、资金调配、法规政策是社区更新的核心内容，对社区更新的过程和结果有重要影响。因此，本文在此基础上构建以“参与主体—程序设计—法规政策—资金调配”为主体的四维分析框架（图3）。

图3 四维分析框架Fig.3 four-dimensional analysis framework

在社区更新过程中，社区业主、政府、开发商是三大核心主体，三者之间的利益关系协调是社区更新整体框架的基础，也是分析评价的手段和标准。首先是参与主体及其组织方式。参与主体作为社区更新的行动主体和决策主体，其组成和组织方式对社区更新的目标方向以及资源获取和运行的方式[30]有直接影响，以业主、政府和市场三大主体为基础，研究的重点在于明确不同主体的势力对比和权责关系，以及如何建立平衡关系。其次是程序设计。社区更新领域包括更新对象—制定方案—实施建设—经营运转四个主要决策环节的制度设计，对了社区更新的实施过程以及主体的参与方式[34]会产生具体影响，参与主体与程序设计共同构成社区更新过程中的内部组织。第三是资金调配。资金不仅是社区更新的实施基础和重要的动力来源，对更新结果有较大影响，也是协调各个主体间关系的重要介质[35]。资金来源、供给方式与分配方式是资金调配研究的主要内容。第四是法规政策。以法规政策明晰主体间的权责关系、规范社区更新进程是社区更新必不可少的保障[36]，研究的重点在于法规政策如何保障主体间的平衡。法规政策与资金调配共同构成了社区更新的外部支撑系统，保障社区更新的顺利实施和主体之间关系的平衡。

1.3 现行社区更新模式评估

随着城市发展进入精细化阶段，地方财政捉襟见肘，社区发展所需要的自发更新渠道、多元化目标以及长期动态的发展机制与现有模式产生了较大冲突。文章基于上述分析框架，对现行社区更新模式与业主自发更新的内在冲突进行解读。

1.3.1 参与主体方面

开发商与政府主导下，业主作为弱势群体被边缘化。现行模式下，业主在更新决策过程中缺席，仅作为被动接受者出现。面对拥有强势经济和政治资源的两大主体，业主始终处于弱势地位，导致其对于历史文化保护、社区网络加强、社区经济发展等方面的多元需求被单一的物质空间更新目标压制，难以实现社区的整体发展。

1.3.2 程序设计方面

政府与开发商自上而下控制更新过程，业主被排除在决策程序之外。政府和开发商是主要决策者，业主无法作为决策的主体进入决策程序、也无有效表达需求的渠道（图4）。在以外部力量为主导的社区更新模式中，由于资金和精力的限制，短期更新成为主要的更新方式，缺乏对于经营维护等后续工作的安排。甚至，为了追求经济利益最大化，搬迁原有业主，导致原社区网络瓦解，失去了持续发展的可能。

图4 现行社区更新程序与业主需求的矛盾Fig.4 contradictions between the current community regeneration process and the owner’s needs

1.3.3 资金调配方面

政府与市场垄断资金供给与收益，业主难以获得资金支持。现行社区更新制度中，政府或市场作为主要的出资方，掌握社区更新所需要的全部资金的使用权。政府与开发商合作更新模式中，社区更新之后土地增值的收益完全由市场获得，原业主仅能得到拆迁补偿。业主在缺乏资金投入和收益的前提下，在经济上处于弱势地位，无法保障业主在更新中的诉求。

1.3.4 法规政策方面

现有法规政策存在结构性缺陷，公共利益原则缺位[37]。首先，我国社区更新由于实践时间不长，没有单行立法。第二，在现行的法律法规中，仅有《城乡规划法》《土地管理法》等法律的部分内容涉及社区更新，仅提供原则性支持而缺乏结构性设计。为回应实践需求，深圳、上海等地通过政府政策的形式，对社区更新进行法制化规范，如2009年颁布的《深圳市城市更新办法》。但是，一方面此类地方文件层次低、效力有限，另一方面，虽然此类文件适应了实际需要进行创新实践，但与现行国家法律存在较大冲突。第三，地方的社区更新立法和政策着重于解决实施的具体问题，而缺乏对于公共利益原则的制约，导致实践中存在利益分配失衡、对弱势群体保障不足等问题。

