国土空间规划背景下城市更新落地的探索*—— 以佛山市南海区夏北村“三旧”改造为例

袁奇峰 赵 杨 陈嘉悦 项振海 YUAN Qifeng, ZHAO Yang, CHEN Jiayue, XIANG Zhenhai

0 引言

改革开放40年来，我国政府逐步推动国家从计划经济向社会主义市场经济转型。1988年土地使用权有偿转让制度建立，国有土地实现了从生产资料向可交易的市场资本的跨越，国土空间资源逐渐被赋予产权特性。相较而言，集体土地制度的变革更复杂，经承包责任制改革到所有权、承包权与经营权的逐渐分离，才从生产资料转为农民可以经营的资产[1]。但是，早在20世纪90年代，珠江三角洲就开始探索农村土地股份合作制，“政社合一”的农村集体经济组织成为集体土地的经营代理人。2008年以后，珠江三角洲开始以市场化机制启动“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村居）改造，突破性的政策设计基本实现了集体建设用地“同地同权、同市同价”，为其资本化打开了通道。

国土空间规划体制改革后，建设用地增量严格管控、存量建设用地再开发成为城市建设的主战场。但是，依赖市场的“三旧”改造过于追求利益最大化，南海区“三旧”改造实施十余年来，旧工厂类型改造项目面积占比达65.88%[2]，其中进展最快的是工厂类改造为居住类（以下简称“工改居”）项目，这类项目收益高、推进快，常被称为“吃肉”，而旧工厂改造后剩下的宅基地却因权属问题复杂和容积率的限制难以推进，也就是所谓的“啃骨”问题[3-4]。大量“吃肉留骨”的城市更新改造项目缺少宏观调控，旧村改造项目难以成功落地。而且被动地根据市场主体意愿开展的项目不仅导致了破碎化的点状用地开发，更衍生出公服配套不足、城市整体发展欠统筹等城市问题[5-7]。

本文以笔者主持的夏北村整村改造规划为例，考察了规划实施的全过程，对村集体、政府和开发商之间围绕增量利益所展开的博弈进行了全面了解，以期改进规划工作、推动城市更新、实现高质量发展。

1 “三旧”改造推动二次城市化

20世纪80年代初期，南海县农村经济体制改革以乡镇企业、三来一补、民营企业为主体，推动了“农村社区工业化”— —集体土地作为“生产资料”推动了乡镇企业的发展[8-10]。这个过程既积累了原始资本，成就了南海县珠江三角洲“四小虎”之一的地位，也开启了具有地方特色的“半城市化”（或“非农化”）进程。“非正式”农地转用的收益激励了上千个村民小组在其狭小的地域内实行自给自足的工业开发，微小却又“五脏俱全”的社区拼贴成城市，形成城市空间破碎、村民就地非农化、村庄治理体制延续等多重特征并存的“半城市化”景观（图1）。

图1 改造前基地的“半城市化”景观Fig.1 landscape of the peri-urban area before the renovation

20世纪90年代，南海市通过“土地股份合作制”改革进一步强化了自身权利。为增加收入，农地大规模转用为具有“可经营资产”属性的集体经营性建设用地，以土地租赁的形式获取土地租金[10-11]。但也正是由于集体土地产权的模糊性、土地租赁经济、福利型集体经济组织等因素，集体土地无法得到最有效的开发，村庄集体陷入组织机制固化、经济发展内卷化、土地低效利用锁定的状态[12-14]。

21世纪以来，南海区利用其位于广州和佛山两市之间的特殊区位，成为广佛大都市区建设的积极推动者和参与者。随着土地价值的急剧提升，南海适时启动了“三旧”改造，在集体土地上建设城市，开启了“二次城市化”。

2 战略引领，片区统筹

2.1 战略引领求共识

回顾过去40年的城市化进程，可以发现南海把握住了两大机遇：一是农村集体在改革开放初期利用先行先试的机会主动把将近一半的农地转化为经营性集体建设用地；二是主动从战略层面推动“广佛大都市区”建设，在战术层面通过“三旧”改造将巨量的存量建设用地的价值释放出来，推动自身产业转型与空间重构，逐步实现了从“农村社区工业化”到“园区工业化”[15]、从“村镇经济”到“都市经济”的转型。

