创新农业生产性服务农业生产托管助推农业现代化

文/本刊编辑 刘艳鹏

近年来，随着城镇化不断推进，每年有3亿多农村青壮年劳动力进城务工，留在农村的大多是一些留守老人和儿童。一直以来，土地流转被视为乡村振兴的主要抓手；然而，由于担心土地经营权的问题，许多农民宁肯撂荒也不愿意流转土地。农村土地撂荒、粗放经营等现象普遍存在。谁来种地？如何种地？成为乡村振兴战略实施过程中一个绕不开的问题，如何破解这一难题？于是，农业生产托管（或者叫土地托管）这一新型农业经济模式应运而生。有别于土地流转、土地租赁等，农业生产托管狭义上是指农户等经营主体在不流转土地经营权的情况下，将农业生产中的耕、种、管、收等全部或部分作业环节委托给农业生产性服务组织实行统一的管理、服务与经营的农业经营方式。广义是指在耕、种、管、收的基础上，延长上、下游产业链进行全面系统的社会化服务。

农业生产托管产生的主要原因是农村劳动力构成变化和农民的现实需求，是在农民渴望“离乡不丢地、不种有收益”的前提下，着重解决外出务工与家庭承包经营矛盾，而土地流转又难以适应这种需求的大背景下出现的。农业农村部农村经济体制与经营管理司司长张红宇表示，农业生产托管是实践中提出的迫切要求。2017年9月，继《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》之后，农业部办公厅印发《关于大力推进农业生产托管的指导意见》（农办经〔2017〕19号），要求各地因地制宜，确立重点支持开展托管的农产品生产、托管环节、托管模式以及重点支持的服务规模经营形式。同时，要求对服务标准、质量、价格、信用等方面，加强制度建设和规范引导。

农业生产托管有效解决了小生产与大市场之间的矛盾。发展农业生产托管，有利于保障农业受益主体地位，坚持家庭联产承包责任制不变、农民土地使用权不变、农民经营主体不变的前提；有利于解决农业的老龄化、兼业化问题；通过农业生产服务性组织的专业化服务，将先进适用的品种、技术、装备等要素导入农业生产，有利于引领普通农户参与农业现代化进程；通过服务组织提供规模化服务，形成既不流转土地经营权，又能发展适度规模经营的新路径；通过集中采购农业生产资料，采用先进农业技术和新品种，有利于促进农业节本增效，且易于制定农产品的生产、收购、销售等相关行业标准，倒逼化肥、农药、农膜等的标准化生产及应用，有利于推动农业标准化生产；农业生产服务组织拥有统防统治、科学施肥等绿色高效生产技术，可以有效帮助和带动普通农户实现“一控两减三基本”目标任务，有利于推进农业绿色生产和可持续发展。

托什么：农业生产托管服务内容

在不流转土地的情况下，农业生产托管可以实现农业生产的适度规模经营，解决“谁来种地”“怎么种地”的问题。生产实践中，农业生产托管被形象称为“田保姆”“田管家”，专门为拥有土地使用权但又需要提供农业生产服务的农户或农业生产经营主体提供服务。

农产品生产托管

由于粮、棉、油、糖等大宗农产品生产关系到国家粮食和其他重要农产品的安全，而且均为大田大面积生产，生产托管后容易进行规模化生产，因此被列为发展农业生产托管的重点支持对象。近几年，生产托管的农产品种类已拓展至农业生产的各个领域，例如包括果、菜、茶等经济作物以及畜牧水产养殖等，在集中优势产区的不同农业生产区域，甚至还出现草场托管、林果托管、高原农业托管等。

农业生产领域的作业环节托管

因农户和经营主体的生产经营需求不同，实施的托管作业环节和服务内容因地而异，总体来讲，农业生产托管的领域逐渐由产中向产前、产后环节延伸，已涵盖耕、种、管、收、售各环节，且逐步实现农业全产业链覆盖。具体包括以下7个方面：（1）农业市场信息服务。针对农户生产经营决策需求，建立健全市场信息采集、分析、发布和服务体系，利用市场信息引导农户按市场需求调整优化种养结构、合理安排农业生产。（2）农资供应服务。包括开展种子、农药、兽药、化肥、饲草料等农资供应服务。（3）农业绿色生产技术服务。开展深翻、深松、秸秆还田等田间作业服务，集成推广绿色高产高效技术模式，推进病虫害统防统治与全程绿色防控有机融合。（4）农业废弃物资源化利用服务。建立畜禽养殖废弃物收集、转化、利用三级服务网络，探索地膜生产者责任延伸制度，促进秸秆资源循环利用。（5）农机作业及维修服务。推进农机服务环节从耕种收为主向专业化植保、秸秆处理、产地烘干等农业生产全过程延伸，推动专业维修网点转型升级。（6）农产品初加工服务。开展贮藏、烘干、清选分级、包装等初加工服务，提高农产品商品化处理能力。（7）农产品营销服务。通过农超对接、农社对接，利用农业展会开展多种形式的产销衔接，发展农产品电子商务，拓宽农产品流通渠道，并开展农产品质量安全检验检测[2]。

