从打造国企改革“江西样板”视角 谈地方国企深化改革

方略

【摘要】我国经济高质量发展的重要依托是高质量的国有经济， 而国企的持续改革与优化， 是促进国有经济高质量发展的必然途径。 基于打造国企改革“江西样板”的实践， 梳理分析地方国企改革取得的成就、存在的现实障碍以及优化对策， 并探讨地方国企深化改革攻坚应重点关注的问题， 包括国企规模扩张、去杠杆与盈利质量之间的协调， 国企深度混改与国有资产、非国有产权保护之间的协调， 国资监管体制改革与风险防范之间的协调， 分层分类渐进式推进与改革实效的协调等问题以及国企深化改革过程中的其他公司治理问题， 以期通过对地方国企改革具体实践的剖析， 为地方国企深化改革攻坚提供经验借鉴与启示。

【关键词】地方国企;改革攻坚;重要关注;江西样板;国资监管

【中图分类号】 F275     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）11-0133-5

一、引言

我国经济高质量发展的重要依托是高质量的国有经济， 而国企的持续改革与优化， 是促进国有经济高质量发展的必然途径。 自20世纪80年代初， 我国国企开启了持续改革之旅， 近年来更是不断积极推进混合所有制改革（简称“混改”）， 国资监管的思路也逐渐由过去的“管人、管事、管资产”转向更为科学合理的“以管资本为主”[1] 。 我国国企改革当前已进入攻坚期， “十四五”开局的2021年， 更是国企改革三年行动的攻坚之年。 如何推动我国国企改革攻坚特别是地方国企改革取得决定性成效， 是国务院国资委特别是各地方国资委当前面临的重要课题。

相比较而言， 央企数量较少但规模较大， 地方国企则面广量大， 国企的进一步深化改革对于地方国企和央企而言都是一项重要使命。 由于央企和主管央企的国务院国资委的巨大影响力， 全国性学术期刊上的论文以及全国性财经媒体的新闻报道更多谈论的是央企及其改革问题， 而专门分析与讨论地方国企及其改革问题的文献则相对较少。 基于此， 本文在简要回顾我国国企改革制度背景与基本历程的基础上， 立足于打造国企改革“江西样板”的实践， 探讨地方国企改革攻坚的重点关注问题。

二、我国国企改革的制度背景与基本历程

改革开放以来， 我国国企改革主要经历了“放权让利”阶段（1978 ～ 1992年）、“制度创新与结构调整”阶段（1993 ～ 2002年）、“国资监管体制”阶段（2003 ～ 2012年）、“分类改革”阶段（2013年至今）等四个阶段[2] 。 每一阶段的国企改革进程均各具特色、各有成就， 不断推动着我国国企经济体制的持续完善。

1. “放权让利”阶段。 该阶段主要以探索“两权分离”为主， 国企改革的基本方向是“政企分开”， 使企业成为真正的微观经济主体， 承担更大的经济责任。 先后推行的国企改革措施主要包括放权让利、经济责任制、利改税、承包制等。 该阶段的国企改革尽管取得了一定的成绩， 使得国企运营更加市场化， 但未能协调好国企经营者短期激励和长期利益之间的关系， 使得国企发展出现后劲不足的现象， 从而只有依赖实质性的制度革新才能促进国企的进一步发展。

2. “制度创新与结构调整”阶段。 该阶段针对国企经营困难、业绩不佳等问题， 重点探索建立和完善现代化企业制度和国企产权制度， 并不断对国企实施战略性调整或改组， 使国企成为适应社会主义市场经济体制的微观经济主体， 让市场在资源配置过程中切实发挥基础性作用， 从而发挥国有经济在国民经济中的主导作用。

3. “国资监管体制”阶段。 该阶段国企改革的重点内容和核心是国资监管体制的改革[2] ， 国资委的成立为国有资产管理相关制度体系的建立与完善、国企战略性重组的实施、“管人、管事、管资产”的国资监管体制改革的实行等国企改革工作的开展提供了有效的监管与指导， 大力促进了我国国企规模的扩张与业绩的提升。

4. “分类改革”阶段。 该阶段是国企新一轮的深化改革， 要求准确界定不同国企功能， 通过将国企区分为公益类、商业一类和商业二类， 大大缓解了过去国企改革中面临的企业市场功能与社会功能平衡的困难， 方便分类施策、精准改革。 该阶段在微观国企层面积极推进混改， 国资监管体制由“管人、管事、管资产”转向“以管资本为主”。

