广东省PPP 项目物有所值评价优化及对策——以L 市村级生活污水处理PPP 项目为例

杨力潓，任 毅，谭建涛

（佛山科学技术学院，广东 佛山 528333）

PPP（Public-Private Partnership）模式是指为提高供给效率并增强公共产品（服务）的供给能力，政府通过购买服务、特许经营、股权合作等方式，与社会资本建立了一种利益共享、风险分担的长期合作关系［1］。随着PPP 模式在我国迅猛发展，截至2021 年2 月，根据财政部政府与社会资本合作中心数据，全国PPP 入库项目达10 023 个，总投资额达15.5 万亿元。

广东省PPP 项目管理库入库项目有567 个，项目金额达6 789 亿元。从珠三角、粤东、粤西、粤北四个地区对广东省重大投资PPP 项目分布情况进行分析，其项目数量分别为63、16、12 和11 个，其中对珠三角地区重大投资PPP 项目数量最多，超过了总数的一半；广东省各地区的重大投资PPP 项目投资额由多到少依次为珠三角、粤东、粤北和粤西地区，分别为2 520.50 亿元、593.43 亿元、328.27 亿元和259.25 亿元。总的来说，珠三角地区的重大投资PPP 项目发展较好，粤西与粤北地区重大投资PPP项目有待进一步发展。

随着PPP 模式的快速发展，社会和政府对此寄予厚望，加大了对PPP 项目的投资。但是从现实情况来看，真正落地、顺利签约并投入实施的项目只有三成，不少的PPP 项目在落地过程中遇到问题，其中面临的主要问题之一是缺乏科学可靠的物有所值评价体系。

1 物有所值评价体系

1.1 物有所值（Value for Money）评价原则

目前国际上没有对PPP 项目物有所值定义达成一致意见，英国最先提出物有所值概念，之后在实践过程中不断完善。2013 年11 月，我国财政部第一次提及政府采购将向物有所值转变。《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金（2014）113 号）对物有所值进行定义：指一个组织运用其可利用的资源所能获得的长期最大利益［2］。

1.2 物有所值评价流程

在国际上，由事前评价和事后评价共同构成物有所值评价，事前评价是决定是否采用PPP 模式，事后评价是检验PPP 是否物有所值。我国的物有所值评价主要为事前评价，工作的流程主要包括评价准备、定性评价、定量评价和信息管理等几个阶段［3］。

我国物有所值的评价工作以定性评价为主，财政部于2020 年发布关于《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金［2020］13号）。文件中将定性评价指标分为：全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力和可融资性等六项基本评价指标，通过专家打分法根据各项指标对项目进行物有所值评价［4］。杜静等以实务案例为研究主体，选取轨道交通PPP 项目，设置了符合轨道交通项目特点的VFM 定性指标、权重及评分标准，构建了VFM 定性评价体系［5］。罗涛等则通过不确定型层次分析法确定指标权重，使用异权重专家打分法修正指标得分，据此建立实例分析证明可行，城市水生态PPP 项目物有所值定性评价指标体系［6］。

VFM 评价包括定性评价和定量评价，现阶段仍以定性评价为主，也有不少学者对定量评价进行了相应研究。在定量评价领域中，PSC（Public Sector Comparator）值的准确性和PSC 评估法应用是主要研究目标。李凤等以保障房为研究对象，将PSC 法应用于保障房PPP 模式VFM 评价定量分析阶段中，丰富了保障房项目中PPP 模式的理论基础［7］。彭为等在讨论公私合作项目物有所值评估与比较分析中，针对计算PSC 值的前提假设做出讨论［8］。孙慧等在介绍PPP 项目物有所值理论的国际应用背景下，还着重介绍了PSC-PPP 对比法和PSC 的组成部分，丰富了我国PPP 项目VFM 定量评价的研究［9］。若公共部门比较值大于全生命周期政府支出净成本现值，则认为项目可采用PPP 模式；否则，直接选择传统的政府采购模式。具体评价流程见图1。

图1 物有所值评价流程表

1.3 物有所值评价的可行性与重要性

建立科学有效的PPP 项目物有所值评价体系在现时是可行且必要的，我国新基建项目的迅速扩张以及PPP 模式在我国得到大力支持都为PPP 项目的发展奠定了基础，同时有利于对PPP 模式的研究。2020 年3 月16 日，财政部在发布的文件中对以下内容进行了严格规定并作为PPP 项目的政策支撑：项目支出绩效评价的内容和对象、绩效评价结果应用及公开、绩效评价的组织管理与实施、评价标准与方法、法律责任等。