怎么托：农业生产托管运行方式

由于农业规模化生产不断扩大，土地适度规模经营呈现由土地流转向土地入股和土地托管转变的趋势。农业生产托管服务在国家政策和经济条件支持下日趋成熟和完善。

农业生产托管服务组织

农业生产托管服务组织即提供农业生产性服务的主体，其必须具备的基本条件是：具备法人资格，拥有与服务内容、服务能力相匹配的专业农业机械和设备及农业技术力量，配备与服务相适宜的固定场所及必备办公设施，并制定相应工作制度；具备农业生产托管的信息收集、管理能力，能够保存服务档案；接受农业（农经）行业管理部门的监管。

根据服务主体的来源性质，农业生产托管服务组织大致可分为5类：一是农业专业性或综合性服务组织。这些组织既有民营资本，也有国有企业全资、参股或控股兴办的国有资本。既有新创办的，也有过去农资农机经销企业转型发展而来的[1]。目前数量不多，但发展速度较快，服务能力较强。二是农业生产经营服务类专业合作社及其联合社，为其成员和周边农民开展诸如农机、农技、仓储、烘干等服务。目前是服务规模最大的群体，2019年服务收入达706亿元，服务小农户超过5 000万户。三是供销合作社。部分供销社利用原来的经销网点、渠道延伸服务链条，拓展服务领域。四是村级组织。由村委会、村集体经济组织牵头，成立耕种、防收等服务组织，有的直接开展全程托管和多环节托管服务，有的以居间服务为主，通过引导、协调、组织广大小农户与专业化服务组织对接服务需求，为社会化服务组织和农民搭建桥梁。五是农业生产服务类专业大户。目前数量最多，占到农业生产托管服务组织数量的50%，在服务对象中，小农户占比高达84%，是服务类企业和合作社的重要补充。以上服务主体各有所长，在各级主管部门的分类指导下，不同服务主体突出各自的优势和功能，体现了主体多元、形式多样、服务专业、竞争充分的市场局面。

农业生产托管模式

农业生产托管行为自家庭联产承包责任制实施之初就有存在，只不过其概念在近几年才被提出，经过几十年的发展，特别是自中央提出要求大力推广农业生产托管的意见之后，全国各地农业生产托管典型模式层出不穷。

◎ 根据服务环节分类

在生产实践中，服务主体和农民群众探索形成了单环节托管、多环节托管、关键环节综合托管和全程托管等托管模式。

单环节托管模式：拥有土地经营权的农户或新型农业经营主体，将农业生产过程中的耕、种、防、收等某一个环节的农事活动，以有偿方式委托给具有相应服务能力的农业组织或个人代为完成的一种农业服务方式。例如：山东高密市李村蔬菜专业合作社将其成员种植的蔬菜、水果、甜玉米等病虫防治工作托管给青岛农业大学的臭氧水杀菌技术团队，引进以臭氧水替代农药的设备，实现了无害化杀菌灭虫、控制药残的目标。潍坊安丘市于家水西蔬菜专业合作社成立蔬菜秸秆回收生产服务组织，对农户销售后的废弃蔬菜进行回收，建成了140多个沼气池，其沼液沼渣再用于农业生产，实现了农业废弃物循环利用。

多环节托管模式：土地委托方（农户）根据需要，向受托方订购耕、种、防、收环节中的部分农业生产服务项目，按服务项目交费。受托方可以是农业社会化服务的一级供应商（如综合服务类合作社、公司），也可以是服务能力弱一些的二级供应商（如劳务工作队、农机工作队），类似于“按需点餐”。该模式在生产中较为普遍，一般是围绕几个生产经营关键环节提供服务，服务对象主要是家庭农场、种植大户和流转土地的蔬菜产业化龙头企业等经营主体。蔬菜产业中此类托管模式主要集中在种苗培育、生产资料配送、病虫防治、仓储销售等环节。例如，山东诸城市颐康蔬菜专业合作社通过蔬菜产业技术、生产环节、贮藏保鲜、加工销售等环节，托管大葱、胡萝卜、牛蒡等蔬菜生产面积超过200 hm2，依托3 000 m2恒温保鲜库、2 500 m2蔬菜加工车间、1 000 m2仓库等配套设施，面向农户和农业经营主体开展相关环节托管服务。