三、地方国企深化改革实践： 打造国企改革“江西样板”视角

总体而言， 在国务院国资委的指导下， 不仅央企改革取得了良好的成效， 而且各地方国企改革也不断实现新突破， 助力地方国有资本布局更加合理化， 国资监督体制更加优化， 从而推动国企经济效益得到较大幅度提升， 并显著提高了国有企业的创新力与竞争力， 然而， 在推动地方国企纵向深化改革的进程中仍然存在一定的现实障碍。 下面将结合江西省打造国企改革“江西样板”实践对地方国企改革情况进行剖析。

1. 地方国企深化改革取得的成就。

（1）抓住国企改革着力点， 打造国企改革样板。 江西省省委和省政府高度重视地方国企深化改革， 自2016年提出打造国企改革“江西样板”战略以来， 陆续出台了诸多促进国企深化改革的制度、方针与指导意见， 牢牢抓住国企“混改”这一着力点， 实施“双百行动”综合改革， 推出《江西省百户国企混改攻坚行动方案》， 开展“百户国企混改攻坚行动”重点工作， 打造出一批具有混改经验且具有广泛示范效应与推广可行性的典型企业， 并通过经验总结、媒体广泛报道与宣传， 将国企混改的优秀经验形成切实可行的做法， 为其他国企的深化改革实践提供经验指导和困境指引。 2020年， 江西省开启打造国企改革“江西样板”的新征程， 在《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》的指引下， 于全国范围内率先推出三年行动实施方案。 2021年， 江西省进一步梳理总结国企改革经验， 创办江西省国资系统国企改革经验专刊， 通过打造国企改革“江西样板”的典型经验来推動全省国企改革以实现新的突破， 优化国有资本资源配置， 从而提高国企的创新力与竞争力。

（2）大幅扩张国企规模， 提升国企经营业绩。 自2016年提出打造国企改革“江西样板”以来， 江西省国企的规模和营业收入均得到了较大幅度的提升， 如表1所示。

首先， 从资产总额视角来看， 从2017年开始实质性开展地方国企改革起， 江西省国企资产规模持续保持20%左右的年增长率， 截至2020年底， 江西省国有资产总额在全国排名第17位， 资产总规模为43369.6亿元， 相较于2016年初的16921.3亿元累计增长1.56倍; 江西省省属国企的资产总额也保持了10%左右的增长率。 其次， 从营业收入视角来看， 自2017年开始， 江西省国企以及省属国企的营业收入均保持了较大幅度的增长， 特别是在刚启动打造国企“江西样板”第一征程的第一年（2017年）和打造国企“江西样板”新征程的第一年（2020年）， 在这两年， 江西省国企的营业收入增长率分别为15.7%和17.44%， 江西省省属国企的营业收入增长率分别为20.34%和21.65%。 2020年， 江西省国企营业收入全国排名第11位， 国企经济效益的稳步提升体现了地方国企改革的良好成效。

（3）持续去杠杆， 优化国企资本结构。 2015年我国中央政治经济工作会议提出去杠杆政策， 陆续发布了系列关于去杠杆的指导性文件， 要求企业尤其是国企去杠杆， 去除过度负债， 优化资本结构。 相较于央企， 去杠杆政策在地方国企中的实施效果不够显著[3] ， 因而加快地方国企去杠杆进程是深化下一步结构性去杠杆工作的重要方面。 江西省国企采取了诸多举措不断优化资本结构， 持续推进去杠杆进程， 截至2020年底， 江西省国企杠杆水平为60.88%， 较2017年底的63.43%下降了2.55%， 累计去杠杆程度为4.02%。 可见， 江西省国企对照国家对央企的要求去杠杆， 甚至达成了国务院对我国央企提出的三年内即截至2020年底平均杠杆率下降2个百分点的要求。 同时， 江西省省属国企杠杆水平也持续下降， 2020年底较2017年底下降了1.24%， 累計去杠杆程度为1.7%。

（4）优化国有经济结构， 完善国资监管体制。 江西省通过对省内国有骨干企业实施跨地区、跨行业、跨所有制的兼并重组， 实现了国有经济结构的优化， 形成了以铜、钢铁、钨等为主体， 集采、选、冶、加为一体的完整产业链。 例如， 江铜集团的石墨—铜（铝）复合材料、新钢集团的高品质稀土钢研发与产业化、江钨集团的镍钴/钨/锑战略金属冶金固废清洁提取与无害化技术等均获国家科技部立项， 体现了地方国企的强劲竞争力与独有特色。 同时， 江西省已形成较为完整的国资监管体制和统一的产权交易市场， 使得国资监管更为公开透明。 同时， 江西省不断探索和改革地方国企中长期激励和分配制度， 形成了以年薪、特别贡献奖、任期激励、中长期激励为基础的薪酬体系。

