绩效工资视域下的高校院系治理背景需求、困境表征与实践路径

[摘 要]绩效工资作为高校改革的一项重大举措，与高校院系治理具有密切的关联性。大学治理现代化的大力推进、高等教育内涵式发展战略的深入实施和外部主体对高校问责要求的提高，对高校院系治理提出了迫切的改革需求。我国高校院系治理当前存在着顶层制度设计相对滞后、校院权责分立现象较为突出、内部权力结构欠合理等困境。应通过加强和完善顶层制度设计、构建科学高效的校院权责体系和优化院系权力结构等措施，大力推进高校院系治理改革创新。

[关键词]绩效工资;院系治理;顶层制度设计;权责体系;院系权力结构

[中图分类号]G641 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2021）03-0035-06

[DOI]10-13980/j-cnki-xdjykx-2021-03-007

一、研究缘起与分析框架

作为一个以高深知识为基本操作材料的组织，大学具有“底部沉重”的特性。组织理论视角下，大学是以学科为基础、由不同的院系等构成的学术性组织。院系等基层组织是大学人才培养、科学研究和社会服务等活动的主要承担者。长期以来，在大学高度依附于政府、缺乏自主权的外部制度环境下，大学内部的院系等基层组织同样缺乏自主权。改革开放以来，随着高等教育体制改革的逐步推进，大学的自主权越来越大。尤其是党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标，十九届四中全会进一步强调“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”以来，推进大学治理体系和治理能力现代化就成了高等教育改革的核心目标。大学治理大致可以分为宏观的外部治理和微观的内部治理两部分。外部治理主要是处理政府和大学的关系，内部治理则是处理学校层面与院系层面、不同群体之间的关系。在此背景下，深入推进院校治理改革，提升院系权力，激活基层学术组织的活力，就成为了大学治理改革的关键。建立校院两级运行机制、不断降低管理重心的改革措施得到较为普遍的认同[1]。笔者研究的院系治理是指微观层面的大学治理。高校院系治理改革的实质是权力和利益的分配。财务权力作为高校的核心权力，直接关系到学校主体的利益，决定了学校其他方面改革的成败。自2006年以来，我国在事业单位中逐步开始实施绩效工资制度，高校从2010年开始实施绩效工资改革。绩效工资制度作为高校内部的一项重大改革措施，与高校院系治理改革具有较大的关联性，成为其关键抓手和重要着力点。

利益在人类社会的发展过程中发挥了主要驱动作用。人们在追求利益的过程中形成的利益分配关系是主要社会关系之一[2]。大学主要是由人组成的组织，其治理改革的实质是处理和优化人与人之间的利益关系。绩效工资作为一种新的利益分配制度，与高校院系治理改革具有密切的相关性。绩效工资作为一种薪酬制度，产生于西方国家，最早应用于企业，后被高校所借鉴。就内涵而言，高校绩效工资制是指根据教职员工的岗位技术含量、职责大小、劳动强度、工作业绩、贡献大小等绩效指标，以绩效为导向，确定收入的一种分配制度[3]。就我国而言，绩效工资在高校的发展主要经历了3个阶段。第一阶段为套改阶段。2006年6月，人事部、财政部联合下发的《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》中明确了岗位绩效工资制度，规定岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴4部分构成。第二阶段为推进阶段。2009年9月2日，国务院常务会议决定，从2010年1月1日起，在高校全面推行绩效工资改革，将绩效工资分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分。这标志着高校绩效工资制进入正式实施阶段。第三阶段为深化阶段。2014年起，在总结已有经验的基础上，国家主管行政部门对高校绩效工资进行了进一步改革。总体而言，当前我国大部分高校已相继建立和实施了绩效工资制度。

综上所述，绩效工资是在我国高校全面推进体制改革的背景下提出和实施的一项重要政策。一方面，绩效工资本身就是高校院系治理改革的一个关键组成部分;另一方面，绩效工资制作为一项收入分配的重大改革制度，从表面上看，只是工资体系的分解整合，但实际上对高校目前的人事制度、收入分配制度等是一次根本性的调整和变革，是高校管理思想理念、管理方式、管理体制和运行机制等方面深层次的改革，是高校治理改革的突破口和重要抓手[4]。从院系治理改革和绩效工资改革实践看，二者具有密切的关系。绩效工资实质是对利益关系的重新调整。院系治理改革的推进，要求对高校内部管理体制机制进行改革创新。高校内部管理体制主要包括校院系的权责关系、运行机制等。在院校治理改革的角度下，重点是将管理重心下移，扩大院系等基层组织的权力，不断提升院系的治理能力和水平。绩效工资作为一种新型的利益及收入分配制度，是优化校院系权责关系、推进高校院系治理改革的基础和前提。