关键环节综合托管模式：在耕、种、管、收、储、加、销等农业生产环节中，一些生产主体依靠自身拥有的设备和技术不能完成该环节作业，因此以有偿方式委托给具有相应服务能力的托管服务组织去完成的一种农业经营方式。通过开展关键环节例如生产资料统供、专业化施肥植保、秸秆处理、机械化烘干、运输仓储等综合托管，能够有效地促进农业生产提质增效、转型升级。例如，广东韶关市胜意农机专业合作社聚焦水稻、蔬菜等特色农作物生产托管，为农户提供产前、产中、产后的“一站式”社会化服务，重点支持无人机飞防等关键环节，2020年高质量完成水稻航空植保关键环节农业生产托管项目，服务面积达3 333 hm2。

全程托管模式：全程托管模式是指农户或经营主体在不流转土地经营权的条件下，将农业生产的耕、种、防、收、售等全程生产环节全部委托给托管服务组织来完成，委托方（农户）向托管服务组织订购耕、种、防、管、收等全套农业生产服务项目，整体交费。托管服务组织一般是农业社会化服务项目较全的组织或个体，主要是农业社会化服务的一级供应商。土地托管就属于全程托管的模式之一。蔬菜生产全程托管模式对托管服务组织要求较高，受种植模式、作业空间、农机功能等限制，当前能够实现全程托管的蔬菜品种较少，例如山东潍坊市主要集中在葱、姜、蒜、马铃薯等露地生产蔬菜作物。山东沃华农业科技股份有限公司提供大葱育苗、耕种、移栽、植保、灌溉到采收等全程机械化生产托管，配备了国际最先进的“丸粒化包衣，精量化播种，工厂化育苗，自动化移栽，集约化采收，系列化加工”等全套设施设备，目前在安丘市服务托管大葱面积达667 hm2，极大地提升了生产效率。

◎ 根据商业资本类型分类

农业生产托管服务目前的重点市场为大田作物和可规模化种植的经济作物，根据测算，我国1亿hm2大田作物（667 m2平均利润400元）和5 333万hm2经济作物（667 m2平均利润2 000元）的市场利润空间将超2万亿元。农业生产托管可谓蓝海市场，农业生产托管正成为资本和创业者切入的赛道，众多商业巨头、互联网大佬纷纷加入农业托管行业的大军，例如国有企业中化农业、社会团体供销社、高新技术企业金正大、农业数字化服务平台聚土网、互联网＋农业生产性服务企业丰信农业，甚至还有阿里、京东等电商企业。

中化农业：中化农业的农业生产托管模式就是“大包干”，即全程托管模式。2017年，中化集团推出了为农民提供一站式服务的“智慧农业”平台。该平台能够为农户提供线上线下相结合的“7＋2”农业托管服务：即精准选种、测土与全自动配肥施肥、智能配药、农产品品质与土壤养分检测服务、农机服务、农民培训、智慧农业系统，以及烘干仓储销售、农业金融服务。同时，中化农业还确立了MAP（Modern Agricultural Platform）发展战略，即以现代农业种植技术平台为核心的新模式，从单纯依靠渠道分销产品的模式正在向技术服务商和“解决方案＋产品包”模式转型。截至2019年，中化集团已在全国28个省区273个县/市建立MAP综合服务中心近200个，服务管理耕地14.3万hm2，服务规模种植户2.1万户，带动农民增收2.5亿元以上。2019年，阿里巴巴与中化集团达成合作，探索“新农业＋新零售”合作新模式，为中化农业的MAP模式打开了新零售之路。