2. 地方国企深化改革的现实障碍。

（1）国企盈利能力未能得到相应提升。 通过采取一系列的地方国企深化改革措施， 江西省国企规模、营业收入均得到了大幅度提升， 去杠杆也取得良好成效。 然而， 随着江西省国企资产规模扩张幅度增大， 利润总额虽得到提升但并未与资产规模的扩张幅度相匹配， 从而导致2019和2020年江西省国企总资产回报率分别下降为1.04%和0.76%， 省属国企总资产回报率分别下降为1.77%和1.35%。 因此， 如何在国企资产规模大幅度扩张的基础上， 又能够维持稳定的资产回报率， 是地方国企进一步深化改革需要解决的一个重要问题。

（2）地方国企混改过程中存在国有资产流失和非国有产权保护问题。 在“宜混则混、宜控则控、宜参则参”原则的指导下， 江西省先后完成混改的诸多企业包括中国瑞林、江中集团、省建工集团、盐业集团等， 但与央企和各地方国企的混改实践相似， 同样面临着一些亟待解决的问题。 一是国有资产流失问题。 在国企混改实践过程中， 出现了部分国有资产流失问题， 而国有资产的保值增值目标是国企的基本目标之一， 因而受到了高度重视和广泛关注。 导致国有资产流失的主要原因在于资产评估机制不完善， 这也是地方国企改革中的一个主要问题。 二是非国有产权保护问题。 在上一轮国企混改中， 民营资本参股国企后， 市场机制在混改企业中未能充分发挥作用， 导致部分民营投资者话语权不够， 民营资本产权保护的制度保障和法律保障仍有不足， 从而打击了民营资本参与的积极性。

（3）市场体系不够完善， 仍存在政府干预过多、监管不到位、政企或政资不分等问题。 江西省在上一轮国企混改中各方面均获得了长足的进步， 在本轮深化国企改革中也取得了不少成就。 但是市场体系仍有待完善， 国企并未完全成为真正的市场主体， 监管部门对企业日常经营活动的干预依然存在， 对国企的监管分工不够明确、监管不到位的问题仍需解决。 同时， 大多数国企从地方政府束缚中解脱出来， 获得了自主经营权， 但面对新一轮国企深化改革， 国企政企不分、政资不分的问题仍然需进一步解决。 而这些问题的存在， 势必会影响地方国企的运营效率、管理体制的优化、业绩目标的实现等。 地方政府应当把握好监管与干预之间的平衡度。

（4）银行投融资平台模式难以持续， 国企创新不足。 由于国企的预算软约束与政策性负担的存在， 银行成为我国国企债务融资的主要渠道。 而我国政府去杠杆政策则要求企业特别是国企去除过度负债， 加上近年来颁布的一系列新融资政策与资管新规等， 使得国企不能再过度依赖于原有的银行渠道来获取投资运营所需资金。 江西省国企创新不足的局面， 导致国企发展性功能不足， 难以在离开银行债务融资渠道后仍维持持续增长力。 而资金的不足又往往会进一步导致企业研发投入不足， 最终导致企业创新不足的恶性循环。 尽管江西省国企的创新发展已经取得了较好成绩， 也逐渐建立了企业研发投入的刚性增长约束机制以及创新平台， 并从国有资本经营收益中安排了创新专项资金， 然而江西省国企创新不足的问题仍然较为突出， 制约了国企改革的深度推动。

3. 促进地方国企深化改革的优化对策。

（1）提高国企经营效率， 提升资产回报率。 提升国企盈利能力一直是国企治理问题中的一个重要话题， 也是国企资产保值增值的重要手段， 更是国企后劲发展能力和创新能力提升的基本保障。 尽管做大国企很重要， 但做强国企更为关键。 地方政府、国资委应当多措并举， 引导和监督国企提高运营效率和投资效率， 保障国有资产回报率， 甚至可以分类管理或分风险等级约束国企投资方向， 促进国企优化资源配置， 并从融资源头把握好融资结构、债务期限结构等， 促进企业在扩大规模、去杠杆（或资本结构优化）的同时， 实现资产回报率的提升。