物有所值评价在PPP项目中扮演着重要的角色，具体表现在利用绩效评价指标体系完成财政支出绩效评价，而绩效评价中的关键一环就是物有所值评价。完备的物有所值评价可以提高政府的成本效益，提高项目的供给效率，有助于其对PPP 项目的绩效指标体系及评分模式进行改良或再建，为政府相关部门、社会资本、PPP 相关咨询业务提供现实依据，实现PPP 项目的持续高质量发展。

2 物有所值评价现存主要问题

1）项目决策链较长，项目信息相对滞后。

PPP 项目普遍复杂性高，技术性强，涉及的行业知识、专业知识较多较广，且PPP 项目合同体系下涉及的相关方众多，合同关系的决策链较长。目前在PPP 项目绩效考核中，既有实施机构主导的，也有当地财政部门主导的，还有行业主管部门实施的。由于管理机构多，基于不同的考核目的，在考核过程中难以实现全流程的绩效考核。各参与方的沟通效率和能力参差不齐，政府方获取的项目建设、运行状况以及存在的问题等信息具有滞后性，所以存在各方信息不对称的情况。

2）多方利益诉求难全，指标体系缺乏针对性。

不同的PPP 项目因其行业领域、交易结构的不同，不同项目的利益相关方存在诉求差异。目前很多PPP 项目在制定绩效考核指标时，存在人为评判的定性指标偏多、定量指标少的情况，导致在考核时人为操作因素太多，最终考核时考核机构和社会资本方、实施机构之间“和稀泥”，人称“糊墙匠”，这难以体现绩效考核的公平性和激励性。此外，目前PPP 项目在制定绩效考核指标时，对绩效考核指标与项目产出之间的关联性重视程度不够，导致绩效考核结果因缺乏针对性而失真。例如，目前市政道路项目绩效考核都关注项目的完好率，但并未对项目每日通过车辆根据类型进行区分，这有可能导致项目产出高、通行车辆多的项目最终评价结果较差，“鞭打快牛”，挫伤项目公司的积极性，当绩效考核体系和指标缺乏针对性时，容易使绩效考核的过程流于形式。

3）地区行业构成复杂，绩效考核标准难以统一。

PPP 项目具体划分为交通运输、体育、保障性安居工程、医疗卫生、养老、农业、水利建设、市政工程、政府基础设施、城镇综合开发、生态建设和环境保护等19 个领域行业，其细分行业多达97 个。对于PPP 项目绩效考核，虽然财政部出台了绩效考核指引，但是缺乏二级、三级考核指标，导致在执行过程中碎片化严重。各行业的考核体系虽然有共同之处，但受地区和细分行业的影响，并且项目具有跨行业多元化的特点。例如城镇综合开发类项目，其项目规划、建设和运营管理内容往往会结合园林绿化、交通管理规划等相关内容。各行业绩效考核标准无法统一，对绩效管理的要求较高。

4）关键信息缺失隐藏，公众监督难以实现。

PPP 项目的合作期一般为10～30 年，由于人员更替、政府换届、项目资料的转移容易发生历史数据的遗失，导致难以汇总统计。另一方面，虽然财政部政府和社会资本合作中心的项目库已经较为完善，但仍然存在着项目关键报告不公开的情况，这不利于信息公开和公众监督的管理需求。对我省102个投资金额10 亿元以上的PPP 项目物有所值报告中专家评分表及专家意见表进行研究和对比，发现45个项目（占比44.8%）未附上单人专家评分表，26个项目（占比25%）未对专家评分进行汇总，未附上专家个人评审意见的共93 项（占比92%），43 个项目（占比44%）没有专家小组的评审意见。此外，《广东省湛江市徐闻县以PPP 模式整县推进生活污水处理设施建设项目》未公开物有所值报告。因此，加强档案管理和科技信息化平台建设，将全过程三本报告内容等基础文件纳入绩效考核及追踪管理系统更显重要。

3 L 市污水处理PPP 项目实例

3.1 项目概况

为了说明当前物有所值评价中存在的诸多问题，选取L 市村级生活污水处理PPP 项目作为案例分析对象。该案例来源于财政部政府与社会资本合作中心，确保了数据的真实可靠，其项目基本概况见表1。

表1 L 市村级生活污水处理PPP 项目概括

3.2 物有所值评价定性分析

3.2.1 信息完备度

根据财政部政府和社会资本合作中心数据显示，在该项目信息完整度不高，其中必填信息完整度仅为25.6%，非必填信息完整度为25%。表明该项目仍然存在着项目关键报告不公开的情况，这不利于信息公开、档案管理、科技信息化平台建设和公众监督的管理需求。虽然财政部在《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金［2017］92 号）提及应严格把控新项目的入库标准，对于未按规定信息公开的已入库项目进行退库处理。但目前我国尚未采取强而有力的措施，使得该项目在公开透明度上所做工作不足，公众或第三方机构无法进行有效的监督和控制。