自2003年撤市设区以来，南海从最初的“东西板块、双轮驱动”到“中枢两翼”三大板块，再到“一核、一轴、两带”战略，试图以打通广佛行政之“界”促广佛市场之无“疆”，重塑自身区位。一方面，东部地区主动与广州错位发展服务业，以千灯湖“广东金融高新技术服务区”参与“广佛同城化”产业分工。围绕2003年建成的千灯湖公园1期，南海中心城区在经济服务化进程中践行了景观都市主义，成功构筑起“广佛大都市区”重要的城市副中心。另一方面，“三旧”改造为集体建设用地再开发储蓄了巨大“势能”— —通过“在集体土地上建设城市”的制度创新，塑造了“城市南海”新品牌，带动了周边农村社区工业化地区（金融区B、C、D区，见图2）的城市更新市场。

图2 广东金融高新技术服务区示意图Fig.2 Guangdong Financial Hi-Tech Service Zone

2.2 片区统筹定目标

广东金融高新技术服务区C区（以下简称“金融C区”）规划面积6.38 km2、涉及夏西、夏北两个行政村（图3）。2007年，附近国有用地的出让价格已达到18 000元/m2，而金融C区夏西、夏北两村工业用地租金的折现值仅2 262元/m2，巨大的“土地租金剩余”为改造奠定了基础[16-17]。

图3 广东金融高新技术服务区C区土地利用现状图Fig.3 the land use of Guangdong Financial Hi-Tech Service C Zone

政府期望通过提升城市产业聚集和培育优质产业，最终目的是获取长期税基；村民不但要保障个人和集体经济的存量利益，还期望能参与增量分配；开发商看重的是地块的区位价值。因此政府如何利用改造规划创造出对弈各方共赢的合约安排，即如何协调好改造中各相关利益主体的利益关系，是“三旧”改造能否顺利推进的前提。

首先，项目组和地方政府讨论确立了“三旧”改造规划“一个平衡、三个前置”的片区整体统筹改造原则。

“一个平衡”指的是：一、市场化运行，政府主导、村为主体、市场运作、村民参与。二、封闭运行，政府不以获取土地运营收益为主要目的。改造范围内土地出让金政府所得部分主要用于区内弥补改造成本（主要包括改造期间维持村集体租金，支付工厂拆迁补偿、搬迁补偿以及道路景观等基础设施建设费用）；三、财务平衡，以平衡改造成本为底线，合理确定融资用地规模，控制开发强度。

“三个前置”即通过整村规划提前介入，将产业发展、公共（基础）设施建设、公共绿地等发展目标“前置”，将其作为成本计入改造支出，以保障农民集体建设用地的利益不受损害还略有增长为前提，提升城镇化质量，增益公共利益。金融C区改造规划确立了“灯湖东延，一河串三片；广佛融城，四站定商圈；产业社区，一轴连桂平”的规划空间结构。笔者带领的规划团队和SWA景观团队确立了用新辟的“千灯河”将千灯湖水系东延的策略，将夏北综合居住区、都市型产业区和夏西综合居住区完美串联。充分利用广佛地铁的三个站点（2010年通车）和南海“新交通”轨道一号线千灯湖站构筑TOD（transit-oriented development，以公共交通为导向的开发）繁荣商圈（图4-5）。

图4 广东金融高新技术服务区C区规划结构图Fig.4 the structure plan of Guangdong Financial Hi-Tech Service C Zone

3 整村改造，分步实施

南海区通过“三旧”改造积极创新集体土地产权制度，首先通过集体土地确权明晰产权，消弭集体建设用地与国有用地的产权制度边界[18]，推动集体建设用地“资本化”[14]，譬如允许集体建设用地登记为国有，然后在有形土地市场公开“招拍挂”，收益由政府和集体经济组织对半分享，农民除了可以获得集体收入40%的分成，还可以获得集体经济收入的长期分红。其次，制定了农村集体共享增值利益的机制[19-20]，激励村庄集体积极整合破碎空间[21]，促进城市升级与产业转型[2]。以市场化的方式盘活集体建设用地，吸引市场主体共同培育城市更新市场，切实推动了整村改造。

图5 广东金融高新技术服务区C区规划效果图Fig.5 a rendering of Guangdong Financial Hi-Tech Service C Zone