（2）继续分类推进国企改革， 引入战略投资者推进深度混改。 江西省政府应当秉承《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》的基本精神， 继续积极稳妥地推进国企混改工作的开展， 尤其需要注意的是， 国企混改是“双向”的， 包括“混合资本”“混合管理规则”。 重点抓好具有典型示范作用和良好推广效应的国企混改试点（如江铜集团、省盐业集团、江西国际公司等）， 梳理并总结切实可推广的经验， 从而更深入、更廣泛地推动省属国企混改工作， 对于混改已经取得较好成绩的部分公司， 更应当引入市场化的战略投资者实施深度混改， 并让其成为积极股东参与公司治理， 以共同提高混改后国有资本的运营绩效。 同时， 地方政府需要制定出台混改和员工持股操作指引， 规范操作程序、路径和方法， 加快具备条件的商业类国企从整体上市转变成核心业务资产上市， 积极推动企业股改转变成上市辅导， 打造一批既优又强的上市公司， 进一步提高国有资本证券化水平， 推动国企混改市场化机制的建立和完善， 从而能够更好地推进国企实施深度混改。

（3）完善国资监管体制， 赋予国企市场主体地位。 国企改革的关键在于市场化主体地位的赋予， 唯有提高国企市场化程度， 才能更好地解决政企、政资不分以及政府干预过多、监管不到位等一系列问题， 因此， 完善国资监管体制要始终牢记市场化这一重要抓手。 从监管层面来看， 江西省政府和监管机构应当梳理可以下放审批权或备案权的事项， 从而给予国企更高的自主经营权与决策权。 例如， 积极推行职业经理人制度， 建立灵活高效的市场化经营机制和治理机制， 将国企打造成真正独立的市场主体。 从地方国企自身来看， 应该在当前国资监管体制允许范围内， 积极创新、充分参与市场竞争， 对于非关系国计民生的业务， 要在追求收益最大化目标的基础上勇于承担市场化风险， 同时积极反馈与沟通管理实践中存在的问题、需要获得的政策支持， 进一步促进国资监管体制改革的深化和科学化。

（4）以增效升级为重点， 实施创新驱动战略。 实施创新驱动战略是推动经济高质量发展的根本措施， 江西省国企的下一步深化改革应当在原有改革成就的基础上， 以增效升级为重点， 以创新驱动战略为指导， 改善当前创新不足的局面。 首先， 从顶层设计上优化创新驱动战略目标。 要明确创新驱动战略的基本内涵、总体目标与细化目标、基本原则与要素、目标实现对应责任人与时限等， 为国企增效升级保驾护航， 避免走弯路、走偏路。 其次， 从监管层面上贯彻创新驱动战略。 地方政府与国资委应当进一步优化国企资源配置， 联合“走出去”战略重组整合、创新发展一批国企， 避免“僵而不退”国企占用有限资源， 加强地方国有经济的整体功能， 提高地方国有经济的效率， 推动当地特色产业链的升级再造， 着力打造龙头产业， 提升产业链价值。 最后， 从国企运营管理细节上践行创新驱动战略。 地方国企不仅要从董事会层面践行创新驱动战略， 更要从公司治理的诸多细节中践行创新驱动。 例如： 可以大力压缩一些非生产性的支出; 可以进一步加强存货和应收账款清理， 改善并避免存货和应收账款“双高”现象的发生。

四、地方国企深化改革攻坚的重点关注问题

尽管全国各地国企深化改革均取得了良好成效， 但也应当清楚地认识到当前阻碍地方国企进一步深化改革的主要问题， 并重点关注和尽可能解决这些问题， 从而促进地方国企顺利突破改革攻坚期。

1. 国企规模扩张、去杠杆与盈利质量之间的协调问题。 做大国企是为了做强国企， 去杠杆是为了优化资本结构从而提升国有企业价值， 应当牢记规模扩张与去杠杆的终极目标。 因此， 地方国企在追求规模扩张、去杠杆优化资本结构的过程中， 应当高度重视盈利质量的提升， 甚至可以构建以财务硬约束为核心的国有资本委托代理体制[2] ， 从而切实保障国有资本的增值问题。 地方国企可以充分发挥主业的优势， 以提升企业发展质量与效益， 增强国有资本的盈利能力和市场竞争力。 通过降本增效， 切实促进国企全要素生产率的提升， 并促进国企在新一轮深化改革中实现高质量发展。

