香港新市镇开发策略及政府角色探析

朱一

二十世纪中期，经济的持续繁荣和内地移民的涌入使得香港人口快速增长，而受制于山多地狭的地理空间格局，香港中心城区可发展空间有限。因此，自二十世纪七十年代起，港府开始于远郊地区规划和发展新市镇，以逐步疏散港岛和九龙等建成区的人口。经过多年的开发建设，至今香港已建成了九座新市镇，总居住人口约占全港人口的一半。新市镇的开发建设作为解决城市问题的成功实践，对促进香港城市和社会经济发展发挥了重要作用。

回顾香港新市镇的建设实施过程，公屋建设和TOD综合开发是新市镇发展框架中的重要组成部分，两者相辅相成构成了新市镇发展最为重要的推动力量。公屋给予低收入群体以基本的住房保障，并改善他们的生活条件，也成为新市镇发展的源动力。轨道交通的开发则改善了新市镇的交通条件，优化了土地利用，进一步促进了新市镇的繁荣。

一、以居住政策为导向，公屋、公服先行建设

香港的新市镇大多选址偏远，如何引导人口向新市镇集聚是新市镇建设初期需要解决的难题之一。与此同时，在上世纪60年代，香港中心城区的人地矛盾到达了前所未有的尖锐程度，住房供应极度紧张，大量中低收入者的居住条件很差。因此，1972年新市镇发展计划伊始，港府便宣布了一项为期十年的房屋计划，旨在满足大量中低收入人士的居住需求，并成立了新的房屋委员会来负责这项计划的整体运行。这项福利住房政策有效推动了大量迫切需要改善居住条件的人口向作为公屋建设载体的新市镇转移，使得新市镇在建设初期即开始集聚人气。以荃湾新市镇为例，在全区70多万人口中，只有约38%人口居住在私人住宅中，而高达68%的人口都居住在公屋中，可见公屋建设在吸引中心城区人口，带动新市镇快速开发中的重要地位。

除住房外，政府还负责为新市镇配套各类公共设施，包括社区中心、学校、诊所、休闲场所等，以满足居民日常生活的需要。随着人口活力的提升，新市镇的商业机会逐渐显露，土地价格上升，私人投资利润增加，这也促使工商企业等市场主体参与到新市镇的土地拍卖和商品房开发中，从而推动了新市镇的持续发展。

新市镇建设初期能够快速起步很大程度上得益于“十年建屋计划”政策推行下公屋项目的有序实施，加之规划在总体布局、设施配套等多个方面给予合理的引导和分区，突出产业和居住的均衡发展，新市镇迅速地集聚了大量的人口。公屋的建设是推动新市镇发展的最重要的驱动力量之一，在新市镇发展中具有引领性作用。

二、以公共交通战略为手段，实现空间资源高效整合

由于新市镇的选址远离香港中心城区，有效缩短市民在新市镇和中心城区之间的通勤时间是新市镇能够吸引人的关键，而新市镇的规划人口规模则进一步决定了快捷大运量的轨道交通成为必需。

香港新市镇在发展轨道交通时，遵循的是以公共交通为导向的开发建设模式，即TOD（Transit-Oriented Development）模式。香港可用于建设的土地资源非常紧缺，即便是新市镇的开发密度也很高。根据《香港规划标准与准则》，新市镇中靠近轨道交通站点的地区，住宅的容积率允许达到8.0。

同时香港在作为法定规划图则的分区计划大纲图中，通过将站点周边的土地用途设为“综合发展区”来支持土地混合使用，以灵活协调商业、住宅、办公及其他土地用途的综合发展，形成“站点+物业”的空间模式，该模式主要包括物业开发、商业经营和物业管理三大类，它不但提供了可靠的交通服务，更是让地铁站点成为组织生活功能和场景的纽带。香港地铁的开发一方面非常注重缩短居民至地铁站的出行时间，构建了围绕站点为中心的步行系统，另一方面专门规划了轨道交通与其他交通方式的综合交通换乘枢纽，将公共交通巴士、专线巴士、出租车和“P+R”换乘设施等整合为一个整体，在站点通过与其他交通方式无缝衔接，提高轨道交通的服务范围。这种模式既保证了轨道交通客流量，也增加了轨道交通的服务人口，从而在紧凑的空间内提供多样化、综合性的服务。