当前，对于高校院系治理改革的研究成果较多，但结合绩效工资探讨高校院系治理问题的则相对较少。笔者尝试将绩效工资与高校院系治理改革结合起来，对我国高校院系治理的背景需求、存在的困境及优化路径等问题进行探讨。

二、从管理到治理：高校院校治理改革的多重背景需求

自2013年以来，随着全面深化改革的推进，“治理”取代“管理”成为我国个各领域改革发展的一个热门词汇。治理与管理虽仅是一字之差，但在内涵上具有本质上的差异。当前，不管是理论界还是实践领域，对治理的定义尚无统一的界定和认识，但至少在以下幾方面具有较高的认同度：强调吸引多元主体参与、强调权力运行过程中自上而下与自下而上的双向互动，及强调制度和规则的内生性作用[5]。在从管理到治理的转换过程中，院系治理改革被逐步提出并被不断推进。总的来说，大学治理现代化的大力推进、高等教育内涵式发展战略的深入实施和外部主体对高校问责要求的提高等，对高校院系治理提出了迫切的改革需求。

（一）大学治理现代化大力推进的核心需求

在国家治理现代化和教育治理现代化的改革背景下，大学治理现代化被逐步提出并成为高等教育改革的总目标。所谓大学治理现代化，是指通过对大学理念、组织架构、制度等实施全面深入的改革，以不断提升大学的人才培养、科学研究和社会服务等能力。从组织架构看，大学是以学科为基本单位、由院系等基层组织构成的松散型组织。考察大学发展的历史沿革，在大学组织职能单一、结构简单的时期，大学本质上是一个由教师和学生等组成的学术性团体，院系往往就是大学本身。随着大学职能的逐步增多，大学组织的复杂性程度不断提升，大学逐步具有行政和学术的双重属性。大学内部除了不断扩大的院系等基层组织外，学校层面的行政管理部门也不断增多，因此如何处理校院系等不同部门的纵向和横向关系就成为大学治理现代化改革的重点和难点。可以说，大学中的校院关系及二级学院的治理是大学治理体系和治理能力现代化的重要内容，是提升大学办学效能的关键所在[6]。

故随着大学治理现代化的深入推进，作为承担大学职能主要单位的院系组织治理的现代化成为实现大学治理现代化的基础和前提。院系治理现代化就是要在大学治理现代化的背景下，不断推进院系组织环境、组织结构和制度等方面的优化和完善，提升院系治理体系和治理能力的现代化程度，为大学改革和发展提供有力的制度支撑和保障。

（二）高等教育内涵式发展战略深入实施的内在需求

自1999年我国实施高校扩招政策以来，高等教育规模迅速扩大。我国高等教育在2002年实现了大众化，2019年高等教育毛入学率达51-6%，正式步入了普及化阶段。考察高等教育发展的不同阶段，自扩招以来的一段时间里，我国高等教育实施的是提升办学规模的外延式发展战略，重点在于数量和规模。在规模迅速扩大的同时，高等教育质量呈现出明显的下降趋势。自2005年以来，质量问题逐步成为高等教育改革发展关注的焦点。党的十九大报告明确提出了实现高等教育内涵式发展的要求，标志着内涵式发展取代了先前的外延式发展模式，成为我国高等教育发展的核心战略。在对高等教育内涵式发展概念的解读和认识上，大部分学者认为内涵式发展是与外延式发展相对应的一种发展理念、模式或方式。有学者从高等教育的本质出发，认为高等教育内涵式发展是指符合或反映高等教育内在本质要求的一种发展理念及发展方式，其发展的最终目的是使得高等教育的内在本质特征能充分得以体现。同时，高等教育内涵式发展与外延式发展并不是完全对立的，在某些阶段或方面是可以兼容存在、相互促进的[7]。