2 主体性视角下的社区更新机制

2.1 四维框架下社区更新模式优化

根据前文对现有社区更新模式的评估，从理论出发，结合国内外实际案例，以社区发展为导向，对社区更新的四个维度进行优化。

2.1.1 参与主体方面，在平等协商基础上，融合业主与第三方组织等多元参与主体

从西方社区更新实际来看，目标多元化、实施复杂化的社区更新过程需要多方主体建立平衡关系，有序推动更新实施。

首先，业主必须参与，第三方组织需要协助参与。业主作为社区更新的被影响者和社区发展的主要经营者，必须参与社区更新的核心决策。由于社区更新过程的复杂性和专业性，结合国内外成功更新经验，公益性第三方专业组织也是社区更新过程中必不可少的主体。作为专业组织，其对于解决社区更新过程中的专业和组织问题有重要作用；而且公益性第三方组织也可以保障更新过程的公平性[38]。

其次，要明确主体权责范围，建立平等关系。转变行政化色彩较强的社区更新模式，需要处理好政府—业主之间的关系，明确权责划分。政府制定宏观政策、提供更新建设资金、鼓励与监管更新过程，下放部分权利给社区业主和第三方组织，约束市场行为，从管理者转向合作者、服务者、监督者[16]。业主作为社区的运营者和更新的参与者，需提高参与社区更新的自主意识和参与能力，建立社区长效更新发展机制。第三方组织为专业性问题提供咨询服务、帮助协调各主体之间的矛盾，还可以作为社区长期合作伙伴，帮助业主提升自组织能力[39]。主体间平衡的地位不仅需要划分明确的权责关系，还需要程序设计、资金保障和法律制度进行约束和保障。

2.1.2 程序设计方面，设计上下结合、监管有效、服务有力的更新程序

首先，要建立业主自下而上的更新渠道。在更新选择环节，转变政府划定更新范围的单一方式，参考我国台湾地区的更新经验，在满足更新条件和产权人同意的基础上，业主可自行申请更新[40]。在方案设计环节，可通过业主自主雇佣设计团队提出专业方案，或业主参与协商制定方案，以体现业主需求；在建设实施环节，业主可作为主体选择开发建设单位；在经营维护环节，业主作为社区发展的主体获得经营性收益，同时承担维护责任，由政府提供公共设施的维护资金。

其次，政府有力监管、有限服务。政府从市场经营和社区自治领域逐渐退场，更专注于提供公共服务以及维护公共利益[41]。通过提高非容积率等政策手段维护公共利益和弱势群体的利益[1]，如提供公益性用地或建造公共设施。

2.1.3 资金调配方面，建立多元资金供给与利益共享机制

首先，要创新多元资金来源。政府和开发商以外，银行、社会机构和业主自身都可以作为更新资金的提供者。第一，向银行抵押土地获得低息贷款。对于有自发更新意愿的社区，政府应帮助业主与银行协商，通过抵押土地使用权获得低息贷款作为社区更新的启动资金。第二，业主自筹资金。对于经济实力较强的社区，可通过发行股票的方式，业主自行认购，成为风险共担者和利益共享者。第三，申请第三方基金。可参考公益信托和慈善组织十分发达的英国，慈善机构、公益信托或企业联盟是社区更新的重要第三方经济力量[42]。对于有城市遗产保护和弱势群体扶助需要的社区，可申请第三方基金以筹集资金。

其次，提供多样化的资金供给方式。我国现有的政府资金供给方式为自上而下的无差别拨款、补偿方式，不仅业主失去了获得资金的主动权，也不适用复杂的更新情况，会导致资源分配的低效和不公平。对此问题，英国“综合更新预算”（single regeneration budget，简称SRB）政策是一种有效的解决方式。“综合更新预算”通过竞争性申请方式，设置申请条件，如要求多元主体参与和帮助弱势群体等，以提高资金的利用效率，引导开发向多元目标转换。同时，为了弥补竞争机制可能导致的衰败地区资金不足的情况，80%SRB的基金流向了全国最落后的地区，通过资金的倾斜来帮助衰败地区的更新[43]，以实现资金利用效率与社会公平的平衡。

