改革是国有企业“创新力”的活水之源

王欣 黄速建

长期以来，国有企业作为我国科技创新体系的核心主体，在新中国发展历程的各个时期，承担了创新基础设施建设、创新公共资源配置等重要使命，在众多技术领域创造出了 “从无到有”、“从弱到强”的辉煌成就。从新中国历史上的“两弹一星”，到“神十”、“北斗”、“蛟龙”、“高铁”等一系列重大技术突破，背后都离不开国有企业的坚强支撑。在新的历史时期和新发展格局下，国资国企改革目标是提升国有经济“五力”，其中“创新力”是激发国有企业发展活力的关键能力。2021年是“十四五”开局之年，也是关键的国企改革突破期。面向“十四五”，必须协同推进“改革”与“创新”，将创新能力提升作为国资国企改革的核心目标，让深化改革成为激发国有企业创新力的不竭源泉。

新发展格局下更加凸显国有企业创新主体地位

近年来，国有企业积极开展技术创新活动，并取得了一系列重大技术突破。而今，面对世界百年未有之大变局，在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，科技创新成为经济社会发展的主要动力，技术实力成为国家综合实力的核心体现，技术创新在企业可持续发展中的重要性进一步增强，更是国有企业实现高质量发展的重要驱动力。

第一，国有企业是国家创新基础设施建设、科技资源配置的主力军，在国家科技创新体系中有重要的基础和支撑作用。一方面，在我国构建科技创新体系的过程中，国有企业承担了创新基础设施建设的功能，包括国家重点实验室、产业共性技术研发中心等，起到了科技成果转化、共性技术突破等支撑作用。另一方面，国有企业的技术创新与国家战略紧密对接，尤其在一些投入大、周期长、回报低、不确定性高的前沿创新领域，愈加彰显国有企业的责任和担当。从这个意义上讲，这类国有企业的技术创新活动，在很大程度上具有公共属性，承担了非市场化功能。随着我国市场化改革进程加快，科技创新实力增强，大多数国有企业所属科研院所剥离出来，成为独立的市场运行主体。但是，产研结合的创新链条并没有断开，众多科技成果的产业化过程仍然是依托国有企业来完成的，其在国家科技创新体系中的基础性作用并没有削弱。

第二，国有企业是推动创新链和产业链精准对接、有效融合的排头兵，在强链、补链、固链中承担核心的“链主”功能。当今，全球政治环境不确定性增强，经济贸易摩擦不断，加之新冠肺炎疫情的影响，全球产业链正经历新一轮布局调整。如何保障产业链与供应链的安全和稳定，已经成为具有国家战略意义的重要课题。中国要加快实现产业转型升级，以及在全球产业链和价值链中的地位提升，必须促使创新链与产业链深度融合。习近平总书记特别强调，“要促进创新链和产业链精准对接”。在我国亟需强链、补链、固链的新发展格局下，国有企业有能力且有责任发挥其应有的作用和担当。

首先，新中国成立以来，一批国有工业企业成长壮大，并且构建起完整的产业链条，在产业链的关键环节中处于“链主”的核心地位。核心企业的创新能力越强，整个产业链的创新力和竞争力就越强，同时也能带动上下游企业提升创新能力。其次，国有企业是突破关键核心技术、破解“卡脖子”问题的主力军。在一些关键核心技术领域受制于人，成为我国经济转型与实现高质量发展的重要阻碍。从技术创新的类型看，国有企业在基础研究领域更具有比较优势，掌握许多核心技术的自主知识产权。同时，国有企业也具有较强的技术创新组织能力，在攻克一些复杂技术时更具有持续性和稳定性。这种长期积累形成的研发基础和创新能力，是短时间内很难培养和复制的能力，也是补齐“短板”必须具备的能力。最后，国有企业产业链条覆盖面广、辐射力强，在实施国家重大战略部署、承担国家重大工程建设过程中，可以带动整个产业链的上下游企业共同实现稳定发展。今后，仍需进一步加强上下游企业之间的协同创新，形成“龙头企业带动、链条配套完整、产业生态健康”的可持续发展格局。

第三，国有企业是开拓全球市场、创建世界一流企业的先锋队，在塑造国际竞争力、争取国际话语权方面起到关键性作用。在对外开放政策以及“一带一路”倡议等带动下，我国企业踊跃实施国际化战略，并且取得了显著成效。其中，国有企业扮演着先锋队和领路人的角色。在2020年公布的《財富》世界500强榜单中，上榜的133家中国企业中有92家是国有企业。尽管距离世界一流的跨国公司尚有一定差距，但是这样一批国有跨国公司群体，是中国企业披荆斩棘角力全球市场的拓荒者，他们更加熟悉国际规则及运行规律，并且已经赢得广泛认可。与此同时，国有企业就像一支舰队的领航者，在不断开辟新的国际市场的同时，还会带动一批上下游的国内企业共同“出海”，为我国企业和创新成果拓展更广阔的发展和应用空间。因此，国有企业是推动我国在全球产业链和价值链地位提升，并且争取国际技术标准和产业标准制定话语权的先锋队。必须继续强化国有企业的国际竞争力，充分发挥国有企业的责任和担当。

