大中型民航机场运行管理市场化的实践与思考

□ 上海机场(集团)有限公司 汪 洁 叶铁锋/文

随着民航的蓬勃发展，越来越多的机场迈入大中型的行列，对机场的管理提出了更高的要求。机场管理包括规划建设、营收业务管理、运行保障管理等，运行管理是民用机场管理的核心内容。机场属地化改革以来，民用机场呈现多样化管理模式，为区域国民经济发展做出了巨大贡献。也因多样化管理模式，以及区域发展和航空资源的不均衡，其运行管理的组织模式和管理水平有较大的不同。许多研究认为，采用市场化的方式即业务外包的模式进行运行管理是重要方向，在这些分析和论证中，呈现出探讨聚焦于经营外包的较多，而运行管理的很少；进行理论分析较多，结合具体市场化实践进行探讨的很少；分析港澳机场的外包特许经营和运行管理的较多，针对内地机场分析的较少等特征。因此，开展较为全面的市场化管理探讨很有必要。

H机场是国内大型的民用机场，在1998年提出投资社会化、运作市场化、经营专业化，开始市场化运行管理的尝试和探索，从2010年开始进行较为系统的市场化运行管理实践，目前除安检外，外包员工数量已经远超机场自有员工，航站楼运行管理的外包人员已是自有员工的4倍多。本文结合H机场多年外包管理实践，聚焦大中型机场的运行管理，从“要不要市场化、哪些市场化、怎么市场化、市场化后怎么管”等维度进行探讨，建议把市场化的运行管理作为民航机场运行管理的重要战略方向。

市场化的必要性

（一）传统运行管理品质提升的内驱力不足

机场运行管理本身较为复杂，尤其是大中型机场，而大多数机场为属地化权属，运行管理存在一些瓶颈，比如人工成本高、机构臃肿、管理能力低等，但笔者认为核心问题如下：

1.优化人工结构和组织结构的内驱力不足

大中型机场的盈利性较好，其员工的基本工资较容易高于当地平均工资，但也要看到机场员工属于第三产业，相对来说工资水平本就较高。需要关注的问题不是降低单个员工的薪资，而是优化人工配置，通过内部管理和组织优化降低员工数量，但这方面的内在驱动力较小，存在一定程度的人力资源浪费。

很多机场存在大而全的思想，从中小机场发展为中大型机场的过程中，机构趋于复杂，人员增加较多。有分析列举了2018年旅客吞量超过千万人次机场的组织架构图，可见运量相差不大的机场其组织架构差别较大。各种组织架构各有优势和短板，但国内机场的组织架构往往保持长期不变，在运量500万和1500万的时候，组织架构应该有所不同。

2.提升管理的外在和内在的驱动力不足

机场属地化管理以后，为当地的经济社会发展带来更多边际效益，但管理和人员在不同机场间的横向流动缺少了组织土壤，缺少外部的驱动，以内部优化为主。

内部革旧创新，进行自我变革和优化，一方面需要管理层战略思考，或者需要外部危机，另一方面即使有内部提升的想法，但常常也较难找到行之有效的方式和手段。进行市场化的运行管理，可以引进外部的力量，同时也是内部革新的机遇。

（二）市场化运行管理的优势

机场的经营受限于地域、运量等，但运行管理从行业上来说，有更多的共通性，更容易通过市场化的机制来进行系统的提升。有学者认为降低成本和减少运营风险是机场选择业务外包的主要原因，从更深的层次说，更可以归纳为提质、增效、降本。

1.提质

大中型机场，因机场发展历史、客运量等多方面的原因，客观上在管理能力上存在一定的差异，虽然不同机场间有考察、调研等交流活动，或者互相之间派员工挂职交流，但这些交流仍然是浅层次的，如果采取市场化的方式，由同一家单位服务于多个不同的机场，管理和人员的交流是深层次的。

更值得注意的是，市场化的运行管理一般可以带来跨行业的管理融合，获得优势互补的合作伙伴。一方面，从目前H机场的市场化管理实践来看，外包单位大多为某一细分业务领域的佼佼者，在外包管理的过程中，双方企业进行管理融合。比如华南某机场将保洁服务外包给专业公司两年后，保洁的管理和品质有了质的提高，助推该机场荣获2018年国际机场协会服务质量评价全球机场最佳服务奖项。另一方面，为机场的运行业务服务的企业，往往也为其他行业服务，对不同行业的管理特点容易取长补短、相互融合。H机场的能源设施运行管理外包单位，给H机场带来了汽车制造企业的流程管理以及SOT跟踪、PCR制度、四色评定等制造企业常用的特色安全管理，也为汽车制造企业带去了机场行业的精细化管理和内控管理，甚至促成了原本不相往来的汽车制造企业和民航企业之间的考察交流。

