橡胶种植户的农业支持政策偏好分析

刘锐金 何长辉 伍薇

(中国热带农业科学院橡胶研究所 海南海口571101)

总体来看，我国农业支持政策制定大多采用自上而下的模式［1］，比较注重借鉴发达国家的经验，对政策实施对象的诉求关注较少，这与农民诉求表达的组织少、渠道少有关，当然这并不是说农业支持政策制定没有开展调查研究。“三农”工作作为全党的重心，推动了农业支持保护制度不断完善，充分考虑农民这一群体的利益，进而确保农业支持政策更好地服务农民利益。中央全面深化改革委员会第十一次会议强调，要不断增强强农惠农富农政策的精准性、稳定性、实效性。任何政策的实施效果都依赖于微观主体的行为响应，从机制设计原理看，需要满足参与约束和激励相容约束。政策偏好是政策设计和调整的主要依据之一，比如理解农民为什么不愿意减少农药使用量是农业环境政策制定是否成功的关键［2］。针对偏好的研究成果丰富，如居民的风险偏好［3］、地方政府创新偏好［4］、居民住房政策偏好［5］、产业政策偏好［6-7］、外资政策偏好［8］。

具体到农户对政策的偏好，有学者发现消费者对进口贸易政策最为关注，但对生产者政策关注较少［9］；不同类型农户对政策的需求不同，敏感程度不同［10］，其政策偏好受到自身、家庭、经营等方面约束。家庭农场更希望政府对其进行销售以及资金、技术等生产要素的支持［11］，而不是对生产的直接支持。对于爱荷华州农户来说，经济状况、经营规模和类型、教育和农场经历对其政策偏好会产生重大影响，且每项政策都有明确的支持和反对阵营［12］；不同类型奶牛场经营者对政策偏好具有显著的差异，小农场主更倾向于收入支持计划，而大农场主则希望减少政策干预［13］，同时不同地区也有差异［14］。在农户参与保险方面，除了期待生产和市场风险应对外，还希望平衡个人健康风险，特别是年龄偏大或医疗支出较高和经历过重大健康问题的农民，倾向于补贴转换［15］，这对于我国农民也有积极意义。天然橡胶已划定120万hm2生产保护区，根据国发〔2017〕24号安排，正着手制定精准支持政策，掌握种植户特别是主产区农户的政策选择意愿，对于运用政策建设和管护好生产保护区有重要意义。本文尝试分析农户对不同政策的主观偏好，运用Best-Worst Scaling方法开展问卷调查，利用经济计量方法识别不同类型农户的政策偏好差别。

1 材料与方法

1.1 研究思路与方法

根据埃奇沃思方盒，在严格假设下，两人两商品在市场机制下，能够实现满意的结果，但人数和选项都在3个以上，情况变得非常复杂。18世纪80年代孔多塞（marquis de Condorcet）提出投票悖论，1951年阿罗（Kenneth Arrow）在《社会选择与个人价值》中证明了阿罗不可能定理，将投票悖论形式化，1970年森（Amartya Sen）在《集体选择与社会福利》中提出了投票悖论的一种解决办法。投票悖论表明，人数众多的投票方法无法满足偏好关系的传递性。传递性的失效意味着，在包含3个或3个以上选项的备选集合中，没有一个单一选项由多数人规则来决定，基于某种加总规则的函数几乎是不存在的。本研究中，每个行为主体对备选政策有其自身的偏好，依据其自身选择的政策偏好结果存在优劣之分，但没有所有人都选择为最优或最差的政策选项。因此，哪些政策选项对整个产业而言是最优的，难以回答，这其中都有一个分布假设的问题。本文运用统计方法分析主观意愿表达结果，探讨哪项政策更容易满足政策实施对象的意愿。