3.2.2 基本指标

在该项目的定性分析方面，基本指标需囊括该项目的各项基本信息，以对该项目的物有所值形成一定支撑。该项目在全生命周期整合潜力、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力和可融资性这五个维度的表现中规中矩，基本实现物有所值的内涵。

但在风险识别与分配方面，则表现出一定的不确定性。在该项目的1 年建设期内，L 市政府须承担政治、政府可控法律变更等风险。金融、政府不可控法律变更和不可抗力等风险由政府和联合体合理共担。在偿还银行贷款的本金利息方面，L 市政府共须支付约12.3 亿元，政府偿债压力大。由于新预算法正式实施后，对政府性融资渠道把控严格，且该项目作为生活污水处理，盈利能力弱，因此政府债务风险大。该项目特许经营期较长，运营后污水处理能力能否达到预测标准仍有待观察。

3.2.3 附加指标

在附加指标方面，该项目从全生命周期成本测算准确性、行业示范性、预期使用寿命这三个方面，以期从该市具体情况及污水处理行业的个性问题方面进行物有所值评价。

但该项目作为生活污水处理类项目，除一般通用指标外，其项目规划、建设和运营管理内容往往会结合生态建设和环境保护等相关内容，但在该物有所值报告中并未体现相关内容，在附加指标的行业示范性中也没有突出。例如，在生态效益方面，可以设置污水排放达标率、区域污水处理率、主要污染物削减量、污泥安全处理率等指标；在社会效益方面，可以设置污水处理项目服务人口覆盖率、污水处理区域覆盖率、社会公众满意率等指标；在经济效益方面，可以设置污水处理单位成本率、工业污水重复使用率、污水处理费征收率、污水处理能耗降低率、污水处理能力利用率等指标。除此之外，也没有相关指标设计能体现出L 市特殊的地理条件会对该工程可能造成的影响。总的来说，该项目附加指标的设置较为笼统，针对性较弱，没有做到因地制宜和因行业而异。

3.2.4 专家评分

根据关于印发《PPP 物有所值评价指引（试行）》的通知（财金［2015］167 号），物有所值报告中的定性评价专家组应包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等［11］。L 市村级生活污水处理PPP 项目物有所值报告的专家打分如表2 所示。

表2 专家评分表

在该项目中，专家数量较少，所组成的专家评审委员会不够全面。现有专家所属行业也并非规定行业，“副总监”所属行业模糊，且缺少金融和资产评估方面的专家。此外，该项目仅有专家打分，而无专家评审意见以及专家小组意见，未能详尽地体现出专家对项目情况的反馈。

在评分方面，来自不同行业的六位专家针对不同指标给分差距较小，在基本指标的评分上均处于79.17～82.83 之间，在附加指标的评分上均处于83～86.33 之间，标准差较小，表明存在盲目打分、协商打分的情况。

综上所有的信息缺失，都极大降低了PPP 项目物有所值报告的专业性与真实性，损害了物有所值评价的原则。

3.3 物有所值定量分析

3.3.1 公共部门比较基准法

公共部门比较基准法也称PSC 评估法，该方法常用于量化项目的成本，是重要的VFM 定量评价计算法。该种定量评价的方法是通过比较影子报价PPP值与PSC 值的大小，判断项目采用PPP 模式是否能够有效降低成本。

根据财政部《PPP 物有所值评价指引（试行）》规定，当PPP 值小于PSC 值时，即代表采用PPP 模式运营该项目的成本小于采用传统模式，则认为定量评价。其中，VFM 可评估采用PPP 模式能否减少全生命周期成本；VFM 指数则反映“物有所值”的程度，表示采用PPP 模式节省的成本占传统模式下公共部门支出责任的比重。经归纳整理，L 市村级生活污水处理PPP 项目的VFM 定量评价结果如表3 所示：

表3 VFM 定量评价结果

根据判定标准，所选案例的PPP 值低于PSC 值，表示通过了VFM 评价。该案例的VFM 值和VFM 指数较小，表明该项目在减少全生命周期成本方面所做出的贡献有限，政府方仍需面临较多风险以及承担较大责任。

3.3.2 折现率法

除上述方法之外，目前国际上通用的VFM 评估方法还有以VFM 指数高于折现率为判断项目物有所值的依据。根据该项目物有所值报告指出，其折现率参照同期地方政府债券收益率来确定。经查询，该期债券票面利率3.8%，故该项目的折现率取3.8%，小于VFM 指数1.95%，没有达到物有所值的标准。

综合两种方法，该项目通过了PPP 值与PSC 值的大小比较，但未能通过VFM 指数高于折现率这一判断标准，表明该项目的物有所值程度仍存在一定的风险。然而该项目已通过本级行业主管部门会同财政部门的审核通过意见，体现出当前物有所值评价审批未按规定执行。