2.增效

采用市场化的方式选择外包单位，H机场大多采用公开招标的方式，一方面，其技术、服务等管理因素一般占40～50%左右的权重，促使外包企业不断优化管理，技术和管理含量较高的合约，往往还与外包单位签订中标后优化管理的条款。

在采用市场化方式进行市场管理的早期，根据当时管理和市场环境，H机场选择固定人数的方式。在外包管理逐渐有成熟的监管经验后，开始探索从“数人头”向“看效果”的管理转变，部分业务采取在最低限人数的基础上由外包单位根据其效率和管理进行选择。候机楼运行管理的部分业务在2015年采取这一方式后，外包单位采取了多种方式优化管理，减少外包人员，如表1人数由1745人下降至1520人，降幅达12.9%。

表1：2015年H机场管理优化前后人数对比

增效的另一方面还在于，除了本场的人数降低效率增加，同时更有社会效益，提高社会生产力。

3.降本

根据H机场的实践，一方面在采用招标的方式选择外包单位时，价格权重一般占到50%左右，虽然不以最低价作为商务价格最高，但仍然采取的是合理低价的商务招标策略，人工成本更接近于社会平均成本，即使机场运行管理较高而使外包人员的平均工资也高于当地平均，如表2所示，也较自有员工降低成本近30%。

表2：2017年H机场外包成本对比

另外一方面，为了一体化管理和进一步降低成本，H机场将部分通用类的设备维保，也打包到外包的运行管理中一并招标。外包单位可以将维保人员和运行人员合理调配，即使外包单位委托其他企业实施，外包单位有多处同类维保而有规模效应，就有更多的议价能力。如价格弹性空间较小的电视维保价格，采用打包招标以后较之前下降10%以上。

总之，不同机场之间的运行管理，比经营管理有更多通适性，更利于推广市场化。市场化的运行管理，降本增效，有效进行跨行业的管理融合，是民航机场由运营型转向管理型的重要方向。

市场化的可行性

（一）理论可行性

劳动分工理论、比较优势理论、价值链理论、核心竞争力理论、市场化分工理论等，从理论上已经讨论的较为充分。许多人认为核心业务不能外包，从理论上是基于核心竞争力理论，该理论认为，企业应该确定自己的核心业务和核心优势，如果一项业务不是核心业务，则可以将其外包给专业公司，企业可将更多的资源导入核心业务、创造核心优势。笔者认为，机场在管理上的核心优势是资源整合、组织及调度，所以从理论体系上也是支持运行管理进行较大范围外包的。

（二）实践可行性

中国的市场经济取得成功，市场化的企业有更灵活的机制，给高端管理和技术人员提供更有竞争力的薪资，已经在各细分领域有了明显的竞争力。较多机场已经进行了市场化的方式来进行运行管理。在实践上真正的难点是，是否将外包作为运行管理的战略选择，选择什么业务外包和外包后怎么管的问题。

运行管理市场化的实践与浅析

本文讨论的外包，不是将机场的运行管理整体外包给一家单位负责，主要探讨按一定的颗粒度进行市场化的外包。

（一）哪些业务进行外包管理

1.外包业务的类别和颗粒度

运行管理的大部分业务能进行外包，关键在于外包业务颗粒度的协调统一。颗粒度是指单个外包业务的范围，按专业为主进行外包，还是按业务区域进行外包，需要看机场实际情况，也需要结合市场上潜在外包服务公司的情况。比如高压供电可以和低压供电一起外包给电力服务公司；但高压供电无法和供水系统一起外包，对机场来说是可行的，但潜在专业单位很少两者兼顾的；高压供电一般也不和综合物业一起外包，而低压供电则可以和供水系统一起外包给物业服务公司。

H机场通过多年实践，总结了“专业为主、区域为辅”的外包颗粒度考量方式，将较为专业的运行服务单独外包给专业服务公司，然后按区域将其他业务外包给综合物业服务公司，形成专业运行类、物业服务类、辅助管理类等三类外包业务。专业运行类如上文提到的4个能源系统运行、行李系统运行和维护、登机桥及桥载设备操作、信息系统运行和维保、各种专业保洁服务、出入口安检等；物业服务类主要按区域进行外包，如航站楼综合物业服务（巡检、巡逻、物业小修等）、绿化服务、停车场运行服务等；辅助管理主要是如行李寄存、手推车、行李打包、问询等，作为前两者的补充。