如何让受访者直截了当地对众多政策选项作出真实反应是关键，可运用Best-worst scaling（BWS）方法来设计问卷，BWS方法是一种要求受访者从一组可用选项中选择最喜欢和最不喜欢的选项的方法［16］。在BWS方法下，首先列出政府项目和计划的清单，拆分为选择集；被访问者从每个选择集中选择最倾向和最不想要的，每个被访问者需要选择完成多个选择集，这是BWS相对其他排序方法具有优势的做法。对一系列选项进行排序很困难，但在BWS中只需要选择极端的［17］，根据自己的原则在政策集合中权衡出最好和最差的。一般要求每个选择集的选项为3～5个为宜，每个选项出现的总次数是一样的。获得了农户的政策偏好表达之后，一项政策如果被选为最想要得1分，被选为最不想要的得-1分，未被选择则为0，由此计算各项政策的得分，有学者对这种计分方法进行了理论和经验分析［18］。最后，针对每个政策选项，把得分作为因变量，受访者个体及其家庭和橡胶种植园特征作为自变量，使用有序Logit模型探索不同类型农户的政策偏好差异。参考现有农业支持政策体系，借鉴主产国经验，结合国内政策实施情况，提出备选政策。依据Best-Worst Scaling方法，对政策选项进行分组，并在天然橡胶主产区实施问卷调查。

1.2 备选政策和分组策略

政策梳理。世界主产国支持政策：一是重视橡胶园种植和更新，给予种植户种苗、化肥、信用贷款等方面的支持，马来西亚和泰国建立了橡胶产业（更新）基金。二是市场支持政策，为避免橡胶种植户因价格低迷而陷入贫困，马来西亚政府制定了橡胶生产激励计划，由该国橡胶局具体执行；印度从2003年针对橡胶等作物种植者，建立价格稳定信托基金，采用会员制；泰国政府迫于橡胶种植户的压力，启动过现金补贴和指导价收购计划，但没有形成稳定的支持机制。三是贸易政策和国内消费支持计划，如限制出口、鼓励国内橡胶制品业发展、支持新产品研发等。我国天然橡胶支持政策主要包括：2006－2015年实施的良种补贴政策，中央财政补贴的综合（灾害）保险，2015年开始试点方式将橡胶林纳入国家林业补贴范畴，始于2013年的非生产期标准化抚育管理补助试点，2018年海南开始试点天然橡胶价格/收入保险，国家天然橡胶基地建设项目。根据财政部和农业农村部发布的重点惠农政策，结合OECD农业政策报告，本文中农业政策类型包括市场价格支持、要素投入补贴、收入支持计划、风险管理工具以及生产服务，并结合多方面考虑，设计如表1所示的政策选项。通过随机方式进行分组，每组4个选项，共分6组，合计有72个配对。

表1 政策选项列表

1.3 调查实施情况

2019年8月，分别在云南省西双版纳州景洪市和勐腊县、海南省儋州市、琼海市、琼中县、白沙县、屯昌县、澄迈县、临高县开展问卷调查。2019年西双版纳州天然橡胶产量占全省的比重为66.8%，且以景洪市和勐腊县为主。调查实施地为天然橡胶主产区域，依据种植面积进行分层抽样，首先确定总体样本量，依据种植面积，将样本量分到市县；再考虑乡镇橡胶种植规模、交通便利性，确定乡镇或农场需访问的农户数量；接着确定村寨数量，与当地农业或农技部门共同确定具体实施调查的村寨。此次共完成有效问卷616份，其中云南313份、海南303份。

2 结果与分析

2.1 描述性分析

对于政策类型，价格和收入支持政策被认为是最重要的，这与农户对特定目标的政策最敏感有关［19］，与橡胶价格波动密切相关。天然橡胶名义价格在2011年达到历史高峰之后，急剧下跌，2014年价格已不足2012年的一半，此后保持低迷。对风险管理和生产性服务补贴，普遍认为是最不重要的政策选项。涉及缴费的政策，一般难以调动农户的参与积极性，主要源于其支付能力较弱和对运行机制的不信任。对于政策选项，橡胶种植户对市场风险分散的政策需求最为强烈，海南和云南西双版纳各有27.2%、29.3%的样本认为目标价格补贴是最好的政策选项，但同为针对市场风险的收入（价格）保险保费补贴的偏好程度则很低，尽管其能够提供更高水平的风险保障。对施肥、病虫害防治等的社会化服务补贴、橡胶树灾害保险保费补贴成为最不受欢迎的政策。目标价格补贴的得分高达841，而社会化服务补贴和灾害保险保费补贴分别-799、-440。我国橡胶种植区域属于非传统种植区域，风害和白粉病是主要灾害［20］，特别是台风，破坏性大，如2005年“达维”台风造成了巨灾损失［21］；橡胶树综合灾害保险是中央补贴险种，已经实施多年，但参保率非常低，并不被广大种植户接受。通过政策选项得分来分析海南和云南种植户对政策的偏好差异，发现只有B3价格/收入保险保费补贴和B4橡胶林地力补贴出现了相反的方向，其余两省都保持一致，但强度上有一定的差异，如图1。