鉴于国有企业在国家创新体系中的主体地位和重要作用，提升国有企业“创新力”是深化国资国企改革的核心目标。2019年底，党的十九届四中全会首次提出国资国企改革目标，即“增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本”。在国有经济“五力”中，创新力是驱动国有经济和国有企业高质量发展的源动力。创新力的提出，标志着国有企业发展动力机制正在加速转变，从传统的要素驱动型演变为创新驱动型。在新时代背景下，国有企业创新力具有更加深刻的内涵和更为丰富的外延。从内涵看，我国实施创新驱动发展战略、建设创新型国家的历史重任，要求国有企业从动力机制、要素配置、平台功能、组织治理和管理能力等多个维度全面提升创新力。从外延看，国有企业创新力，不仅是指自身的创新能力，同时也意味着通过发挥国有资本平台功能和辐射作用，带动更多的企业和资本共同投身创新型国家建设事业。“十四五”时期，应当更加强调国有企业创新的全面能力，注重发挥国有企业创新的综合效应。

健全国资监管体制机制，激发国企创新内生动力

以国有企业分类改革为基础，构建以“管资本”为主的国资监管体制，进一步厘清政府与国有企业之间的权责边界，有利于强化国有企业的市场主体地位，更好地激发国有企业创新内生动力。重点改革举措包括，对不同类型的国有企业制定分类授权放权清单，按照国有企业功能定位和国有资产产权关系，确定差异化的考核体系并动态调整考核目标。

從“管人、管事、管资产”向“管资本”转变，国资监管体制改革对国企创新的驱动效应，突出体现在以下三个方面：一是提高决策质量和决策效率，创新主体与决策主体高度一致，有利于企业准确判断技术发展趋势和投资收益，同时能够快速应对瞬息万变的市场环境；二是完善市场化经营机制，比如，国有企业根据创新活动的实际需要，在全球范围内引进核心技术骨干和职业经理人，或者鼓励有创业精神的管理人员彻底转换身份，有利于最大限度激发国有企业的企业家精神；三是优化分配、激励等治理机制，例如，在具备条件的非控股企业中突破工资总额限制，重大科技创新奖励不纳入工资总额或者免税，探索实施员工持股、项目跟投、知识产权入股等多种形式的长效激励机制等，能够极大地鼓舞员工士气，真正实现企业创新发展与员工持续成长的和谐统一。

上海是较早开展国资管理体制改革的城市，2019年又承担了区域性国资国企综合改革试验的重任，其推进改革的首要举措就是进一步完善国资管理体制，真正实现向“管资本”为主转变。为此，上海市将国资监管机构改革与国资投资运营公司改革、国有企业改革联动推进，在优化监管职能、分类授权放权、发挥平台功能等方面，尤其是对于国企领导人员薪酬制度、工资总额制度、股权激励制度等重点领域，探索尝试突破和创新，以制度创新激发国企发展活力，实现高质量发展。同为区域性国资国企综合改革试点的深圳市也提出，深入推进分类监管，坚持“一类一策”原则优化国资监管职能，改革国有企业选人用人机制、董事会治理机制等，加大对国有资本投资运营公司的授权力度，逐步完善国资监管体系。

优化国有经济布局结构，发挥国企创新集聚效应

伴随科技体制改革的深入推进，科技资源集中度有所下降，创新主体市场化和多元化特征日益突出。与此同时，在一些技术领域也存在由于科技资源分散，导致产业创新能力不足、资源重复投入等问题，造成了成本的上涨和效率的下降。站在新的历史时期，有必要重新审视国有经济布局和结构调整，更好地服务于创新驱动战略的实施和创新型国家的建设。

国有经济布局优化和结构调整，对于促进国企创新能力提升的作用，可以从宏观和微观两个层次来理解。就宏观层面而言，推动国有资本进一步向重点行业和关键领域集聚，可以提升稀缺科技创新资源的集中度，有利于集中优势力量攻克一批关键核心技术。从微观层面来看，推动国有企业战略性重组和业务重构，做强做优做大主业，有利于培育出一批创新能力强、产业链完整的行业领军企业，进而成长为具有全球竞争力和影响力的世界一流企业。在优化国有经济布局时，必须着眼创新链、产业链深度融合发展的目标，加速关键性、稀缺性创新资源的聚集，打通上下游、全链条创新资源的链接。在实施国有企业重组、并购过程中，要把创新资源的集聚度作为重要的考量因素，尽可能合并相同创新要素，链接相关创新要素，减少创新资源的低效重复投入。