院系等基层组织作为大学人才培养、科学研究和社会服务等活动的主要承担者和实施者，其办学质量的高低直接决定了高校的整体办学水平。因此，实现高校及高等教育内涵式发展的总体目标，前提是实现院系的内涵式发展。依据对高等教育内涵式发展概念的理解和认识，所谓大学院系内涵式发展是指符合或反映大学院系内在本质要求的一种发展理念和发展方式，其发展的最终目的是使得大学院系的内在本质特征能充分得到体现。从本质上而言，大学院系既具有与大学本质相同的一面，同时也有独特性。总体而言，大学院系作为高校承担具体教学、科研等活动的载体，其最为本质的特征是教育性与学术性，其中立德树人又是其最为核心的使命。因此在全面推进高等教育及高校内涵式发展的过程中，应以深化院系治理改革为核心抓手，不断提升院系办学质量，最终实现我国高等教育内涵式发展的目标。

（三）外部主体对高校问责要求提高的现实需求

西方国家自20世纪80年代起开始全面推进新公共管理运动，绩效成为政府等公共部门改革的关键议题，其重点在于优化和提升公共资源的分配和使用效益。对于高等教育发展而言，大学成为一个典型的利益相关者组织，大学经费等资源来源日趋多元化，利益主体越来越多。加之因生源减少等影响，高等教育竞争越来越激烈。大学的办学绩效受到的关注度不断提高。对大学办学绩效的考察，一般由政府、社会等主体通过问责的方式进行。从主体维度看，大致可分为行政问责和社会问责。前者强调以政府为主体，问责具有强制和统一性;后者则强调主体的多元化，问责方式具有多元性和自愿性。20世纪80年代以来，随着我国高等教育体制改革的推进，政府逐步加强了对大学的问责力度，主要采取以政府主导为主的行政问责方式，如本科教学评估制度就是其最具代表性的制度[8]。随着“双一流”建设的全面推进，与以前国家层面实施的重点大学建设政策相比，“双一流”建设明确提出了“以绩效为杠杆”的原则与要求。在政府加大资源投入的同时，明显强化了对高校绩效考核的要求。近些年，为了应对新一轮科技革命与产业变革的挑战，深入实施创新驱动发展战略，各地纷纷出台政策大力支持高等教育发展，加大对区域高等教育的投入力度，高等教育成为区域发展的新地标[9]。但同时为了回应政府、社会公众等外部主体对办学资金投入和高校办学成效的关注，由教育主管部门牵头，由第三方机构参与，定期对高校办学绩效进行考核，对高校问责的要求明显提升。

院系作为大学的学术“心脏”，是办学资源的主要流入地和使用主体，学校层面的职能组织主要承担资源分配、监管、评估等职责，处于连接政府和大学基层组织的中介和枢纽地位。因此，对高校办学绩效的考核和问责，具体要落到院系等基层组织。在对高校问责要求不断提升的背景下，亟需通过全面推进院系治理改革，不断提升院系办学绩效，以更好地回应政府和社会等对高校的整体问责。

三、我国高校院校治理的困境表征

总的来说，当前我国高校院系治理在改革过程中主要存在着顶层制度设计相对滞后、校院权责分立较为突出和内部权力结构欠合理等问题。

（一）顶层制度设计相对滞后

长期以来，我国大学是政府的附属机构，缺乏自主权。这种计划管理体制导致大学内部管理形成了“同构化”的现象——在大学内部，与政府和大学关系相类似，学校与院系之间遵循的是一种自上而下的科层制管理模式，权力高度集中于学校层面。随着大学治理改革的全面推进，传统高度集权的大学管理体制有所改变，大学的自主权越来越大，大学逐步成为一个独立的法人实体。在国家颁布的各种政策文本里，逐步加大了对大學治理改革的重视程度，如现代大学制度、大学内部治理等改革议题的相继提出和推进。与此同时，大学内部的院系治理受到国家层面政策的关注相对较少，顶层制度设计存在着明显滞后的现象。从国家层面来看，与对大学治理层面制度安排较为清晰相比，对大学院系治理的制度表述则相对较为模糊甚至缺失。从作为大学内部治理的主要“宪章”的大学章程内容来看，对学校层面权力横向配置问题的规定较多，而对校院权力配置却少有明确的规定，涉及院系运行机制的内容则更为稀少[10]。