供销社：供销社以土地托管模式切入，采取股权联结的办法，直接入股农民专业合作社，以农民专业合作社为平台开展土地托管服务。以农资流通服务为突破口，改组重建农资经营体系，以农资“供用一体化服务”打造为农服务品牌。围绕“谁来种地”“地怎么种”的问题，供销社大力发展土地托管模式，农户将土地委托给供销社耕作，供销社为农民提供耕、种、管、收、销等一条龙服务，帮助农民解决种地问题。供销社全系统以土地托管为主要内容的农业社会化服务，已建成各类为农服务中心9 100多家，为农户提供代耕代种、统防统治、收储加工等服务。吉林长春市供销合作社联合榆树市和双阳区供销合作社，分别出资入股2个合作社联合社，2016年托管面积就已达到8 300 hm2。

金丰公社：金丰公社是化肥巨头金正大集团旗下农业服务公司，其通过菜单式服务、订单式服务和保姆式服务，实现“减少投入10%，增加产量10%”的服务目标，围绕金融保险、农资套餐、种植托管和农产品销售四大服务打造全产业链闭环。通过聚资源、建网络、做服务，组建“县社社长＋小社长＋农机师”的服务团队，用机械化代替人工作业，将种植流程标准化，实施全程化托管模式，帮助农户去种地。截至目前，金丰公社已经在全国成立县级公社近300家，拥有社员230万，服务耕地面积超过75万hm2，覆盖了全国28个省市。

聚土网：2015年5月，聚土网成立之初是定位于土地流转交易的服务平台。2017年，京东战略投资聚土网，共同探索适合中国国情的土地金融模式。经历4年的发展，聚土网从土地流转到订单农业模式，发展到目前具有集采购、订单、种植管理3方面服务功能的产地服务平台。据了解，目前聚土网托管的土地产出的农产品多达20个品类，包括粮油（水稻、玉米、小麦、大豆、高粱），调味品（如辣椒、花椒、胡椒），水产类（包括小龙虾、大闸蟹）以及蔬菜、水果。截至2019年3月，聚土网挂牌土地面积2 433万hm2，其中土地托管面积达80万hm2，平台用户超过130万，服务规模农场30万家以上，累计金融放款6亿元。

丰信农业：丰信农业是国内首家以“互联网＋种植服务”为核心的企业平台。通过线上＋线下途径向普通农户、家庭农场和种植公司等农业生产经营主体提供以全程技术托管模式为主的系列种植服务。该公司近年在全国市场快速拓展，成为行业关注和学习的对象，被誉为“丰信模式”。“丰信模式”包含2个维度：一是围绕种植者搭建了一套线上＋线下立体服务体系，种地所需、一键搞定，让种地变得更简单；二是将多年打造成熟的线下服务体系开放给传统农资经销商、农村创业者，协助农村创业者在家门口轻松创业、协助传统农资经销商低风险低成本转型升级为农业服务商，共同服务好种植者。其核心是做农业技术指导，为农业增产提供科技良方。经全国农技推广中心专家组测产验收，由丰信农业全程托管的小麦、花生及马铃薯比对照田分别增产7.28%、14.5%、21.5%，增产效果明显。目前，丰信农业服务范围覆盖12个省份、100多个县/市、75万以上农民用户。

从各大案例来看，农业生产托管逐渐成为农业巨头企业的游戏，未来农业托管将会比拼运营能力和技术能力，毕竟，农业托管的核心是技术创新。

农业生产托管利益分配模式

农业生产托管源于农业社会化服务和农业生产性服务，其概念范畴更聚焦，在概念层面属于新生事物。农业生产托管的重点在于耕、种、防、收等主要作业环节，其显而易见的利益驱动是农业现代化的真正推手。根据签订合同内容的差异，可将农业生产托管中利益分配模式划分为5种类型（表1）[3]。

◎ 无收益约束型

无收益约束型利益分配模式是指农业生产托管服务组织和服务对象在合同中不对产量等收益指标做硬性约束，仅在服务条款中列出常规性、笼统性要求，如要求服务组织按照服务对象的要求保质保量完成作业服务，并接受服务对象的监督，服务对象则按合同要求支付服务费用等。这是一种理想化、简单化、普遍化的利益分配模式，其运行依靠托管服务供需主体之间的信任，体现的是一种非正式制度约束。该模式对服务对象的利益保障程度较弱，其起源于初始阶段的农业生产托管服务组织，存在于熟人社会关系网络之中，以血缘、亲缘、地缘关系为纽带开展农业生产托管服务。

