大数据时代公众参与城市精细化管理的实践与思考——以贵阳市城市乱象治理为例

裴莹蕾 王娅

（1.贵阳市大数据产业发展集团有限公司，贵州 贵阳 550001；2.中共贵州省委宣传部，贵州 贵阳 550001）

2018年11月6日，习近平总书记在上海调研城市管理工作时强调：“提高城市管理水平要在科学化、精细化、智能化上下功夫。”2020年3月31日，习近平总书记在杭州调研城市大脑运营指挥中心时再次强调：“要通过大数据、云计算、人工智能等手段推进城市治理现代化。”［1］随着新冠肺炎疫情的冲击，我国较为粗放型的城市管理明显滞后于人民对美好生活的向往，城市精细化管理的诉求更加凸显。目前，学界将城市精细化管理定义为：“综合运用市场、法律、行政和社会自治等手段，通过城市管理目标量化、管理标准细化、职责分工明晰化等，形成以‘精致、细致、深入、规范’为内涵的城市管理模式。”［2］20世纪六七十年代，西方国家城市发展也面临着严重的交通拥堵、环境污染、公共服务缺失等乱象问题，逐渐通过更为精细化的城市管理方式解决城市乱象问题。相对西方国家而言，我国城市化进程相对较晚，但随着互联网信息技术的快速发展，产生的数据以及基于数据的应用实现了指数级增长，人类社会相应迎来了大数据时代，运用大数据提升城市精细化管理能力，进而完善社会治理、推动城市治理体系现代化已成为社会发展的大趋势。

一、新中国成立以来我国城市管理的实践进路

回顾新中国成立70多年来，我国城市管理经历了从无到有。总体来看，城市管理实践进路与城市发展进程息息相关，我国的城市管理在城市发展的实践中完成了从城市建设到城市管理再到城市综合管理的蜕变。

第一阶段是从农村管理转向城市建设，城市管理概念尚未成型。新中国成立之初，为了尽快实现由农业大国向工业大国转变的目标，党中央作出工作重心从农村转移到城市的重大战略部署，并提出了接管城市和管理城市的指导方针［3］。在此阶段，城市工作主要是规划建设重点工程项目与城市基础设施，服务于社会主义工业化战略，而城市管理仅仅是落实城市规划管理，并非真正意义上的城市管理。

第二阶段是从城市建设转向城市管理，城市管理概念与范围逐渐形成。改革开放后，曾经从属于工业生产的城市建设逐渐成为全国发展的中心工作。1981年，在听取北京市相关工作时，针对天安门广场附近环境卫生脏乱差等问题，万里同志直接指出我国城市管理还存在软弱涣散问题。这是中央分管这块工作的领导同志第一次区分了城市建设与城市管理的不同含义，在很大程度上推进了我国城市管理实践。1984年，党的十二届三中全会指出：“城市政府应该集中力量搞好城市规划、建设和管理，进行环境综合整治。市长的工作重点也应逐步转移到城市建设管理的轨道上来。”［4］随后，城市管理临时机构在全国逐渐建立，有规模的城建监察队伍也逐渐形成，城市管理范围也逐步扩大。2008年，随着国务院机构改革，住房和城乡建设部首次在“三定”方案中明确了城市管理范围，包括市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、城市客运、市政设施、园林、市容、环卫和建设档案等12个方面，城市管理职责全部交由地方城市人民政府负责［3］。至此，完成了从城市建设到城市管理的演替。