4 对策与建议

基于对PPP 物有所值评价的研究分析，以及上述案例中出现的信息完备度不够、附加指标的设计没有因行业制宜、专家评审环节不合规定和定量分析自相矛盾等问题，提出完善物有所值评价的对策建议如下：

1）基于监管，提升物有所值评价信息完备度。

建议进一步建立健全和完善绩效评价相关机构的制度，规范其性质与责任，加强对绩效评价行为的监管，防止行为错位。可尝试通过加强相关部门的监管来提升物有所值评价信息的完备度，以此增加PPP 项目准备阶段的信息透明度，真正地考察PPP 项目的物有所值性。政府应当成立评价机构监管部门，对市场上的评价机构进行规范的外部资质认证活动。在规范的同时，政府应当积极指导和支持新兴评价机构的发展。此外，还应加强档案管理和科技信息化平台建设，将全过程三本报告内容等基础文件纳入绩效考核及追踪管理系统。

2）因行业制宜，完善评分体系。

PPP 项目绩效特征体现在针对不同的行业采用适用于各自的绩效评价体系。例如在污水处理行业PPP项目运营绩效评价指标体系设置中，除一般通用指标外，需要设置体现行业特色的一些指标。在生态效益方面，设置污水排放达标率、区域污水处理率、主要污染物削减量、污泥安全处理率等指标；在社会效益方面，设置污水处理项目服务人口覆盖率、污水处理区域覆盖率、社会公众满意率等指标；在经济效益方面，设置污水处理单位成本率、工业污水重复使用率、污水处理费征收率、污水处理能耗降低率、污水处理能力利用率等指标。

上述举例了制定污水处理行业绩效指标体系时应当注意的个性问题，而针对构建评分体系的共性问题有如下几条建议：一是实事求是，合理设定分值比例；二是降低专家主观评价因素，细分评标因素；三是严格进行评审复核工作，避免出现重大差异评分。同时，广东省政府相关部门须评价统筹项目乃至地区绩效综合情况，也可以综合评价各地市的项目绩效评价情况，形成全省PPP 项目绩效综合评价网络。在厘清绩效评价方职责的基础上，查看项目评价指标与项目实施方职责履行行为之间的匹配性，对于项目达标评价与否依据约定的奖惩措施予以奖励或处罚，完善广东省PPP 项目绩效评价指标体系。

3）完善附加指标内容，确立绩效考核标准。

我国物有所值定性评价起步较晚，附加指标内容涵盖不全面，可在其他国家以及我国现有的基础上，改善丰富附加指标的内容，使其涵盖更全面，客观地对指标体系进行评价打分。具体应坚持“分类设计”思路，以部门职能、行业发展政策、绩效目标等角度为项目绩效评价指标研究逻辑起点，以具体项目为评价单元，按统筹年度分阶段开展评价，加强指标与评价对象密切相关，全面反映项目决策、项目和资金管理、产出和效益；优先选取核心指标，因其是最具代表性、最能直接反映产出和效益的；所选指标应当有明确、具体、可衡量的内涵，数据及佐证资料应当可采集、可获得；为便于评价结果的比较，同类项目绩效评价指标和标准应当具有一致性。

财政部门（政府和社会资本合作中心）应协同行业主管部门，积极利用第三方专业机构和专家的力量，规定每份报告中的基础信息部分与附加信息部分。定性分析专家评分表中需涵盖基本指标与附加指标，附加指标不得少于三个，且需符合本项目行业的特色，专家打分应秉持专业、公正、合理、物有所值原则，对项目给予合理的建议，不得出现一个专家团体多个项目分数标准差大致相同的现象，严防形式主义评价，建立全生命周期管理的程序与结构。

4）发挥第三方作用，加强评价的无形监管。

目前我国VFM 评价实施单位是除参与PPP 项目的政府部门和社会资本外的第三方，但缺乏有效的监督和控制，评价结果多为通过，没有更详细的专家意见，或所给文件的清晰度不高，有的报告评价结果流于形式，没有真正起到筛选项目的作用。

政府应起到监管的作用，出台相应的政策，指导相关部门或机构责任、义务和奖惩措施，使其具有法律约束力。通过以上责任义务的划定，在完成PPP 项目相关评估时做到公平、公开、公正。以期达到在合作前对社会资本有审查资质，在合作中有追踪调查，在合作后有相应的绩效评估。由于PPP 项目种类繁多，考虑到公众专业水平无法保证高质量的信息反馈，相关部门可通过搭建公众监管平台，疏通新媒体监管通道，强化政府的无形监管来解决以上信息缺失问题。