该模式较为普遍，例如湖南省益阳市赫山区的农田谋士水稻专业合作社，专门提供农业生产产前、产中、产后托管服务，生产合同中进行契约化约束，只对生产进行保质保量约定，种植收益根据具体收获产量和效益进行分配。合作社从最初的统防统治发展到“九代”业务，即代育、代耕、代插、代管（肥水管理）、代防（防治病虫草害）、代收、代烘、代销、代储，涵盖了从育秧、插秧到病虫害防治以及收割、稻谷烘干等水稻生产的全过程。农户既可以选择“全包”式9项服务，也可以选择“点餐”式一项或几项服务。由于“九代”服务可灵活选择，深受周边农民欢迎。目前已有40多户种粮大户及周边散户与之签订合计1 500 hm2“九代”托管服务合同。自然灾害是当地托管服务一大风险。例如一旦遭遇水灾，水稻没有收成，托管费用也就很难收回。

◎ 保底产量型

在农业生产托管发展初始阶段，为赢得服务对象的信任，除依靠自身声誉资本之外，托管服务组织还会通过允诺保底产量的方式吸引服务对象，保底产量按照当年市场行情折合成具体货币收入。保底产量型利益分配模式下，农业生产自然风险完全由托管服务组织承担，托管服务产出完全由服务对象占有，风险收益不对等；同时，也是风险与机遇并存，实行保底产量型的服务组织需要具有较强的抗风险能力，能够承担各种潜在的风险损失。

河北定州信联农机专业合作社通过保底产量型利益联结机制吸纳了更多服务对象，服务规模不断扩大。合作社同时成立有供销合作社、农民合作社联合社、为农服务中心，下设农化服务队3个、农机服务队2个、测土配方施肥化验室1个，建有5 000 t粮库1座，拥有各类农业机械200余台套，具备较强的托管服务综合实力。通过全程托管实现了“一降、双保、三增”，“一降”即降成本，实现全程托管成本节约10%～15%，“双保”即保障粮食生产与农民增收，“三增”即增产量、增效益、增收入，通过规模化种植，并引进新品种、新技术，最终实现节本增收825元/hm2[4]。合作社生产托管服务合同（土地托管种植合同书）中托管地块项目涉及“四至”及长度、宽度、面积，托管费用合计为17 460元/（hm2·年），同时保证小麦6 750 kg/hm2、玉米7 500 kg/hm2的产量，当小麦或玉米产量低于合同约定时，合作社会提供补偿，保障服务对象的农业生产基本收益[5]。

◎ 保底产量＋分红型

在向服务对象提供保底产量的基础之上，部分托管服务组织还会对超过保底产量的部分收益进行分配界定，超产部分收益合同双方进行再分配，服务组织享受一定的剩余分配索取权。该模式在一定程度上实现了利益共享，是目前较为常见且受欢迎的农业生产托管利益分配模式。例如，由县属农机公司转制成立的河北定州鑫久农业机械服务有限公司，通过保底产量＋分红型利益分配模式为服务对象提供耕、种、防、收服务，并承担现代农业技术推广、培训服务。2017年，试点委托服务面积19.76 hm2，为农户节本增收7 500元/hm2以上。在签订托管服务合同（土地托管协议）时，口头协议小麦和玉米保底产量分别为6 000、2 500 kg/hm2，对于超产部分，按照3∶3∶4的比例在村集体、服务对象、服务组织三者之间分配[3]。

◎ 合同外附加收益型

各地在资金使用要求范围内灵活运用项目资金，创新农业生产托管工作形式。在农业生产托管利益分配方面，部分地区除合同具体要求外，还通过农业生产托管项目资金调剂生产托管参与主体间的利益分配，使托管服务对象享受合同外附加收益。这种利益分配方式具有较强的政策随机性和地区随机性，受政策外生冲击较强。

山西省屯留县在实施农业生产社会化服务项目中探索出“断奶式”农业生产托管发展新思路，充分发挥政策资金的杠杆撬动作用。所谓“断奶式”农业生产托管，是指在农业生产托管初期，拿出一部分项目资金补贴服务对象（主要为小农户），鼓励诱导其参与农业生产托管，在农业生产托管项目补助资金不增加的情况下逐年降低对服务对象的补贴比例，直到服务对象在没有资金补贴的情况下仍然接受农业生产托管服务[3]。

◎ 监督主体介入型

在农业生产托管服务合同实施过程中，服务对象一般有权对托管服务组织的作业服务质量进行监督并提出合理要求，但从农业生产托管产生的现实背景来看，通过服务对象跟踪监督服务质量不切实际。对于老弱群体而言，购买农业生产托管服务的根本动因在于解决劳动力短缺难题，还不能做到托管服务实地监督。而对于希望通过托管服务实现劳动力长期稳定农外就业的服务对象而言，作业监督与托管初衷相矛盾。此外，农业生产的周期性将导致托管服务完成与种植收获之间存在较长的时间差，进一步加剧了服务监督难度。第三方监督主体的介入可以实现对农业生产托管服务质量的有效监督，尤其是在托管合同没有保底产量或收益约束的情况下。