2. 国企深度混改与国有资产、非国有产权保护之间的协调问题。 推动国企深化改革攻坚的抓手是深度推进国企混改， 而这种改革是双向的， 可以是国企特别是国有股权比例高的国企切实引入非公有资本以实现混改， 也可以是国有资本入驻非国企， 实现混改投资主体的多元化。 但在深度推进国企混合所有制深度改革的过程中， 不仅仅要实现“资本”的混改， 更要实现“机制”的混改， 通过有效的混改机制来保障“资本”混改后对国有资产和非国有产权的保护， 从而有效激发混合所有制经济的活力和创新力。 此外， 可以通过充分发挥混改企业党委（党组）的领导作用来完善公司治理机制， 从而提高国企特别是地方国企在出售国有资产或股权时的并购溢价， 较好地抑制国有资产的流失[4] 。

3. 国资监管体制改革与风险防范之间的协调问题。 完善的国资监管体制是国企改革发展的重要保障和有力支撑， 应当以国资监管体制深化改革作为国企深化改革的关键抓手， 引领国企特别是地方国企混改， 提高股权多元化程度， 确实赋予企业市场主体地位。 传统的国资监管体制存在政资不分、政企不分、国有资本流动性不足且公益性不强、人力资本重视度不够等问题， 不能很好地适应现有混合所有制企业运营机制优化的要求[2] 。 当前， 我国推出的“三位一体”国资监管体制能较好地解决以上传统体制存在的问题， 但如何将该监管体制的思想有效地植入地方国企改革实践中， 需进一步探讨切实可行的实现路径。 与此同时， 市场化体制的实施也会带来一定的风险（如财务金融创新工具的使用）， 因而需要重点关注新的国资监管体制下的市场风险防范问题， 避免过度使用金融创新工具， 减少表外负债、明股实债问题[3] ， 降低企业财务风险， 防范国家系统性金融风险。

4. 分层分类渐进式推进与改革实效的协调问题。 当前我国对于国企深化改革已达成共识， 即进行分层分类渐进式推进。 但对于分层分类渐进式推进更多的只是原则性指导， 没有也无法提出十分具体的操作层面的细则， 都是不断通过统筹谋划， 让深化国企改革试点先行， 然后再在试点的经验总结上， 谨慎探索下一步国企改革措施。 但是， 央企、省级国企和地市国企的特征及公司治理环境与问题不尽相同， 各地方國企特色主业、产业化程度也存在较大差异， 分层分类推进国企改革会是一个时间较长， 不断复盘、纠偏的探索过程， 势必会对国企改革实效产生一定的影响。 因此， 在分层分类渐进式推进的指导思想下， 应当呼吁各地方国企形成“改革样板”并披露优秀国企改革的经验总结， 为所在省份的国企改革提供引领示范作用， 也为其他省份的地方国企改革提供经验借鉴。 同时， 省政府、国资委应当基于这些典型经验再提供更为详细的操作层面的指导细则， 并充分发挥各省高校智库的作用， 提高地方国企改革的实效。

5. 国企深化改革过程中其他公司治理问题。 在深化国企改革的过程中仍有许多公司治理的细节问题需要通过改革去解决和完善， 现实与理想的差距仍有待缩小。 例如， 尽管已经提出了“建立比较完善的现代企业制度”这一目标要求， 而当前经营者管理制度仍不能适应现代企业制度的要求; “股权多元化”“法人整体上市”改革已经开始实施， 但是进一步深化改革和广泛推广仍有较多现实障碍; 国企特别是地方国企的内部控制制度虽已建立， 但内部控制效力仍需进一步加强; 国企混改已经取得了较好业绩， 混合资本已经做得相对较好， 而国企与非国企管理规则如何混合共存、共同促进仍需进一步深入研究。 这些问题都会严重制约地方国企的深化改革， 必须引起高度重视并通过强有力的改革措施加以解决。

【 主 要 参 考 文 献 】

[1] 辛宇.国有资本投资、运营公司与国有经济的高质量发展——基于国企系族的视角[ J].财会月刊，2019（11）：3 ～ 8.

[2] 项安波.重启新一轮实质性、有力度的国企改革——纪念国企改革40年[ J].管理世界，2018（10）：95 ～ 104.

[3] 许晓芳，周茜，陆正飞.过度负债企业去杠杆：程度、持续性及政策效应——来自中国上市公司的证据[ J].经济研究，2020（8）：89 ～ 104.

[4] 陈仕华，卢昌崇.国有企业党组织的治理参与能够有效抑制并购中的“国有资产流失”吗？[ J].管理世界，2014（5）：106 ～ 120.