基于TOD模式的公共交通体系有效提升了新市镇的居住生活便利程度，有助于在短时间内提高新市镇的成熟度，促进了新市镇的进一步繁荣。

三、政府承担“守夜人”角色，实现社会整体利益平衡

公屋和TOD的综合规划和互动发展对新市镇的发展起到了关键的推动作用，而这其实是各方面的利益诉求得到平衡和满足的一个结果。事实上，在新市镇规划建设过程中，政府在建立与实施主体和市民的三方合作关系上扮演了重要的角色，最终实现多方利益的平衡和整体利益最大化。

在新市镇的规划过程中，政府以实现公共利益为核心理念，将公众参与作为规划编制的重要基石。新市镇规划从前期研究到最终方案，一般来说都要进行多轮公众咨询，不断收集市民意见来改善相应的发展计划。例如，在东涌新市镇扩展研究中，为了了解东涌及周边地区的发展潜力和机会，确定东涌的扩展规模，使东涌成为更具吸引力的新市镇，规划署及土木工程拓展署分别于2012年、2013年及2014年举行了三轮公众参与活动。每一轮结束后，政府都公开发布全面的公众参与材料和报告，在报告中清楚地总结公众的意见，并根据市民的意见给予明晰的反馈和详细的阐述。新市镇规划的公众咨询过程往往复杂而费时，这在一定程度上增加了新市镇开发的前期成本。但是在新市镇发展的实施过程中，公众咨询机制保证了规划能够充分凝聚社会共识，有助于避免来自公众的阻力甚至冲突，故而在实际上提高了规划的实施效率。

在公屋建设发展上，政府以保障弱势人群的利益为宗旨，将公屋定位为准公共物品。政府承担提供公共物品的职责主要体现在两方面。一是土地供给。政府通过免费拨地的方式将用于公屋建设的土地提供给房屋委员会。二是资金支持。政府负责完成原居民的搬迁及补偿工作，并以拨款或优惠贷款的形式向房屋委员会提供资金帮助。在新市镇初具规模、土地价值得到提升后，政府通过拍卖将周边土地进一步出让给私人开发商，将所获得的收益用于进一步征地、平整土地和提供公共设施。政府通过向负责公屋开发经营的机构提供全方位的优惠条件，确保公屋项目能够顺利进行，落实了社会福利政策；通过逐步引入市场主体，实现动态的资金平衡，确保新市镇向着规划目标稳定发展。

在TOD综合开发上，政府通过与港铁公司统一利益诉求，充分发挥了市场经济的灵活性。政府允许港铁公司在建设铁路的同时，参与到铁路沿线土地的开发和运营中。港铁公司可以以最低的价格获得地铁站点周边用地，在取得土地开发权后，港铁公司扮演业主的角色，通过招标寻找合作伙伴来共同开发地铁上盖物业及周边土地。物业完工后，港铁公司还可以持续获得物业经营产生的收益。政府通过给予政策支持，协助港铁公司在财务上得以独立并发展出其独特的运营管理模式，从而保障了城市大型基础设施的财务可持续性。

四、结语

综上所述，在香港新市镇的建设过程中，无论是公屋建设还是TOD综合开发，其之所以能够有序开展，根本上都依托于香港政府作为一个利益平衡者的角色承担。香港政府通过强化人口政策（公屋计划）、产业政策和交通政策之间的协同性，积极发挥了规划的引领作用；通过制定一系列资金平衡机制，引导私人开发商、公营机构等市场主体参与资源配置，成功调动了规划和实施过程中的关键力量；通过广泛而有序地组织公众参与，落实公共利益，平衡多元诉求，同时保证了实施过程的效率。可以说香港政府在新市镇开发建设中发挥的积极作用是新市镇实现规划目标的内在支撑和保障。香港在新市镇开发经营上的逻辑和策略可以对我国其他大城市的新城建设提供一定的借鉴意义。