（二）校院权责分立问题较为突出

大学院系治理的实质是权责配置，即权力与责任的分配情况。当前，我国高校实施的是校院系三级建制、校院两级管理的体制。随着“放管服”改革的深入推进，政府将权力越来越多地下放给高校。在高校内部，学校也不断推进管理重心的下移，赋予院系等基层组织越来越多的权力。但总体而言，校院权责分立的现象仍较为普遍。一方面，存在着校院权责界定模糊的问题。在应然层面，大学内部学校层面和院系层面拥有不同的组织属性，决定了校院权力的差异性。学校层面的职能部门作为行政组织，主要负责行政方面的事务，具有行政属性;院系层面则作为高校的学术“心脏”地带，具有明顯的学术属性，学术事务是其主管范围。当前，高校在校院的权责界定方面尚不是很清晰，行政权力与学术权力等缠绕在一起，缺乏明细的边界，且大部分权力集中于学校层面，院系等基层组织扮演的主要是执行者的角色。另一方面，校院不同层次的组织存在着权责分离和不匹配的现象。随着学校管理重心的不断下移，院系等基层组织拥有的权力越来越大，但考察权力的具体类型和内容，学校下放给院系的权力更多的是一些需要承担更多责任的权力，而一些如财务权力等核心权力仍牢牢掌握在学校层面的职能部门手中。由此，在学校治理重心下移的过程中，学校将更多的日常工作转移至院系，校院之间形成了“倒金字塔”形的权力“下放—接管”结构，导致院系层面出现接管乏力的问题[11]。

（三）内部权力结构欠合理

大学内部治理改革的核心是处理好学术与行政之间的关系[12]，实质是权力结构问题的改革。大学在中世纪产生之初是一个由教师和学生组成的学术共同体，学术权力是其内部唯一的权力形式。随着高校规模的不断扩大，复杂性程度不断提升，大学内部的机构设置越来越多，行政类组织成为学校的重要组成部分。在学术权力之外，行政权力成为大学重要的权力结构组成部分。由于政治体制等方面的影响，我国大学内部权力结构具有较大的特殊性，政治权力是大学内部的一种重要权力形式。

就我国高校发展而言，现代意义上的大学诞生于清末，具有浓厚的国家建构性，自其肇始之日起，与行政权力相比，学术权力地位明显较低。新中国成立以来，在计划经济体制下，大学长期依附于政府，学术权力长期未得到发展。因此，总体而言，我国高校院系治理中，学校层面存在着学校“放管服”改革不彻底，该放的权力放不下去;在基层，院系治理能力偏弱，不知如何使用下放的权力 [13]。其一，从校院系纵向维度看，权力高度集中于学校层面的职能部门，这些职能部门的运行主要以行政权力为主导。其二，从院系内部的横向维度看，在高校内部“条块分割”的管理体制下，院系作为一个单纯的执行机构，在学科建设、人才培养等学术性事务中主要以行政权力为主导，而以教授等为代表的学术权力、学生权力、教职工的民主权力等处于明显式微的境地。

四、高校院系治理改革的实践路径

展望未来，应通过加强绩效工资与院系治理改革联动，持续完善顶层制度设计、构建科学高效的高校院系权责体系及优化院系权力结构等举措，以全面推进高校院系治理体系和治理能力现代化，不断提升大学乃至高等教育的整体治理效能。

（一）以绩效工资制度改革为突破口，加强与完善顶层制度设计

在政府大力推进“放管服”改革的背景下，政府对社会公共事务主要实施宏观管理，重视顶层制度的设计。对于院校治理改革而言，顶层制度设计主要包括国家和学校两个层面。在国家层面，应明确绩效工资对于院系治理改革的重要作用，加强绩效工资制度和院系治理有关制度设计的联动和协同。在学校层面，从绩效工资和院系治理改革的实践来看，当前大部分高校将施行绩效工资作为学校重大改革专项工作，视之为院系治理改革的突破口和着力点。通过将绩效工资总额打包给二级学院，赋予学院在绩效工资分配中更大的权限，同时在人事制度等方面进行相应的配套改革。但从改革实践看，一方面绩效工资整体改革推进缓慢，大部分高校实施绩效工资的时间已超过国家规定的改革期限;另一方面，即使在已实施了绩效工资改革的高校，因学校层面的人事制度、教师考核制度等相应制度建设滞后，影响了绩效工资改革的成效。故对于高校而言，应在国家颁布的相关制度基础上，深入领会相关文件精神，以绩效工资改革为契机，大力推进院系治理改革，在系统、复杂性的思维引领下加强院系治理改革制度设计的协同性和整体性。一是明确绩效工资改革在院系治理改革中的关键性地位，制订系统的院系治理改革文件，加强绩效工资与院系整体治理改革的联动性。二是以绩效工资为中心，全面推进学校的人事制度、教师考核制度等相关制度的改革创新，以更好服务和落实绩效工资改革的实施，提升改革的整体成效。