对运行复杂或体量较大的同类外包业务，一般分为多个包件进行招标，发包给不同的服务商，一方面解决了单个服务商力量有限的问题，另一方面也从机制的层面解决了受制于人的担忧。比如H机场有两个大型集中式的能源中心，如果外包单位非计划性撤出，将会对机场方造成较大的冲击，采用两个包件发包给不同的两家单位，遇到突发情况可以两家单位互相补充。航站楼的保洁服务体量很大且对服务品质要求高，是劳动密集型工作，如果外包给同一家单位，则服务商在新中标或者原中标单位退出时，服务商招聘员工或解散员工都会造成冲击，因此分为多个包件进行市场化外包，多家单位之间日常还能同台竞争。根据多年实践经验，认为一家单位完成8万～10万平米的保洁服务既有规模效应又能减少冲击。

2.哪些业务不外包

我们认为运行管理中的运行指挥、协调管理、信息集成等不建议进行外包。运行指挥一方面是需要对机场运行有深刻的理解，它不是一个或几个专业领域，需要长时间的积累才能胜任，建议由自有员工负责。协调管理的内容较为宽泛，《民用机场管理条例》第二十八条规定由机场管理机构对运输机场的安全运营实施统一协调管理，需要较多的权限和权威性，外包单位的员工在协调管理中较为弱势。运行指挥、协调管理、信息集成三个类别的内容，往往也难以区分界限，也是创建管理型机场的重要内容，适宜自有员工完成。

（二）如何进行市场化外包

既然是市场化的外包管理，宜采用公开招标的方式确定外包服务商。具体方案不在此探讨，根据实践情况有几点体会：

1.商务标的策略。随着社会发展，人工成本逐年上涨，而运行管理主要以人工成本为主，核算外包业务的预算时，也主要考虑人工成本和岗位数量，而机场在同等条件下对人员素质的要求更高。H机场曾使用过低价商务标得分高，以及均价商务标得分高的策略。低价导向使成本得到降低，部分潜在服务商为了中标采用超低价的方式中标，造成现场管理存在一定困难。均价导向时，容易推高成本，且容易出现围标的情况。既然市场化，需要用市场的方式解决问题，用“低价购买优质服务”的导向本身就是矛盾的，应确立“用合理价格购买优质服务”的思路。目前，H机场采用均价偏低商务标得分高的策略，根据具体业务的情况，采用“投标单位平均报价下浮3%”或者“投标单位平均报价下浮5%”的商务标得分最高。既控制了成本，又给外包单位以合理利润。

2.合理的划分标段。在招标策划阶段，尤其需要合理的划分标段，如上文提到的保洁服务、集中能源中心运行等，划分多标段时要明确同一家潜在投标商是否可以同时中标。

3.管理上“数人头”和“看效果”。运行管理主要是人工费，在提高效率或者优化岗位的情况下，降低人数对机场和外包服务商都有非常重要的意义，在招标策划阶段，要考虑后期涉及人工的考核措施并在招标中予以明确。经过多年实践总结，尝试不同的方式后，认为保安等人工数量重要的服务，按数人头的模式；能源中心运行服务等组织管理和技术性高的服务，按看效果的模式，但提出最低人数要求。

（三）市场化外包后怎么管

市场化外包以后如何管理，是采用外包进行运行管理的核心之一，更是机场转型为管理型的公司的核心之一。

H机场的外包服务员工数量和机场方的管理人员数量的比例约为14∶1左右，对技术和管理要求高的业务，应该配备更多的机场方管理人员。主要采用了监管机制、考核机制、督查机制、后评估机制四种常态化的机制进行外包单位的管理。

1.监管机制。监管人员与外包单位深度接触，根据机场的管理制度、服务合同、实际情况、外包单位制定的方案等，对外包单位进行日常工作监管和工作量的抽查，比如是否进行日常巡视，巡视是否到位。监管按照时间一般为日常监管、月度小结、季度总结等时间节点进行。

2.考核机制。一般按月度进行考核，考核是合同付款最为重要的依据，合同约定付款情况和考核结果高度挂钩。监管以过程管理为主，考核以结果管理为主，看效果。如H机场一般在合同中事先约定考核内容，明示机场的管理导向，防止考核人员的权利滥用，此举也对机场提出更高的管理要求，需要在招标时就谋划好考核内容。考核有总分制和扣分制两种方式，目前大多采用扣分制，明确扣分项，发现不合格即进行扣分，只要扣分即扣考核款，同时也设立加分项，压力和激励的传导更为直接。

3.督查机制。外包督查分机场督查和第三方督查。机场督查一般不由实施层的员工负责，由其上级单位进行，督查的对象以监管人员为主，以外包单位为辅，主要看监管人员是否尽职、有无违规以及复核外包单位是否完成合同约定工作内容。第三方督查聘请专业单位进行项目过程审计或结果审计。督查由按季度定期督查和不定期督查两方面组成，督查是另一只眼睛看项目、看整体、看效果。