再次，要建立合理的利益共享机制。如果简单地将收益归公或归私，土地增值收入都会引发一系列的社会问题。从权责关系来看，政府不仅是资金的提供者之一，且由于社区更新可能带来容积率提高、土地性质变化等加大城市公共设施负担的问题，其成本势必由政府负担，因此政府应获得部分收益以补偿成本。开发商作为资金的提供者和开发风险的主要承担者，经济收益是其主要的更新动力，也应参与到收益分配之中。业主作为社区的主要经营者和维护者，若前期投入资金，则应获得分红；除此之外，社区的后续经营也需要资金维持。具体的分配方式可采取股份分红以及共有社区发展资金等方式进行分配。实际上，土地增值收益分配政策相当复杂，具体的措施仍需要根据实际情况进行设计，而政府、市场、业主共享增值收益是目前普遍采用的分配方式[44]。

2.1.4 法规政策方面，完善社区更新法律体系，明确公共利益导向

社区更新作为一种具有特殊性和复杂性的城市建设实践，亟需专门的法律制度以保障和规范社区的更新实践。此外，还需以地方立法为基础，在现有的法律框架内优化和完善国家层面的法律体系。更重要的是，应确立以公共利益为基础的社区更新法律导向，完善公共参与制度，建立平衡的利益格局，构建有效协商的沟通平台[35]，对处于弱势地位的业主进行政策倾斜，例如赋予业主必须参与更新的法定地位以及允许业主获得社区更新优先权等[34]。

2.2 主体性视角下的社区更新模式

在上文明晰优化社区更新四个维度的基础上，对现有模式进行改善，围绕业主自主参与更新的目标，构建了三种社区更新模式。

模式一：政府主导、业主参与的公共服务模式。本模式适用于以公共价值为主导，经济价值不大且业主不具备自主更新能力和意愿的社区更新，比如贫困社区或历史街区等。此类社区宜在政府单一主导模式基础上进行优化，以政府公共投入和主导更新建设为基础，加强业主对更新方案进行协商的权利，同时通过政府资金补助，业主获得持续更新社区的能力（图5）。

图5 政府主导、业主参与的公共服务模式Fig.5 government-led, owner-involved public service model

模式二：业主主导的自我更新模式。本模式适用于以社区发展价值为主导，不改变业主组成和土地使用情况，业主有强烈的主导更新过程的意愿和经济实力较强的社区，是业主主导权最大的社区更新模式，比如有运行良好的业委会的小区所进行的微更新项目。由于社区更新的专业性，应引入第三方专业组织，协助业主自主更新。业主通过申请获得更新机会，结合业主资金、公益基金和政府更新基金等多重资金来源进行更新建设，建设完成后的经营性收入再投入社区事务，形成可持续的社区发展机制（图6）。

图6 业主主导的自我更新模式Fig.6 owner-led self-regenerated model

模式三：业主与开发商结合的半市场化模式。本模式适用于以经济价值为主导且业主经济实力强的社区，在提高容积率、改变土地用途等政策条件下，以经济效益吸引市场参与社区更新，同时强化政策，保障业主权益，是对政府与开发商结合模式的优化，如城市中心区的老旧小区改造项目。为协调业主与开发商的关系，通过土地市场的优惠政策（业主获得优先权或地价优惠等）以及在资金供给方面设置合作要求等方式来保障业主的平等地位。为改变过度市场化导致的原业主搬离的情况，不进行土地收储，在保留原业主的基础上，通过二级市场交易引入新业主。地产收入一部分归原业主和开发商所有，一部分作为社区运营资金，建立长效发展机制（图7）。

图7 业主与开发商结合的半市场化模式Fig.7 semi-marketization model combining owners and developers

3 桂华邨业主自主参与社区更新的经验总结

以上社区更新模式都是在理论分析基础上构建的。在实际操作中，可能会遇到更复杂的局面。因此，需要在实践案例中进行检验，以证明理论模型的合理性。

广东省佛山市南海区的桂华邨小区1995年由佛山城区基础建设公司开发，共有22座住宅楼共计551户住户（含同一地块的丽景小区），建筑时间较长、住宅老旧破损严重、居住环境较差、配套设施缺失、功能不完善，人口组成上有近1/3的业主为中老年人，老龄化问题突出；同时，社区内部缺乏有效自治组织，社区公共事务出现管理真空，呈现出我国老旧小区的典型特征，是我国千万城市社区的缩影。另一方面，与国内社区自主更新的成功案例（如厦门曾厝垵的共同缔造）相比，桂华邨社区更新也有其特殊性。主要表现在其社区更新首先是由居民自主发起的，居民主动推进与政府的合作，政府在整个过程中起配合和辅助作用。而国内大部分成功案例是由政府首先发起并积极参与，在整个过程中，业主在很大程度上是被动员参与，业主在这一过程中的主体性有限。因此将其作为本文的实践分析对象，研究为何在业主具有强烈自主更新意愿且政府积极配合的情况下，社区更新仍会因缺乏有效程序、充足的资金供给以及有力的法律保障而失败，以验证本文所构建的四维分析框架的合理性。