山东高密宏基农机专业合作社在提供托管服务过程中，同时引入村“两委”和咸家工业区管理委员会两个第三方主体，接受双重服务监督。合作社自购植保无人机、深松播种机等先进农机装备150余台套，整合社会750余台套农机装备，并与科研院所共同研发建立了农机管理云平台和GPS硬件终端，实现了农机作业的智能化管理。合作社经营范围涵盖职业培训、植保飞防、承接政府采购项目、农资直供、信息化建设、粮食烘储等，为不同农业经营主体提供半托管或全托管服务。2017年，合作社与村“两委”合作，在24个村组建土地股份合作社，实施整建制村庄土地托管，即由村“两委”集中全村土地，牵头成立土地股份合作社，由宏基合作社为该土地股份合作社提供耕种、植保、收获、烘储等全程托管服务。宏基农机专业合作社生产托管服务合同接收监督方介入监督。村“两委”在农业生产托管中发挥监督管理作用。

以上5种农业生产托管利益分配模式是较为典型且普遍的农业生产托管利益分配模式，能够较为全面地代表当前既有的农业生产托管利益分配模式。生产实践中，不同利益分配模式的要件经过组合还会产生新的模式，例如监督主体介入型与“保底产量＋分红”型相结合的利益分配新模式等[4]。

成效如何

农业生产托管化解了“谁来种地”难题，保障了粮食产量与质量安全，迎合了外出务工农民“离土不离乡”的诉求。特别是在2020年，面对突如其来的新冠肺炎疫情，一大批农业生产托管服务组织为农民提供生产托管服务，减少了农民集中下地的风险，保障了农业生产的顺利开展。

托管规模不断扩大

自2017年发布《农业部办公厅关于大力推进农业生产托管的指导意见》以来，2017—2020年中央财政累计投入155亿元支持农业生产托管为主的社会化服务。农业社会化服务在各地兴起，据农业农村部统计数据，2018年，全国农业生产托管服务面积已达13.84亿亩（667 m2）次，较2017年增长了52.7%，农业生产托管组织达到37万个，服务对象达到4 633.06万户，其中接受服务的农户达到4 191.48万户。2019年，全国农业生产托管面积超过15.00亿亩次，托管组织超过44万个，服务小农户超过6 000.00万户。2020年，农业生产托管服务面积超16.00亿亩次，托管组织数量超90万个，服务带动小农户超过7 000.00万户（表2）。

表2 全国农业生产托管服务发展情况

生产效益不断增加

农业生产托管促进了农业适度规模经营，根据对山东、河南等地的调研报告，土地集中连片托管后，可增加有效种植面积13%～15%，每667 m2年均增产粮食50～75 kg，每667 m2节支增收200元左右，增产增收效果十分明显。原来散户每667 m2小麦生产成本大约880元，托管后规模化生产（犁地、农资、用工）能够节约成本15%～20%，再加上规模化种植整理土地所增加的面积，土地托管后在667 m2产量相同情况下，一茬小麦能多收入300多元。而其他经济作物，比如马铃薯，经测算，每667 m2可增收700多元[5]。可见，土地托管给农民带来了实实在在的收益。

生产方式逐步现代化

农业生产托管实现了农业生产规模化经营，促进了农业现代化，一是提升了小农户生产的现代化水平。农业托管组织拥有先进农业技术和装备，示范带动作用明显，引领小农户小生产融入现代化农业的大生产中，推动了农业生产托管稳步发展。二是促进农业生产节本增效。通过托管组织的服务，解放小农户小生产的劳动力，节约了生产资料成本和劳动力成本，有效提高了土地的利用率和产出率。农户以剩余精力打工赚取劳务收入，增加了农户收益，同时托管服务带动产业发展，增加了企业效益。三是促进绿色农业发展。托管后缓解了土壤污染，降低了农产品的重金属含量和农药残留等问题，落实化肥农药“双减”“零增长”行动，提高了农业的生态、经济、社会效益，实现了农业生态、农业资源、农业产品的安全目标，为绿色农业可持续发展开辟有效途径。四是促进了农业生产向规模化、标准化、机械化发展。托管后，调动整合了社会各方面的生产资源，在生产过程中执行了大农机、大产业、大条田和水肥一体化的“三大一化”战略，实施统一土地经营、统一农业技术标准、统一农资供应、统一作业、统一销售的“五统一”服务方案和规模化的生产与经营，全面提升了农业生产规模化、标准化、机械化和专业化的水平。五是促进了先进农业技术的推广应用。托管后，新技术、新材料、新品种易于推广，推动了现代农业全面升级，为乡村振兴和传统农业向现代农业转型起到了示范和引领作用。