图1 橡胶种植户对政策选项的偏好得分情况

政策组合的偏好。目标价格补贴政策（B1，·）组合对（·，B1）组合具有明显的优势，特别是与社会化服务补贴、橡胶树灾害保险保费补贴同组时，对目标价格补贴的偏好程度更高。对于灾害和价格保险保费补贴的组合选择结果表明，市场风险对农户而言更难以应对。天然橡胶不同区域和产品形式间的价格联动性高，生产者是比较典型的价格接受者。初加工厂参照期货、销区和产区现货市场等确定收购价格，开割期间每日将收购价发给原料收购商，收购商再根据此价格确定收购价，农户的议价空间小。新植和更新种植需要平地、挖穴、购买种苗、化肥等，按照技术规程和当前物价，每公顷约需投入2.7万元，第2至7年抚管约需5.7万元，前期投资成本高［22］。橡胶种植和非生产期抚育的支持政策选项虽然与价格支持选项配对时，偏好相对低，但与生产环节政策特别是社会化服务补贴选项相比，偏好程度高。相对于提供橡胶树灾害保险保费补贴，种植户更倾向于胶园基础设施建设支持政策。

表2 不同政策组合的被选择情况

2.2 实证结果

为了探讨不同类型农户对政策的偏好，运用有序logit模型进行计量分析，变量设计、赋值规则和描述统计如表3所示。性别、就业、健康状况、幸福感等通过分类变量赋值，部分有具体数值的变量也采用有序数字赋值。橡胶种植户在意愿表达中受户主和家庭特征的约束多，而实际生产行为决策更多受到家庭种植结构约束［23］，自变量包含个体、家庭和橡胶林特征。

总体而言，不同类型农户的政策类型偏好差异不是很明显，有序logit模型估计结果显示，很少有通过显著性检验的估计参数。受访者对政策类型的理解程度相对较低，部分出现不知如何选择的情况。总体而言，对橡胶收入依赖程度高、年龄较大的受访者更愿意选择直接的收入支持政策，而家庭人口规模较大的则更希望获得投入要素补贴。海南省受访者期望获得收入保障，而云南西双版纳州则更愿意要生产要素投入补贴，以便促进生产发展。换一种说法，海南橡胶主产区农户更想要被“授之于鱼”，而云南西双版纳州的农户却更想要被“授之以渔”。

关于每个政策选项偏好的有序变量作为因变量，运用有序logit模型，探索不同类型对每项政策的偏好。回归结果如表4，只有方程（e）和（f）的门限值参数统计上（cut1和cut2）是显著，即因变量的有序分类是有效的，偏好的递进关系是统计显著的。计量分析结果在统计上总体效果不太好，选择最为集中的目标价格补贴、社会化服务补贴回归方程中，统计显著的估计系数少，这是因为大部分样本选择了这两个选项，比较难以识别出不同类型农户的选择差异。但回归结果还是有不少有价值的含义，通过综合比较分析，大体可以得到以下结果。

（1）对于灾害保险和价格/收入保险保费补贴，受访者为户主（QDEC）或为女性（QMAL）时，更倾向于选择灾害保险，且明显不愿意选择价格/收入保险。这两个变量在方程（b）和（c）都显著，但符号相反。根据描述统计分析可知，海南省已经在试点价格/收入保险，但农户偏好得分却非常低，而对目标价格补贴的偏好程度非常高，这表明大多数农户既想要市场风险应对政策支持，但又不想对此进行支付。有效需求不足是我国农业保险业发展缓慢的一个重要原因［24］，但这不仅发生在我国，在以家庭农场为主的美国亦是如此。从试点的情况看，价格收入保险的赔付机制比较复杂，获得过赔付的农户大多不清楚具体的计算过程，特别是“期货＋保险”项目，更为复杂。虽然灾害保险的实际参保率也非常低，但选择相对谨慎的户主和女性受访者还是更倾向于灾害保险保费补贴，显示出其选择的复杂性。另外，家庭人口较多、家里有高中及以上学历、橡胶林地块数多的受访者更不愿意选择价格/收入保险，但那些打算更长期从事割胶生产的农户更倾向于选择。