第三阶段从城市管理到城市综合管理，城市管理日趋综合化。1990年以来，我国城镇化进程加速，以外延式发展为主的城市规模扩张迅速，“城市病”呈蔓延态势。如大规模住宅小区带来了人口的高度集中，产生了对通勤交通的巨大需求，由此衍生的地铁建设或路面维修加剧了交通拥堵程度，同时对停车位、大型购物中心需求剧增，等等……城市运行出现的综合性问题与矛盾日趋复杂，城市综合管理的诉求亟待提升，意味着需要制定新的城市管理制度及投入更多的城市管理人员。2000年，基于行政处罚和管理应相对独立运行的判断，制定了相对集中行政处罚权的城市管理制度，发布了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，2002年在全国所有城市施行，在一定程度上缓解了城管执法队伍分散、效率低、多头执法等问题。但由于地方城市政府直管城管执法队伍，这支队伍几乎不受条框制约，常常出现行政处罚与日常管理不匹配、强拆、强赶、强追等现象，导致一些妖魔化城管执法队伍的负面报道经常出现，产生了较坏的社会影响。北京、上海分别以举办2008年北京奥运会、2010年上海世博会等国际性重大活动为契机，逐渐探索出了城市综合管理的新模式。为了满足2008年奥运会的服务要求，北京市通过机构改革，进一步扩大完善城市综合管理权责范围。北京市政市容委更名为市城市管理委员会，在原来职能基础上，将市发改委、市园林绿化局、市水务局、市商务委等多部门的煤电油运等职能划入。上海市在筹备世博会期间，以世博会组织机构为核心，在城市综合管理体制机制上谋创新，采取常态与危机管理、特殊与一般地区管理、综合与专业执法、长效与突击管理相结合的方式，构建了包含城市环境、城市交通组织、社会治安和安全应急等职能部门的城市综合管理协调机制，推进了国际化大都市城市管理迈入新阶段。

随着中国城镇化加速，全国正在加快进入“城市时代”，但在城市管理过程中，环境卫生差、交通拥堵、市容秩序乱、市政设施破损快等城市乱象层出不穷，给城市管理带来了严峻的考验。同时，以政府主导的城市管理，由于缺少公众参与管理或监督，城管乱象与大城管队伍并存，存在着人力成本高、效率低下、资源配置严重浪费等普遍现象。可见，城市发展的复杂性决定了城市管理工作的复杂性，以政府为主导的城市管理面临着新的挑战，城市治理现代化任重而道远。回顾互联网与政府治理的结合之路，大体上经历了以政府为中心追求行政效率的电子政务1.0时代，以公众为中心兼顾行政效率与公民满意度的交互2.0时代，目前正转向以个体为中心强调公民参与的大数据3.0时代，以大数据为特征的3.0时代为政府的服务型、个性化、针对性精细化治理提供了强大技术支撑。因此，大数据3.0时代，亟须探索激励公共参与的城市精细化管理新模式，推进城市治理现代化。

二、大数据时代公众参与对提升城市精细化管理的作用

党的十九大报告指出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”［5］强调了公民参与社会治理的重要性。联合国人类居住中心这样定义城市管理：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法的总和。它是一个解决各种冲突或不同利益以及采取合作行动的持续过程，包括正式的制度，也包括非正式的安排和公民社会资本。”［6］以上定义强调了在城市管理的复杂系统中，调动各类利益相关者参与城市管理至关重要。2020年3月，我国互联网普及率达64.5%，网民规模达9.04亿。互联网的广泛普及，大数据应用为公众参与城市管理提供了技术与路径支持，使得公众参与城市精细化管理成为可能。

（一）大数据应用有利于提高公众对城市管理的参与度。不同于信息相对封闭的传统时代，大数据时代提供了一个信息更加开放对称、互动更加便捷的交互平台，公众能够接触到更多元的信息。一方面能够促进公众的民主意识，主动参与到城市管理公共政策制定中来，通过“键盘上的民主”推动现实社会中的民主；另一方面，大数据应用平台能够促进公众参与到城市管理的监督中来，“数码技术允许所有信息，包括声音、影像与资料，都可以采用封包方式传输，形成一个不需要控制中心就可以在所有节点相互沟通的网络”［7］，打破传统治理结构中政府、市场、社会、公民等不同主体间的权责不平衡现象，通过大数据平台的扁平化、去中心化和互惠性实现信息互联互通、数据融合共享，进而实现城市管理的共建共治共享。