存在问题

农业生产托管在促进土地生产的现代化、规模化、绿色化的同时，也存在各种潜在的、复杂的问题，在一定程度上制约了农业生产托管的发展。

农业生产托管服务水平有待提高

一方面，偏重资产投入。传统的托管模式生存的前提是服务。要想提供良好的服务，就需要投入大量的人力、物力、财力，这就势必侧重资产投入，例如投入大量资产购买高端农机、选育新品种等，制种、示范、宣传、营销、更新硬件设备（植保无人机等）都需要大量的资金投入，托管的规模往往局限于托管主体的资金量；但是，资金投入是否有回报却是未知数，若在购买大型农机具以后，因解决不了土地碎片化问题，那么农机闲置导致投资不仅没有回报，还会造成亏损；再如种业公司需要长期大量投入选育新品种，但是若没有适销对路的品种，也可能造成亏损。另一方面，商业化程度低，传统的农业生产托管主体多以农机为抓手，整合资源的能力有限，其他人员很少也很难参与进去，造成各个环节成本无法快速降低，所以难以从托管中获利。再一方面，农业生产托管主体的经营管理水平不高，限制了托管服务经营范畴，托管主体从业人员的专业知识水平和经营决策水平尚待提高。

农业生产托管服务可扩展性差

农业生产托管主体服务范围及规模的扩大，受其服务能力的制约；同时，服务者要承担多个环节的风险，限制了快速扩展。当前一部分农户对农业生产托管主体缺乏信任感，土地“碎片化”问题仍然存在，很难实现整村、整县托管，进而影响到农业规模化生产进程；另外，生产托管的产业范围主要集中在较为容易实行统播统种、风险较小、容易掌控的粮食生产领域，而在专业性强、劳动密集性程度高的蔬菜产业、农产品加工产业等领域，由于劳动力需求较大，成本投入较高，加上受气候、市场等因素的影响，托管主体相对较少。目前主要围绕水稻、小麦、玉米等粮食作物，经济作物如草莓、葡萄、西瓜等得不到有效的农业生产托管服务[6]。

农业生产托管缺乏政策支持

现阶段，虽然农业生产托管在实践中发展迅速，但也存在着市场发育不足、政策扶持力度不够的问题。例如粮食生产支持政策，在各个环节对服务考虑较少，资金补贴大多向新型农业经营主体倾斜，但不包括新型农业服务主体。一些地方政府把农业生产托管项目专项资金整合到其他领域。农业生产托管政策支持方式存在的问题有：一是补贴业务范围有限。主要以耕、种、防、收等传统作业环节为主，对技术、灌溉、管理等薄弱环节支持力度较小。政策上鼓励全程托管模式，但有效的支持方式尚未形成。二是重业务轻能力。表现为重视托管面积数量的增长，对服务主体能力、从业人员技能、组织体系建设、行业管理制度等重视不够。三是项目管理流程繁琐。在托管项目实施过程中，签约、验收、检查、确认等线下管理流程消耗了大量精力，既增加了基层工作人员的压力，也增加了服务成本。不少服务主体和小农户因为流程繁琐而放弃政策支持。四是配套政策有待跟进。主要是针对农业服务主体的财税、信贷、用地、人才等支持政策尚未明确，以及面向托管业务的保险、担保等金融服务薄弱[7]。

管理不规范与潜在风险并存

目前开展农业生产托管的各类主体包括家庭农场、农民合作社、农业服务企业和集体经济组织等，甚至包括一些种养大户和农机队，服务主体的多元化造成了管理不规范、标准不统一、价格不合理等问题。同时，各类服务主体自身发展水平不一、素质参差不齐也加剧了管理难度，管理不规范的现象比比皆是。由于托管服务市场发育尚未成熟，由市场调节的服务价格容易出现“失灵”和价格垄断等不正常现象。