表3 政策偏好选择的变量设计及描述统计

（2）村干部身份对于政策偏好表达有重要的影响，更不愿意选择灾害保险补贴和割胶职业津贴，但倾向于促进生产环节给予支持，如胶园地力保护补贴、新植或更新种植补助以及胶园基础设施建设。村干部往往兼具经济实力和一定的政治权威，特别是那些拥有较多财富的村干部逐渐成为村庄公共事务的主导型力量［25］。他们比一般村民获得更多的信息和公共资源，比如在实行配额配给的情形中，村干部更容易获得全程的社会化服务［26］，当然这与村干部的人格特征也有关系［27］。具有村干部身份的橡胶种植户似乎看得更远些，期望政府在胶园投资方面给予支持，更加注重橡胶种植的投资属性。

（3）具有更多就业机会、当前生活状态较好、种植面积较大的受访者更加关注胶园基础设施建设。良种良苗良法、非生产期抚管、胶园基础设施是高标准胶园建设的重要内容，橡胶树生命周期长，一次品种选择会影响整个周期的产量及其分布；良好的基础设施，特别是道路，不仅有利于割胶生产，还有利于林下资源开发与利用；我国民营橡胶种植起步于家庭联产承包责任制建立之后，第一代胶园部分已经进入更新阶段，胶园地力逐渐下降，适量的肥料投入成为生产潜力保持的重要方式之一。因此，橡胶种植园建设具有很强的投资属性。就业机会更广、生活态度更乐观的受访者可能更加关注橡胶林的投资属性，这与非农就业机会增加提升农户平均投资水平的结论［28］一致。非农就业在一定程度上降低家庭对橡胶的收入依赖，提高对胶园生产潜力和生产条件的关注，更期待获得这方面的支持。种植面积大会使得投资更具规模效应，促使较大规模农户更倾向于强化橡胶林投资，但这个关系受到其它因素的影响，比如农户所处的社会网络［29］、土地权属关系［30］。从国有农场承租橡胶林的农户对生物资产的爱惜程度明显低于自有橡胶树的农户。

表4 政策选项偏好的有序Logit模型回归结果

（4）对橡胶收入依赖程度更高的受访者更倾向于获得货币化的割胶职业津贴，而不是对胶园基础设施建设支持。不考虑橡胶树资产折旧的情况下，种植成本约为10元/kg［22］；但实际销售价格只相当于此价格。根据海南民营橡胶网，2018年销售价约为10.6元/kg，导致那些依赖于割胶生产的农户家庭福利水平严重下降，印象非常深刻。获得基于割胶生产的货币补偿，对于弥补当前收入损失具有重要的紧迫意义。

（5）海南省橡胶种植条件明显差于云南西双版纳，受台风的影响大，但对橡胶树保险保费补贴、价格/收入保险保费补贴的偏好却弱于西双版纳。这可能与灾害保险实施效果差有关。若每年一株树保费为1元，500棵橡胶树每年就需要500元，如果断倒几棵树，保险公司可能不赔付，即使可以赔付，需要等待查验，可能就错了最佳木材销售时机，这造成的损失可能会超过保险赔付。根据样本数据，海南省户均胶园面积1.13 hm2，而西双版纳2.51 hm2；根据统计数据，海南平均单产仅约为云南的70%。虽然海南原料销售价格一般情况下会略高于云南，但这不足以影响两地的橡胶收入差异，这可能导致海南橡胶种植户对需付费的政策选项保持谨慎。

