刘世锦：“十四五”改革再突围

贺斌

2020年初，中央有关决策部门委托“中国经济50人论坛”开展了一项关于“十四五”和到2035年中国经济社会重点领域改革的研究，全国政协经济委员会副主任、中国发展研究基金会副理事长、国务院发展研究中心原副主任刘世锦牵头成立课题组，针对“十四五”和更长一个时期中国经济社会改革的方向与重点领域进行研究，研究成果收录于《读懂“十四五”——新发展格局下的改革议程》一书中。

2021年全国两会期间，刘世锦指出，当今中国面临双重挑战，一方面要解决好由中等收入阶段跨入高收入阶段特有的问题，另一方面要在百年未有之大变局中找到自身合适的位置。他将接下来的改革称作“突围”，“‘十四五时期的改革，简单地说，就是要从这些挑战的压力下突围，踏入高收入阶段的台阶”。

在双重挑战之下，改革就是一场突围

你提出“中国当前面临双重挑战”，在应对挑战的过程中，中国经济会面临哪些问题？

刘世锦：改革开放以来，中国经济经历了30多年10%左右的高速增长，过去10年进入增长阶段转换期，逐步转入中速增长平台。今后10年，仍有可能保持5%～6%或5%左右的增速，明显高于美欧日等发达经济体。

中国经济增速远高于发达经济体，主要靠的是结构性潜能，也就是作为一个后发经济体，在技术进步、产业结构和消费结构升级、城市化进程等方面的发展潜能。但作为发展中国家，要从中等收入阶段迈向高收入阶段，难度很大。从国际经验来看，“二战”以后就进入工业化阶段的几十个中等收入经济体中，只有13个经济体真正进入到高收入阶段。其中面临的最大问题就是，进入中等收入阶段后，经济还能不能持续增长？

过去，中国经济的高增长靠的是高投资，主要由基建、房地产、出口等驱动。转入中速增长期后，需要有新的结构性潜能替代，这就是我们通常说的增长动能转换。同时，还要缩小收入分配差距，低收入人口的收入能不能持续增长，成长为中等收入群体？这不仅是人力资本提升的过程，也关系到产业结构、消费结构能否优化升级。

此外，中国作为人口最多的国家，也是世界第二大经济体，经济规模如果继续上升，将会引起整个国际关系的变化。如何在变局中找到合适的位置，也是中国面临的一个巨大挑战。

所以，中国当前面临的问题，有的是处于经济发展阶段面临的共性问题，也有一些是中国作为大国面临的特殊问题，在双重挑战之下，改革就是一场突围。

去年受疫情影响，中国没有设定具体的经济增长目标，今年是“十四五”开局之年，在你看来，今年乃至“十四五”期间是否有必要设置经济增长的量化目标？

刘世锦：受疫情影响，去年没有设定GDP的增长目标，中国经济仍实现了不错的增长。“十四五”时期中国应采取更加符合新发展理念的增长指标，可以考虑采取“就业指标打头、GDP指标收尾”的指标体系。

就业指标的重要性不言而喻，稳增长是为了稳就业，就业指标也能有效衡量全社会资源利用状态，这应是一个力争完成的指标。除此之外，还可以采取若干体现新发展理念的全局性指标，包括居民人均收入、物价水平、宏观杠杆率、全要素生产率、单位GDP碳排放强度等。

这并不意味着不需要GDP指标。作为全球通用的反映经济增长总量的指标，未来GDP指标应该是预期性、结果性、后置性的，不再作为挂帅指标。事实上，如果其他指标处在正常或好的区间，GDP增速就是适当的。从中长期看中国要实现2035年的远景目标，立足点、注意力应当更多地放在提升增长质量上，而非过度追求难以企及的增长速度。

推动结构性潜能成为

现实的增长动能

在你看来，新的结构潜能是什么？

刘世锦：与发达经济体相比，中国还有相当大的结构性潜能驱动增长，而非主要依赖于宏观刺激政策。在房地产、基建、出口等高速增长期结构性潜能逐步消退后，“十四五”期间要着力发掘与中速增长期相配套的结构性潜能。

为此，我们提出一个“1+3+2”结构性潜能框架。其中，“1”指以都市圈、城市群发展为龙头，为下一步中国的中速高质量发展打开空间，实现更高的空间集聚效应。从经济增长动能角度，“十四五”期间和更长一段时间，百分之七八十的增长动能都在这个范围内。

“3”指实体经济方面，补上我国经济循环过程中新的三大短板：一是基础产业效率不高。在能源、物流、通讯、金融等领域仍然不同程度地存在行政性垄断、竞争不足，提高了全社会的成本，补这个短板将有利于全社会降成本。二是中等收入群体规模不大。今后十到十五年时间，中等收入群体应力争由4亿人增加到8～9亿人，实现倍增，补这个短板将有利于扩大需求特别是消费需求，同时扩大人力资本。三是基础研发能力不强。基础研究和源头创新是我们内循环中的“卡脖子”环节，补上这个短板才能有效应对外部“卡脖子”问题，为建设创新型国家打牢基础。