另外，农业生产托管尤其是全程托管中主要面对2种风险。一是自然风险带来的不确定性。自然风险的发生往往存在不确定性和偶然性，有时同一个村庄的受灾程度可能也不尽相同，其权责很难界定。二是服务主体可能存在的机会主义倾向行为导致的道德风险。农业生产托管服务组织大都是不熟悉的公司或合作社，在实现农业生产与专业化的同时也存在机会主义倾向行为，一旦不遵守合约，农户将面临巨大的损失，即便打官司也要支付高额的交易费用，农户很难承受。

推进建议

加强人才与配套设施建设

托管服务组织在提供服务时，一般都会采用先进的农业生产技术，这必然要求配套设施符合现代农业发展客观需要；因此，有关部门应进一步加大力度，制定相关政策，探索建设集中使用的粮食烘干、农机场库棚和仓储物流等服务基础设施，明确对各类服务组织开展托管服务所需要的各类基础设施开展合适的补贴支持。此外，可借鉴实践中一些地方的做法，探索建立集信息发布、农机调度、物流配送、金融保险等于一体的农业生产托管综合服务平台，切实解决农业生产托管服务主体面临的资金短缺、信息不畅、用地受限等困难。

加大相关政策支持

以农业生产托管为主的方式发展服务规模经营，适应规模经营主体和农民的需要，也是我国规模经营发展的重要方向。建议各级财政加大支持力度，采取政府购买服务、以奖代补、先服务后补助等方式，按照托管服务面积、服务效果等对服务组织进行补助。注重引导小农户在农业生产关键环节或全程接受农业生产托管等社会化服务，让小农户也体验到财政支持政策的好处，提高农业生产托管等社会化服务的认可度。

提高行业标准化规范化水平

农业生产托管这一农业服务是近些年发展出来的行业，尚存在着管理不规范、标准不统一、价格不合理等问题；因此，要摸清各类服务主体的基本情况，按照实践发展的现实状况制定合理的规范管理制度。农业相关行业管理部门应鼓励服务组织建立统一的托管服务标准，并按照标准提供高质量服务；另外，要加强服务价格指导和监督，防止个别服务组织形成价格垄断，发生价格欺诈，切实保障农户利益不受损害。

加强托管市场监管与风险管控

因地制宜，研究出台农业生产托管地方服务标准，保障农业服务业从一开始就高起点、规范化、高质量发展。各级政府在加强行业自律和监督检查基础上，建立服务商的资信管理体系，为服务对象选择服务商和政府部门购买服务提供参考依据。对承担机械作业任务的服务商特别是农民专业合作社提出更高的规范要求。强化合同内容约束和可追溯管理，帮助小农户与服务商签订规范合理的合同条款，保护农户利益和避免粮食安全风险。加强对农产品企业市场信息跟踪监测和风险分析预警，实时评估农业生产托管风险，对自然灾害发生风险和经营发展风险要提前防范，尽量将损失降到最低。完善合同履行过程监管，避免因非合同约定而产生经济利益相关纠纷。设立土地托管风险防控专项基金，在因重大自然灾害等造成土地托管协议无法兑付的情况下，在保障农民基本权益的同时扶持托管主体渡过难关。

前景展望

2035年我国将基本实现现代化，农业同期也要基本实现现代化。未来20年，我国农业现代化的重要任务是实现小农户生产经营现代化，新时代现代农业发展的构建应当直接指向破解小农户农业生产现代化困局。实践证明，加快发展农业生产性服务业，大力推进农业生产托管，是解决这一问题的重要路径[8]。目前，中央财政每年安排资金40亿元以上，重点支持小农户开展农业生产托管服务。随着国家政策倾斜，在农业托管大潮中，具有产业化和技术优势的企业将会独占鳌头，并能快速实现托管规模化发展。由此可以预见，未来农业托管将会呈现以上4大趋势：巨头化、全程化、区域化、产业化。也就是说，在未来农业托管市场中，中化农业、金正大、阿里、京东等巨头公司纷纷在途，万亿级农业托管市场将成为各方发力的新领域。为提高采购和行销的议价能力，托管经营主体将会从片段式托管转战全程托管，最终达到节本、增效、提质的目的。顺应区域农业布局，全方位运用科技这一加速器，打通上下游产业链，农业生产托管将实现规模化、专业化、区域化和产业化，实现集约化生产和经营，提高农业生产效益和竞争力，加速推进农业现代化发展，这本符合中国农业的发展方向。