4.后评估机制。后评估是外包管理的重要内容，在开始下一期招标前进行，从开始市场化的策划到项目结果进行全过程回顾，制定下一期运行管理的方案。

（四）培育双方核心能力

进行市场化的运行管理后，机场方和外包方的核心能力的思考，也是外包管理的重点内容，用外包的方式创建管理型机场，需要机场具备怎样的核心能力，期望乙方具备怎样的核心能力，每个企业有不同的思考和结果，H机场经过长期实践，认为机场方核心能力是市场掌握、标准与规则制定、管理与考核、数据分析能力；外包方是合理配置资源、管理能力、技术能力。

风险及控制

进行外包的运行管理，关注风险和控制风险是进行市场化管理的另一个重点。

（一）责任风险

在外包的风险中，常常谈到的问题：工作可以委托、但责任无法委托。有人详细分析了外包管理的法律问题，认为委托管理合同约定受托人承担安全责任，主要是民事法律责任，即主要是经济赔偿责任，而与安全相关的行政和刑事法律责任仍在机场方，委托管理合同没有改变《民用机场管理条例》规定的机场管理机构是机场安全运营法律责任主体。

委托管理的效果和主体责任由机场方来承受，对委外单位的服务与管控需持续完善；对于重要的和复杂的业务内容，要采用合作外包的方式，更利于控制风险、提高管理水平；选择综合能力较强的外包单位，并在合同中明确风险承担内容。

（二）能力风险

采用市场化的外包进行运行管理之后，管理层往往有自有员工能力下降的担忧，担心技术型和技能型的员工能力下降。

笔者认为这要分两方面来看，一是转变观念，这不是能力下降，而是能力转变，自有员工要从技术型和技能型往管理型转变，需要重点培养；二是在市场化的环境里，如何用市场和竞争的机制留住和吸引外包单位人才来服务机场，是需要思考的。

从控制风险的角度，一方面对关键技术领域的自有员工确实需要培养和掌握；另一方面会同外包方制定技术指导书、作业手册等，同时宜在高端技术做潜在市场化备份，建立第三方技术型和技能型的人员储备。

（三）退出风险

乙方因为合同纠纷、能力问题等进行非计划性退出，严重的甚至带来机场停摆的可能，这是实践中需要考虑的重要风险，也是管理层较为担忧的。

在风险控制方面，要靠市场化的契约精神，一旦签订合同，就需要按合同办事；做好前期市场调研，对潜在外包单位能力和违约进行重点排摸；合理划分标段，一些业务可以招多个不同单位，互相之间可以作为备份；做好督查管理和合同管理。

（四）外包方人员流动风险

人员流动风险在外包方案策划时，容易被忽视，外包员工能力不足被甲方要求调离、离职、外包方抽调骨干支援其他项目在H机场的外包实践中经常遇到。外包单位人员流动过大，新人需要花较长时间熟悉机场的规则和特性，影响运行服务效能。

在风险控制方面，招标文件和合同提出进入和退出要求，进入的员工需要甲方参与面试，主要管理和技术人员退出需要甲方同意；合同明确约定全体人员流动率指标和主要人员流动率指标，对缺岗人员加倍扣钱等。通过主要的两项措施，H机场外包业务的人员流动率年均在4～6%，在合理的范围内。

思考与建议

1.采用市场化的外包方式进行机场运行管理，应成为战略层面的思考和行动，也需要政策层面的导向。采用市场化的方式进行运行管理，助推机场从经营型向管理型转型，提质、增效、降本，这些是对机场本身的要求，提升管理还有较大的边际效益，让国内机场参与全球航空资源再分配中占主动。

2.机场应树立外包双方协作双赢的理念。外包不仅仅是人工成本的取代，对机场达到提升管理和降低成本目标的同时，也要注意外包单位的效益，使外包单位能实现增加收益和提升市场竞争力的目的，协作双赢才是可持续之路。同时，要注意培育运行管理的核心供应商，使之在长期合作中成为可靠的伙伴。

3.注意过程管理与结果考核相结合。结果管理是以目标为导向，以人为中心，以成果为标准，过程管理是对过程中节点进行质量控制，从而达到全面质量管理。过程和结果应有机结合，“结果”是“过程”的终点，管理要聚焦“过程”中，考核要聚焦“结果”上。

4.外包后自有人员处置的问题。先确立外包策略方向，逐步推行市场化外包管理，对自有员工逐渐转型及消纳。