3.1 改造缘起：地价差异引发强烈的更新需求

桂华邨小区位于广东省佛山市南海区千灯湖片区，2006年因广东省金融高新区落地于此，该片区的城市风貌和居住品质极大优化，辖区内在售的商品房均价飙升至16 000元，一跃成为“佛山最贵地段”。相较于周边近5年内新建的高层高档小区，该小区品质较差，因此成为房价“洼地”，房价最高也只到5 000元，是周边商品房均价的三分之一。

2009年广东省政府与国土资源部合作，积极推进旧城镇、旧厂房、旧村庄改造（简称“三旧”改造），实现了重要的政策性突破，城市面貌明显改善，且由于补偿条件合理，也受到了市民的认可。但是桂华邨并未被纳入三旧改造范围，优良的区位和巨大的地价差距，使得桂华邨的业主对于通过改造来改善居住环境和增值财富有强烈期待。通过一位业主在社区内发布改造倡议书，社区内部自发进行社区更新的热情被点燃，开始自发组织推进社区更新。

3.2 参与过程：网络求助—自发动员—政府咨询—签名申请

桂华邨的自主更新实践是由一名业主发起，社区群体积极响应，经历了网络求助—自发动员—政府咨询—签名申请四个阶段。这一过程中，社区业主主动参与并得到多方帮助，但依然屡屡碰壁，最后更新失败（图8-9）。

图8 桂华邨自主更新流程图Fig.8 self-renewal flow chart of Guihua community

阶段一：业主产生自主更新意愿，在网络上向第三方组织求助。在地价差异的刺激和丧失更新机会的打击下，桂华邨一位业主高某产生了强烈的自主更新愿望，并通过网络联系上一个名叫“当家作主网”的自组织拆迁投资网站，网站从总部上海派出一位经理来佛山了解了桂华邨的情况，经理在广州现行的“三旧改造”政策中找到了“允许土地权属人自行改造”的关键政策支持，建议业主高某通过倡议书的方式先在社区内部动员业主参与自主更新。

阶段二：单一业主以倡议书动员业主群体发起自主更新，并建立合法组织。业主高某在社区内张贴自主更新倡议书，得到业主群体的积极响应，并与热心业主张某和李某共同组建自主更新活动的核心团队，通过每栋楼设置一位“楼长”的方式，在社区内部进行有组织的广泛动员。考虑到自主更新申请的合法性，还成立了业主委员会，选举业主代表，代理行使业主权利。

阶段三：业主代表向政府咨询更新改造程序。为推进自主更新的实施，业主代表向南海区三旧改造办公室（以下简称三旧办）咨询自主更新改造事宜。三旧办通过法规政策核定自主更新的合法性后表示支持。但由于现行的政策没有对业主自发更新进行具体操作指导，也无先例可循，三旧办以较为审慎的态度在现有法律法规框架下主动通过《关于桂华邨小区自行改造的情况说明》这一官方文件进行了回应和指导，包含了初步确权、改造方案制定与土地流通三大环节。

图9 桂华邨业主预期与实际实施的利益关系图Fig.9 expected and actual implementation of the interest diagram of Guihua community

阶段四：业主响应政府要求，发起签名申请。由于三旧办提出在全体业主（90%以上）表决通过后，由改造主体向项目所属街道办提出改造申请，上报政府审批后方可实施，桂华邨社区内进行了热烈的公开宣传和签名活动。但最终仅有230户业主签名同意，占551户总业主数的四成不到，远没有达到政府所规定的90%的要求，桂华邨自主更新实践止步于此。

3.3 失败的经验教训

桂华邨业主在争取自主更新的过程中，发挥了极大的自主性，也得到了政府和第三方组织的帮助，但依然失败，桂华邨业主自主更新实践失败的经验教训对于优化我国社区更新模式有重要的指导意义。