国机集团与中国二重的联合重组，就是借助企业重组与结构调整，促进国企创新能力提升的典型案例。成立于1958年的中国二重，是具备世界罕见的极限制造能力的装备企业，作为我国重大技术装备制造基地，长期以来在国民经济中发挥了战略性和基础性作用，曾经被誉为“大国重器”。然而，在内外部多重因素影响下，中国二重从2011年开始陷入经营困境，旗下主业上市公司二重重装也面临退市风险。此时，同样发源于原机械工业部的国机集团，正谋划“科-工-贸”产业链一体化的战略宏图，苦苦寻觅一个能够强化装备制造环节竞争力的合作伙伴。2013年，战略契合且同根同源的国机集团与中国二重实施联合重组，共同量身定制了重组后企业改革与振兴重整方案，推动了高端重型装备领域的优质资源重组，组建起覆盖全产业链的领军企业——国机重装。2020年3月，重组之后的国机重装呈现出高质量发展态势，并达成了重新上市的目标。曾经的“大国重器”不仅实现了扭亏脱困，还跃身成为掌握行业前沿技术、具有国际竞争实力的领军企业，真正实现了一场“化茧成蝶”的蜕变。

组建两类国资平台公司，发挥国企创新乘数效应

技术与资本的精准对接，是决定科技成果转化成功率的关键所在。一方面，资金是企业从事技术创新活动的核心要素，也是众多中小微企业创新创业时最困扰的难题，往往是企业有了技术却缺少产业化所需的资金投入。另一方面，资本总是有逐利的天性，需要在风险与收益之间进行权衡，由于专业知识不足和信息不对称，许多闲置资金又为找不到有前景的投资方向而苦恼。国有资本平台公司恰好可以起到“灯塔”和“杠杆”的作用。

随着国资国企改革的深入推进和多层次资本市场的不断完善，国有资产资本化、证券化进程明显加快，为发挥国有资本平台功能奠定了坚实基础。作为深化改革的重要内容，改组组建国有资本投资公司和运营公司，既是落实管资本为主的三层次新型国资监管体制的传导器，也是促进国有资本合理流动、实现保值增值的加速器，还是发挥国有企业创新引领带动作用的放大器。这两类国资平台公司，对提升国有企业创新能力分别发挥不同的作用。国有资本投资公司，主要通过对产业投资方向的引领作用和导向功能，带动社会资本向国家重点发展的产业领域投资。国有资本运营公司，主要通过对国有资本运营的杠杆作用和辐射功能，撬动社会资本向国家重大战略方向和重大工程项目投资。更进一步，当两类公司发展成熟之后，能够实现产业投资与资本运营的有机结合，可以同时发挥以上双重作用。

作为国有资本投资公司试点的国投公司，在新能源、信息技术等战略新兴产业率先投资，带动了十倍甚至数十倍的社会资本投入，引导并扶持相关企业发展壮大，扮演了带领产业转型升级方向的“引路人”角色。与此同时，国投公司发起设立了一系列产业投资基金和创新基金，如助力“中国制造2025”的先进制造产业投资基金等，发挥了国有资本的投资导向功能和杠杆作用，引导社会资本支持实体经济发展和制造业转型升级，提升了我国制造业企业的自主创新能力，提高了国家先进制造水平。作为国有资本运营公司试点的中国国新，将基金投资管理作为关键抓手，发挥杠杆作用，引导国有资本与社会资本共同发展。中国国新通过设立国新科创基金等一系列国家级基金，重点支持国有企业创新、国资布局优化，培育孵化战略性产业，履行了国有资本运营公司的使命和功能。

深化混合所有制改革，发挥国企创新协同效应

在新时期全面深化国资国企改革中，混合所有制改革是一个重要突破口。混合所有制改革，有利于发挥不同所有制资本的优势互补与协同效应，能够带来股权结构、治理机制、经营机制等多个方面的深刻变革，对激发国企创新活力、提升国企运营效率有积极的促进作用。从创新主体视角看，混改在促进多种所有制经济相互融合的同时，也推动了不同类型创新主体之间的深度合作与优势互补。从创新组织与治理视角看，混改实现了两个或多个创新主体以产权为纽带的结合，与项目合作、技术联盟等松散型合作创新方式相比，可以视为一种更加稳固也更容易建立信任关系的组织形态。