（6）橡胶林面积对于胶园地力保护补贴的偏好表达具有U型的影响，即面积适中的受访者对地力保护补贴的意愿相对低。地力保护补贴是农户较为熟悉的政策，其类似于耕地地力保护补贴，按照面积计算补贴额。根据上述的分析，种植面积大的农户更倾向于橡胶林投资支持，如胶园更新、林间道路建设，而不是基于面积或割胶生产的货币补贴；面积小的农户以更大的概率选择基于生产的补贴政策，如收入保险或割胶工人职业津贴。

3 讨论与结论

从以上分析中可发现，农户对保险产品的有效需求弱，更倾向于针对市场风险的直接支付；不同地区和类型农户对政策偏好有较大的差异。还可以得到以下两点结论：一是农户对于生产领域政策关注相对较少，当前最期盼的是应对价格风险且无需付费的政策。生产领域的问题，农户大多可以依靠自身的努力得以解决，如采用抗逆性较强的品种、良好的种植规划。面对市场风险，农户往往无能为力，只能被动接受，部分农户为了维持生活，提高采收频率，加速橡胶树资产折旧，进入恶性循环。持续多年在橡胶种植和生产方面投入，形成家庭资产和技术专有性，忽略了非农就业和经营结构多元化的重要性。二是生产领域的支持政策，不同类型农户的关注点不同。海南橡胶种植户对需缴费的政策的厌恶程度高于云南，源于橡胶树资产规模相对小，单位面积产量相对低。具有较高收入和更多非农就业机会的农户更为关注胶园基础设施建设，而不是基于割胶生产的职业津贴，这具有一定的政策含义。促进家庭生计策略在农业和非农之间平衡，可能比直接刺激生产，更有利于稳定种植面积，有利于天然橡胶生产保护区管护。

农业政策制定应加强生产主体的政策响应行为意愿研究，支持主产区开展符合本地区生产者政策偏好的政策。我国以小农户为主，从政策偏好调查结果来看，农户参与大市场仍显得能力不足，对保险的有效需求非常弱。形式多样的农业保险被认为是未来我国农业支持政策的重点方向，可是这种自愿参与的风险分散机制几乎都面临着参与约束和激励相容的挑战。1980年《美国联邦农业保险修改法案》提出要在10年的时间使其覆盖可耕种面积的50%；到1988年，美国中西部仅有25%的可耕种面积被保险覆盖，1993年也仅32%［31］；1994年美国《农业保险改革法》允许政府在补贴的基础上，通过强制性规定提高农业保险的参与率，这才有较大幅度的提高，但小型农场的参保率依旧低于50%［32］。建立特殊专项转移支付体系，支持地方政府实施多样化支持政策，譬如针对土壤地力下降，适当方式补贴施用有机肥。

加大力度帮助小农户应对市场风险，减少小农户参与大市场的障碍。生产主体收集和整理分散的市场信息，通过要素新组合来获取利润，但要实现这个过程并不容易，必须具有足够的知识。未来农业支持的政策，一方面要减少对生产环节的干预，增强对市场风险的管理，另一方面要提高市场主体的人力资本积累，扩展知识面，加深专业知识，有利于其收集和处理分散的市场信息、配置资源的能力和水平。建议做好产品市场监测，及时发布产业链各环节价格信息，减少信息不对称；继续加大价格/收入保险试点，开发更多适合地区和品种的保险项目；在涉农培训中，增加经营管理、市场营销等内容。

本次问卷访谈的时长平均约为1小时，政策偏好的问题放在问卷最后一部分，每个政策选项重复出现，少数受访者会表现出不耐烦情绪，少数对问卷中涉及的政策内容理解不是很充分，因此对选项之间相互比较不足。调查员是否清晰地解释各个政策选项的含义，以及相互交流气氛，对于分组集合内政策选项比较也有一定的影响。由于设计随机分组时，未充分考虑配对的均衡性，组合（B5，B8）和（B6，B7）在3组中出现，而组合（B3，B6）、（B3，B7）、（B4，B5）、（B4、B8）在6个分组中都没出现，无法考察这些组合的农户偏好情况。特别是（B4，B5）和（B4、B8）均是生产领域的政策选项，分别按面积的地力保护补贴、橡胶更新种植环节补贴和社会化服务补贴，无法开展这些组合的比较，是一个遗憾和缺陷，未来将继续开展相关的研究工作。