夏北村原有650 hm2土地，经过政府多次征地，1994年成立土地股份合作社时还剩259.96 hm2，其中建设用地为235.26 hm2，占村域面积的90.5%。受城市化和农村社区工业化的驱动，该村经历了快速的土地利用转变和空间重构。仅2000—2009年，全村建设用地面积占比从39.8%迅速增长至80.9%。其中，居住用地占比从21.8%增加到32.6%；工业用地占比从18.0%增加到49.3%（图6，表1）。物业和村居建筑面积总计1 414 000 m2，其中村居建筑面积597 500 m2，旧物业816 500 m2（含经联社的85 500 m2物业）。村内有382家从事五金、废旧塑料、模具加工、电镀及相关行业的低端工厂和企业。2009年，全村有户籍人口7 200人，其中股东数为6 584人，另外有约12 000名外来务工者。改造前集体经济总收入为8 428万元/年，其中村委会当年可支配收入为1 568万元，社（组）级当年可支配收入为5 166万元，人均收入13 867元/年，人均股份分红5 600.05元/年。

表1 2009年夏北村各集体经济组织的建设用地构成情况Tab1.the buildable land composition of Xiabei collective economic organizations in 2009

图6 2009年夏北村现状图Fig.6 the existing situation map of Xiabei Village in 2009

夏北村的改造面临物质空间和政策空间双破碎的困境：工厂、村落和农田混杂，而工业厂房用地、村民住宅用地和农地适用的“三旧”改造政策是不一样的，所需股东表决同意的比例也不同。除了土地权属边界凌乱、空间破碎等问题，不同地块的租期也不同。只有通过村庄整体改造，将夏北村的全部物业和村居纳入改造范围，才可能突破困局，实现产权重构、空间重构和社会重构。2010年，由村民投票通过，集体经济组织与政府签署协议进行整村改造。这是一个先易后难的方案— —通过动迁厂房启动集体经营性建设用地的改造，平衡动迁拆迁的成本后，再启动村庄居民点的改造。为避免单一旧工厂改造形成的“吃肉留骨”现象和旧村居改造易造成的公共服务设施缺乏、地块容积率过高等问题，旧改规划提出必须小心控制首期经营性建设用地的出让规模，尽量按经营性建设用地与旧村宅基地用地面积1: 1捆绑，以保障后期改造的顺利推进。

3.1 政府主导，村为主体

华南村落有强大的宗族关系和自组织能力，而稳定的经济来源是村落发展的基础[20]，因此与利益相关的社会网络在村落发展中不断被强化，主导着村落经济生活。夏北村是“一（行政）村两级”经济，行政村层面有“经联社”，其集体资产属于全体村民，但不负责分红，收入主要负担全村的日常管理、治安、教育和村民的部分福利报销等公共服务和福利责任。五个村小组各有自己的“经济社”，收入大部分用于自身集体成员（股东）的福利和分红。这六个集体经济组织各自独立经营其所持有的资源，通过土地和厂房出租获取租金。以宗族关系为核心的集体经济组织主导着村庄土地的经营与分红，它既是村落资源分配的核心，也是改造的基本单元。

为巩固村民的信心，南海区政府利用政策专设“广东金融高新技术服务区C区重建局”（以下简称“金融C区重建局”）作为旧改平台，获取银行授信融资10亿元作为启动资金，支付企业搬迁的补偿金、拆除清理厂房、三通一平费用以及公共设施和基础设施建设等。改造期间拆迁的集体经营性建设用地租金兜底，租金按原水平每年递增8%计算，且改造地块落实项目的第二年才停付租金，这些资金也由金融C区重建局预先投入。金融C区重建局的先期投资平衡了既得利益，获得了各村小组的信任；善用规划权，创新土地政策，整村统筹破解了空间破碎的问题，总体降低了城市更新的交易成本。

3.2 整村改造，市地重划

按照改造规划方案，当五个村小组出让地块的毛容积率为3.0且可兼容地块的兼容性为最大时，夏北村整村改造中需要配置的教育设施包括初中1所、小学2所、幼儿园4所，体育设施用地2处和医疗卫生用地1处。加上道路与公园绿地，公益性用地将占到总用地的49%。由于公共产品的外部性和村民“理性经济人”对利益最大化的追求，各“经济社”都倾向于将自己的土地进行营利性开发，不愿提供公服设施用地。确保村民既有的分红状态、维持“经济社”既有土地不减少是改造的基本前提。

如何做到一方面确保公服设施用地供给，另一方面又不减少“经济社”的土地，兼顾不同“经济社”之间的公平？笔者主持的城市设计为夏北村的旧改提供了一个可各方讨论的“沙盘”。笔者发现，行政村整体改造后，社会、经济与空间形态会发生重大转变。村民委员会将转制为社区居民委员会，其公共服务和福利职能将从村庄的经济发展转向社区管理。“村改居、政经分离”后，村域的教育、医疗卫生、文体等支出将纳入地方政府公共财政预算。相较直接给村民分红的村小组，将原来“经联社”维持村庄福利的设施用地用于改造后的公益设施和市政设施用地更易被村民接受。