要充分发挥混改对于国企创新和绩效改善的积极作用，就必须高度重视“混”之后“改”的环节，重点是在股权结构和治理机制等方面推进实质性的改革。首先，要保持适度集中的股权结构，实现股东之间的有效制衡。在混改实践中，仍存在混改程度不够的现象，突出表现为国有股权和非国有股权比重悬殊，只是形式上实现了不同所有制资本的混合，实际却未能有效避免“一股独大”的弊端。只有拿出足够的诚意和平等的态度，才能吸引真正有利于企业可持续发展的战略投资者。其次，要建立规范的现代化治理体系，健全市场化导向的治理机制。混改对于企业创新发展发挥积极作用的核心机制，就是在用人、薪酬、激励等治理机制上发生实质性转变。否则，即使实现了股权结构的多元化，如果还固守着原有的运行方式，仍然无法达到混改的预期目标。许多企业在混改的同时，配套推进了员工持股等多项改革措施，在此过程中还要注意持续优化和动态调整操作细则，避免因为缺少退出机制、违反公平原则等问题，造成负面的效果。

作为全国首批混合所有制改革试点单位，中国建材通过实施混改和员工持股，充分激发了老国企的新活力。通过混改，中国建材实现了股权结构优化和治理机制创新，从而迸发出企业创新发展活力。在股权结构方面，中国建材始终坚持“三七原则”，集团公司对上市公司保持30%左右的相对控股权，上市公司保留70%左右的绝对控股权，同时为积极的战略投资者和创业者保留30%左右的股权。由此，既实现了股权结构多元化，又确保了股权适度集中，并且对其他投资者有足够的吸引力。在治理机制方面，中国建材与混改同步实施了员工持股，从混改对象中引进有能力、有抱负的职业经理人，按照市场化原则制定了薪酬和激励机制，优化了混改后企业的高管团队。中国建材成功实施混改，在股权结构和治理机制上做出了实质性改变，不仅增强了企业的发展活力与核心竞争力，也化解了水泥、玻璃等传统行业的产能过剩问题，推动了相关产业的转型升级和技术能力的提升，还促进了国有资本与社会资本的深度融合发展。

对标世界一流管理提升，发挥国企创新示范效应

培育具有全球竞争力的世界一流企业，是国有企业改革与发展的方向和目标。尽管对于世界一流企业并没有严格的标准定义，但是其应当表现出以下几个主要特征：具备可持续发展的核心能力，在国际资源配置中占据主导地位，在全球技术发展中发挥引领作用，在全球产业链中具有影响力和话语权。对标世界一流企业，我国国有企业在综合实力方面还存在一定差距，突出反映在海外资产规模较大但综合跨国指数偏低，海外市场占有率高但品牌影响力不强，海外销售产品中低端产品占比高，等等。国有企业创建世界一流企业，不仅意味着自身科技管理水平和自主创新能力的提升，要体现国有企业在全球产业链和价值链中的控制力和影响力，更应强调国有企业技术创新活动对其他企业的示范和带动效应。

近期爆发的“芯片荒”、“新疆棉”等事件，暴露出我国制造企业仍未能补齐“大而不强”的劣势，尤其是在高端核心技术领域以及国际标准制定方面，距离真正的世界一流还有较大的差距。为此，国有企业需要加快提升创新管理能力，实现新一轮的技术赶超和管理飞跃。对标世界一流企业，我国国有企业在科技管理提升过程中，应当以增强自主创新能力为核心目标，重点关注以下方面：一是聚焦主业，加强共性技术研发平台建设，加快提高关键核心技术自主可控性；二是优化机制，健全科技人才评价与激励机制，建立内部创业平台和知识产权转化机制等，营造创新创业文化氛围；三是开放协作，深化产学研用多个环节的协同创新，培育完整的创新生态体系，促进创新链与产业链的深度融合；四是着眼全球，在核心与前沿技术领域抢占创新制高点，争取国际技术标准和产业标准制定话语权。

图1 改革促进国有企业创新的多重效应

结语

改革与创新犹如“车之双轮、羽之两翼”，两者密不可分、互为动力，共同推动国有企业实现高质量发展。改革是国有企业提升创新能力的动力源泉，通过在不同层次上深入推进改革，能够发挥改革促进创新的“五大效应”，从动力机制、要素配置、組织治理、管理能力和平台功能等多个维度，提升国有企业综合创新能力（如图1所示）。深化国资国企改革，可以激发国有企业创新内生动力，强化资源要素支撑，放大平台功能，规范组织治理，提升管理能力。同时还应注意到，各项改革之间也是互为支撑的关系，需要统筹考量、协调推进。最后，国有企业创新力的提升，必须建立在企业可持续发展的基础上，绝对不能抱有短视思维，只顾眼前利益。

注：本文是国家社会科学基金重点项目“面向世界一流的国有经济‘五力评价与提升研究”（20AGL003）阶段性成果