3.3.1 参与主体方面

社区自组织能力有限，专业组织不健全、缺乏有效运作机制。首先，桂华邨社区自组织基础薄弱，组织能力有限。桂华邨社区缺乏自治经验，长期未成立有效处理社区公共事务的业委会，甚至物业公司也因与业主产生纠纷而退出。尽管业主参与积极性高，但业主代表组织的社区活动经验不足、对更新事务的了解有限，大量业主对业委会缺乏信任。其次，专业组织制度不健全，参与深度不足。“当家作主网”在桂华邨的更新过程中给予了关键性帮助，但是其自身并不是合法合规的社会组织，也没有规范的组织架构和成功运营的经验。且作为专业咨询方，其仅在自主更新发起之前派出过一名顾问对实施活动进行建议，没有深入参与更新的全过程。

3.3.2 程序设计方面

政府缺乏清晰的程序引导，保守的临时性政策加大了自主更新的难度。业主自主更新的具体操作程序不明确是桂华邨更新失败的主要原因。一方面，实施计划、改造方案等具体问题没有明确的、可操作的路径，导致多数有改造愿望的业主对改造成功的可能性持怀疑态度，未参与到更新活动中来；另一方面，由于政策选择保守，三旧办制定的更新程序过于严苛，如90%的业主同意率远大于深圳仅“须占建筑物总面积三分之二以上且占总数量三分之二以上的权利主体同意进行更新”[45]的社区更新政策，提高了自主更新的门槛。

3.3.3 资金调配方面

资金预算不明，缺乏公共资金帮助。1968年英国布莱克·罗德（Black Road）的综合改善区计划（general improvement area）通过政府的财政支持和详细的财务运作流程赢得了广大业主的支持，降低了社区更新的成本[46]。相比之下，桂华邨在更新过程中有关资金的来源、预算、分配方式等都处于模糊状态，导致业主对更新实施的信心不足。且在桂华邨业主对于资金来源的设想中，仅利用了业主自筹和市场资金两种方式，没有政府或公共更新组织为其提供资金援助，启动资金征集困难。

3.3.4 法规政策方面

地方政策原则与国家法律产生冲突。广东现在实行的“三旧改造”政策允许土地权属人自行改造，但是这一原则性政策缺乏具体指引，且“三旧改造”本身与后续的相关工作就是对现行国家法律法规的冲击，如根据我国《城市房地产管理法》规定，禁止不具有房地产开发资格的业主随意进行房地产开发。地方政策与国家法律之间的冲突导致政府在对待桂华邨自主更新申请时持审慎态度，在临时政策制定时也以国家法律为主，限制了自主更新的可能。

4 结论与政策建议

长期自上而下的社区更新模式导致业主主体性不足，社区自我更新能力缺乏。这一现象受到了学界和业界的广泛关注，近年来关于业主主动参与社区更新的研究和实践成为热点。然而，有趣的是现有对于业主自主更新的研究又似乎过于强调对业主的“赋权”，以及以单一的利益维度构建协调模式，忽略了社区更新的系统性— —在主体的利益协调之外，程序设计、资金调配、法规政策不仅构成了社区更新的整体结构，还是业主自主更新的制度性保障。因此本文从整体视角出发，构建“参与主体—程序设计—法规政策—资金调配”的四维分析框架，基于整体性视角，分析现行城市更新模式与业主自主更新之间的矛盾，在现有模式基础上，优化形成能适应不同需求的三种社区更新理论模式。桂华邨自主更新失败案例表明，在强烈的自主更新需求下，若是缺乏整体性的更新制度，依然难以实现业主的自主更新，证明了本文所提出的四维框架的重要性。

根据矛盾分析结果，本文从政府视角出发，对我国的社区更新机制提出以下优化建议：首先，尊重业主作为社区发展的主体的地位，政府给予社区自治权利，自主进行社区更新事务的管理，积极引导第三方专业机构参与到社区更新中，培育社区自组织能力，协助社区完成更新事务；其次，政府设计公平公正、权责清晰、具有可操作性的社区更新政策程序，以满足多元化的更新需求；第三，鼓励社会公益资金投入社区更新，政府创新社区更新资金的提供方式，以引导社区更新的发展方向；第四，结合现有的地方政策和立法实践，积极探索制定社区更新的专门法，同时对原有法律法规进行修订，保障社区更新的实施。

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图1-9：作者绘制