方案最终获村民表决通过，各“经济社”与“经联社”达成协议：整村改造范围内的公服设施用地均由“经联社”提供，由政府征用为公共用途，只留4.27 hm2土地用作社区居委会的行政办公。在此基础上又重新划定了各个经济社的土地边界，即某一“经济社”辖地范围内如果规划有公服设施，其用地将由“经联社”置换同样规模的土地（图7）。

图7 重新划定各个“经济社”的土地边界Fig.7 reformulate the land boundaries of the various economic societies

3.3 分步实施，稳步推进

2012—2014 年，在金融C区重建局的推动下，各村陆续出让首期经营性集体建设用地。首期出让了宝华组的地块1和永胜组的地块2，分别相当于出让了所辖面积的31.9%和32.7%，每个股东获得约20万分红。因为没有前两个组优越的区位条件，聚龙南、洲表和聚龙北的土地出让价格相对较低，出让土地面积占所辖面积比例较大（表2-3）。至此，夏北村共出让了48.38 hm2土地，带来了86亿元的土地出让金。其中，四成分给南海区政府，一成上缴国家，五成分给了村集体（其中两成用于股东分红，三成为集体经济组织持有）。

表2 截止2014年第一批土地出让情况统计表Tab2.the first batch of land leasing up to 2014

4 永胜村改造

政府于2014年开始推动旧村居部分的改造，进展举步维艰，至今夏北村5个村小组中仅永胜村启动了旧村居的拆迁改造工程。永胜股份经济合作社村域总面积为46.19 hm2。其中，居住用地15.95 hm2，经营性建设用地30.22 hm2。全村户籍人口数2 130人，股东数1 982人，住宅面积133 700 m2，物业面积161 000 m2。第一批出让的经营性建设用地为9.69 hm2。2012年，在整村改造规划阶段，将各个经济社的产业用地和宅基地统筹考虑，保留一定面积的经营性建设用地，与宅基地搭配，确保旧村居改造“骨肉相当”，永胜村剩余20.53 hm2集体经营性建设用地和15.95 hm2的村民宅基地则捆绑在一起进行旧村居改造（图8-9）。

图8 永胜村旧村居改造范围Fig.8 the scope of Yongsheng old village renovation

2016年永胜股份经济合作社选取B置业公司为前期服务商进行土地前期整理工作。2019年1月，村民以超过90%的投票同意率选定了B置业公司为合作开发企业，2020年11月25日，首期回迁房动工，成为南海首个动工的回迁房旧村改造项目。永胜村旧村改造的顺利推进得益于规划设计和经济测算的前置以及改造收益分配机制的事前协商（图10）。

图10 政府、村和合作开发企业合作模式图Fig.10 the cooperation mode of government , village and cooperative development enterprise

4.1 在开发商介入前进行利益平衡测算

在编制控制性详细规划前，笔者团队对村组两级改造进行了改造成本测算，并据此形成适合每个村的规划设计条件。旧改后的总建筑量包括拆迁安置的建筑量和开发商融资建筑量两部分。

分别计算村居部分和集体物业部分的拆迁安置建筑量。村居部分按照有证部分拆1复建1.2、建筑层数不足三层的人家按三层补贴进行测算，得出村民住宅复建量为173 400 m2。集体物业部分按夏北村每个股东集体物业拥有量97 m2估算，所需物业复建量为192 200 m2。

图9 永胜村旧村居改造效果图Fig.9 a rendering of Yongsheng old village renovation

表3 截止2014年第一批出让土地收益的分配情况统计表Tab3.the distribution of the proceeds from the first batch of land leasing up to 2014

融资建筑量主要平衡的是开发商的投入成本，包括拆迁补贴与安置复建费、村民回迁房和集体物业建安费以及相关税费。按照政策规定，政府收取的土地出让金在扣除上缴国家的10%后全部划拨还给村集体，扣除政府返还的土地出让金（最终市场评估价由专业评估公司评定）后，推算出开发商需要的融资建筑量为501 100 m2。最终得出永胜村经营性建设用地与宅基地捆绑开发所需要的总建筑量为866 700 m2，规划需要给定的平均容积率为3.02。在后续的改造中，容积率被纳入地块的控规条件。显然，只有在开发商介入前通过测算设定规划条件，在后续改造中才能够充分保障规划对改造的指导，实现政府产业发展设想，保证公园绿地、公共设施和基础设施建设。