“2”指以数字经济和绿色发展为两翼。作为一个后发经济体，中国在这两方面具有一些优势，有可能后来居上。但数字经济和绿色发展并不是具体某一个行业的问题，而是全面赋能各行业各领域，提升全社会发展的能力，形成新的增长点。在“十四五”时期，乃至今后10～15年都将发挥作用。

简单地说，“1+3+2”结构性潜能就是一个龙头引领、补足三大短板、两个翅膀赋能。

围绕“1+3+2”结构性潜能，“十四五”期间中国改革如何突围？

刘世锦：目前，这些结构性潜能还受到不合理的体制机制政策的束缚，往往是看得见，抓不住，要让这些结构性潜能“变现”，需要更大力度、更有成效地推动相关领域的改革开放。

首先是深化农村土地制度改革。集体土地入市、宅基地流转有利于通过交易发现、提升土地价值，增加农民财产性收入，真正保护农民利益。土地交易收益优先用于农民社保，以現代化社保体系取代土地的保障功能，把稀缺的土地资源配置到更有效的用途。

其次是空间和城市规划制度的改革。市场要在空间规划和城市规划过程中发挥基础性的作用，人口流向是最重要的市场信号，应按人口流向分配用地指标、财政补贴资金等，并依照人口布局变化定期调整城市规划。

此外，在基础产业领域要放宽准入，促进竞争，并加快基本公共服务的均等化，逐步打通农村社保和城镇居民社保的衔接，分期建设主要面向外来人口特别是农村进城人口的安居房工程。同时，深化高水平大学教育和基础研究领域改革。在创新居于前列、科教资源丰厚的若干城市，像当年办经济特区一样，创办高水平大学教育和研发特区。

在对外开放中，可采取更有前瞻性和冲击力的举措，如主动站上零关税、零补贴、零壁垒的制高点，在加入《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的基础上，积极创造条件加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等，以更高水平的对外开放推动国内高标准市场体系的建设。通过这些改革开放举措，推动结构性潜能成为现实的增长动能。

都市圈和城市群将是

主要增长动能

“十四五”期间，70%～80%的增长动能来自于都市圈和城市群发展，作出这一判断的依据是什么？

刘世锦：从增长动能角度看，小镇小城需要新建改建大量居民住宅、公共基礎设施，小镇小城之间用轨道交通等连接，产业聚集的小镇小城也要有制造业投资，这些都会形成可观的需求增长空间。

产业结构将会在空间调整重组。对成本敏感的制造业和中低端服务业企业转至都市圈的小镇小城，在降低成本的同时，也可继续分享城市专业化分工体系的好处。高技术含量、高附加值的服务业和其他产业分布于城市核心区。由于产业发展已经进入分化重组、市场份额和利润向头部企业集中的阶段，都市圈的产业布局将有明显地域专业化、集中化特色，且集聚的是重要头部企业。

人口就业居住结构也将发生重要改变。相当数量的老龄化人口可从城市核心区转至小镇小城，并形成养老特色的新社区。由核心区转到小镇小城的部分产业带走配套的就业人口。与此同时，都市圈的小镇小城可吸收大量农村进城和其他城市转入的人口。

此外，在技术进步、绿色发展的大背景下，这一轮都市圈发展也完全可以不重复发达国家的老路，而走出一条具有中国特色和时代特色的绿色发展新路。

在都市圈和城市群的发展中，核心城市和“圈”之间，“圈”与“圈”之间不仅有合作，也有竞争。如何让城市群和都市圈发展呈现出优势互补、共同发展的健康格局？

刘世锦：都市圈和城市群是一个城市体系，核心城市和周边城市各有各的定位，各有各的作用。核心城市主要发展一些高附加价值的产业，中小城市成本较低，环境较好，还能分享城市体系中专业化分工的优势，可以承接从核心城市转移的产业。都市圈和城市群的形成需要有规划，但更多是市场力量作用的结果。

要形成有成长潜力、竞争力的都市圈和城市群，就要打通要素市场，让人才、土地、资金等各种市场要素自由流动，也就是说，让每个市场主体作出选择。在市场开放的基础上，对城市空间作出规划并定期调整。

建设都市圈要立足于调动市场力量，充分发掘全社会消费、投资和创新的潜能，也要发挥好政府的作用。大城市的政府通常人员素质较高，组织协调能力较强，在建设都市圈过程中有很大创新空间。建议试行区带镇体制，即核心城市的一个区，带都市圈若干个镇，发展目标、责任、权利、利益都捆绑在一起，所带镇创造的GDP、财政收入、就业等，都算到区的名下。区所辖核心城区内需要疏解的功能，可优先转到所带小镇。同时区也要利用各种资源推进所带镇的规划、建设和运营。各个区所带镇之间既竞争、又合作，逐步形成有活力、有创造力、可持续的发展机制。