（二）坚持权责相统一原则，构建科学高效的校院权责体系

当前我国大部分高校实施的是校院两级管理体制，故院系治理改革的重点之一是优化校院二者间的权责关系。权责关系主要包括权力和责任两个维度。理想的权责关系是权力和责任高度统一的。在绩效工资视域下，推进高校院系治理改革，应建立起科学高效的校院权责体系。其一，应不断推进管理重心下移，赋予二级学院更多的权力。随着高校管理体制改革的不断推进，高校拥有的权力越来越多。在此背景下，学校应将更多的权力下放给二级学院。下放权力的思路是确立二级学院的治理边界，划定哪些权力属于二级学院，哪些权力不属于二级学院。主要依据有以下3点：一是界内事，即与治学高度相关的事，应全部下放给二级学院;二是界外事，即不该由二级学院负责和二级学院不擅长的事，权力应由学校保留;三是交界事，即高利害相关、不宜单独承担、需合理分权和相互配合的事，权力应在校院两级间合理分配[14]。以此为依据，在绩效工资视域下，与此相关的权力至少应包括财务权、人事权、教师考核权等。就这些权力而言，大部分属于校院交叉的事务，因此应根据具体情况在学校和二级学院之间进行合理分配。另一方面，在权力下放和分配的基础上，应科学界定二级学院应该承担的责任，强化宏观监管，优化服务，实现权责的统一。

（三）明晰权力边界，优化院系权力结构

就权力类型而言，我国高校院系主要有以党委书记为代表的政治权力、以院长为代表的行政权力、以各专门委员会为代表的学术权力、以学校职能部门为代表的经济权力、以教授个体为代表的象征权力等5种权力[15]。循此思路，为了便于分析，从权力主体出发，我们认为我国高校院系主要有以下5种权力：以学院党委书记为代表的政治权力、以院长为代表的行政权力、以教授为代表的学术权力、以教职工大会为代表的民主权力和以学生为代表的学生权力等。

当前，在我国高校众多的权力中，行政权力无疑处于绝对的优势地位，其他权力相对较为虚弱。在推进绩效工资改革的前提下，院系治理改革应处理好院系内部各种权力之间的关系，优化院系权力结构。首先，应以政治权力和行政权力为主导。在当前的高校管理体制下，应坚持党委领导下的校长负责制。对于二级学院而言，应坚持党政联席会议制度，重视党委、以院长为代表的行政管理人员在院系治理中的作用，管总抓总，发挥总揽全局、协调各方利益的作用。在绩效工资改革过程中，学院党委和院长等应加强合作沟通，依据学校的相关文件精神，制订科学合理的分配方案和考核制度等。其次，要充分发挥以教授为代表的学术权力、以教职工代表大会为代表的民主权力和以学生为代表的学生权力的作用。绩效工资制作为一项事关院系所有主体利益的重大改革措施，应加强民主协商，适当提高教师、学生等主体的话语权和参与度。

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[15]刘恩允，周川.学术主导、分类驱动、协同推进——我国大学院系治理机制探究[J].高等教育研究，2017（8）：26-

（责任编辑：刘新才）

Abstract： As a major measure of the reform of colleges and universities， performance salary has a close relationship with the governance of colleges and departments. The advancement of university governance modernization， the indepth implementation of the strategy of higher educations connotative development and the improvement of the external subject's requirement on the accountability of colleges and universities have put forward urgent reform demands for the governance of colleges and universities. At present， there are many difficulties in the governance of Chinese colleges and universities， such as relatively backward design of top-level system， prominent separation of powers and responsibilities， and unreasonable internal power structure. In order to vigorously promote the reform and innovation of governance of colleges and departments， the following measures should be adopted： strengthening and improving the top-level system design， building a scientific and efficient power and responsibility system and optimizing the power structure of colleges and departments.

Key words：  performance salary; governance of colleges and departments;top-level system design; rights and responsibility system; faculty power structure