4.2 引进“双评估机制”平衡村集体与开发商利益

旧村居的改造涉及村民、村集体、合作开发企业等多个利益主体，改造后的利益分配始终是旧村居改造的难点所在。实际推进过程中永胜村旧村居改造项目引入了第三方“双评估机制”，即聘用第三方评估公司一方面评估村集体投入的土地的市场价值，另一方面评估开发企业投入的改造成本，以二者投入额度的比例作为后期建成住宅和物业面积的分配比例（图11）。

图11 双评估机制下的利益分配图Fig.11 the benefit distribution under the dual evaluation mechanism

永胜村土地的市场估值约为99亿元，B置业公司开发改造投入估值约为102亿元，于是后期建设的居住物业和商业物业面积均按村集体49.35%开发企业50.65%进行分割。按规划容积率计算，旧改地块最终将建成468 400 m2的居住物业建筑面积和399 200 m2的商业物业建筑面积。

依比例分配，永胜村村集体最终可以得到231 200 m2的居住物业和197 000 m2的商业物业建筑面积，满足在整村改造村组两级经济测算阶段估算补偿村集体173 400 m2的住宅复建量和1 922 m2的集体物业复建量，且相比测算应得，村集体额外获得了57 800 m2的住宅建筑面积和4 800 m2的商业物业建筑面积，平均每个股东的物业量提高了2.43 m2，平均每人的居住量增加了27.12 m2（表4-6）。

表4 永胜村旧村居改造前现状用地面积及建筑面积情况Tab4.the existing land area and building area of the Yongsheng old village renovation before reconstruction

表5 永胜村旧村改造新建物业分配方案Tab5.The new property allocation scheme for the Yongsheng old village renovation

永胜村旧村居改造引进了“双评估机制”，避免了村集体因开发企业获利不透明对其不信任；客观上也使村集体在不改变规划容积率的情况下获得了超过预期的利益回报。不同于经济测算时以个人为单位的分配方式，基于“双评估机制”的利益分割方式是以村集体为分配对象的，开发商直接对村集体负责，村民之间的补偿分配则由村集体内部负责。这样大大降低了合作开发企业与个体村民的博弈成本，避免了部分村民对企业的非理性诉求，减少了旧村居改造的阻力。

5 结论与反思

国土空间规划体制改革开始之前，珠江三角洲就率先启动了存量用地再开发。作为珠江三角洲“三旧”改造的原点，佛山市南海区存量集体建设用地的改造是在承认农村集体土地资产权、不破坏既有利益格局的前提下，由政府、村民与开发商共享土地资本化的增值收益的改造。

“三旧”改造政策最重要的突破就是承认历史用地现状，允许其完善用地手续。但是由于过于依赖市场力量，通过房地产开发实施改造，开发商和村集体往往过于追求利益最大化，改造更关注“工改居”类型，大量宅基地的改造难以启动。另外，社会公共利益被边缘化，一个明显的表现就是公共空间、公共设施配给不足。

表6 永胜村经济测算与实际利益分割比对Tab 6.the contrast of economic calculation and actual profit division about Yongsheng

显然，“三旧”改造早已不是土地用途改变和强度提升的技术问题，而是破解利益重新分配的问题[5]。改造规划的指标确定要建立在测算村社两级改造成本的基础上，还要充分考虑各个经济社的平衡，在保证农村集体与村民存量利益不减少的情况下，对增量利益进行合理分配。“先物业后村居”的实施路径早期可以降低启动旧村改造的难度，但是必须在一开始留下足够的产业用地与宅基地进行捆绑改造，以保障后期改造的顺利推进。

本研究发现，夏北村的整村改造能够顺利落地得益于南海区政府明晰的城市发展战略，在开发商介入前就通过“一个平衡、三个前置”和片区城市设计保障了改造后公共利益的实现，通过整村改造分类与分期实施，保障了相关利益主体的土地增值收益分配。最终既维护了公共利益、初步实现了高质量发展，也让农村集体与村民通过土地换取物业，获得了长期的收入来源。

图表来源：

图1：作者拍摄

图2：佛山市城市规划勘测设计研究院作图，作者改绘

图3-7，10-11：作者绘制

图8-9：B置业公司提供

表1-4：作者绘制

表5-6：根据B置业公司提供资料绘制