（二）大数据应用有利于强化政府与城市管理主体的合作。随着现代城市发展日趋综合复杂，单一的政府管理主体难以满足人民对美好生活的向往，城市要实现精细化管理，迫切需要其他社会主体参与到城市管理中来，形成多元化城市管理主体模式。大数据应用平台为多元主体参与城市管理创造了条件。一方面，在城市管理过程中，政府可以依托数据融合共享、信息互联互通，打破信息“孤岛”以及行政单位的条块现状，降低交易成本，促进城市管理政府主体间形成行政协调机制；另一方面，通过“两微一端”等社交平台，公众可以突破时空的局限，更加便于反馈城市管理动态，有序参与城市管理政策，政府与公众的良性互动，有利于促进政府主导、公众参与、多元协同配合的治理新局面，进而实现城市管理的单一主体向多元主体转变。

（三）大数据应用有利于政府从决策到实施“全生命周期”运行。当今城市管理正呈环境复杂化、内容多样化、对象多元化等发展态势，依靠过往经验决策的政府管理模式或是有限数据支撑决策的政府管理模式，难以适应我国“十四五”时期面临的新发展阶段、新发展理念、新发展格局需要。当城市管理现状跟不上城市现代化治理诉求时，亟待寻求治理范式变革，而大数据应用则提供了直接的路径支持。大数据是指相互关联的、多样化的、海量的数据组成的具有自学习本领、自适应、自组织的系统数据集，“集量成智”是大数据的本质特性，当样本数据达到或接近于研究目标的全部数据时，很多隐藏在数据中的规律就能在全样本数据之间的相互关联中被发现，这是一个量变到质变、实现数据创造智慧的过程［8］。可见，大数据的主要功能是分析预测、科学决策［9］。以上功能使得大数据成为政府从决策到实施“全生命周期”运行的重要工具。政府决策的科学性与精准性有赖于完整的数据搜集分析，政府决策的民意基础有赖于发挥大数据应用平台在网络上广泛征求民众意见，政府决策的实施有赖于通过大数据应用平台实现的公众参与监督，政府决策的实施效果也可通过大数据分析而得。例如，2020年8月16日至29日，“十四五”规划编制工作充分发扬民主、开门问策、集思广益，在网上征求意见，这在中央全会文件起草历史上是第一次，广大人民群众踊跃参与，网上留言有100多万条，有关方面从中整理出了1000多条意见建议［10］，体现了中央制定政策的民主性及对公众参与的高度重视。

三、大数据时代公众参与城市乱象治理的贵阳实践

大数据应用为我国城市精细化管理提供了新的路径。贵阳市作为全国首个国家级大数据综合试验区建设的核心城市，涌现出大量大数据参与社会治理的典型案例。其中，“贵阳百姓拍”是贵阳市城市管理部门开发的一款面相社会公众的智能App软件，旨在营造城市管理“我参与、我共享、我快乐”的良好氛围，形成多元共治、良性互动的城市精细化管理新格局。

（一）开发基于公众参与的城市管理大数据应用系统，实现城市管理流程再造。“贵阳百姓拍”具备城市管理问题举报、互动交流、信息推送、社会监督等多种功能。社会公众通过“贵阳百姓拍”完成相应的实名认证后，可以通过“贵阳百姓拍”的“我要举报”和“我来核实”两个互动板块参与城市管理举报问题和问题核实活动，并获得相应的现金或积分奖励。欲通过“贵阳百姓拍”举报问题或参与问题核实的社会公众，只需要按要求完成实名注册，并通过相应功能板块完成填写举报或核实问题的发生地点、内容，在现场拍照上传图片等操作即可完成举报或核实问题。举报后，市民还可实时查询了解所举报问题的处置进展情况。其中，举报问题采集奖励流程图如图1所示，核实问题采集奖励流程图如图2所示。

图1 城市管理“百姓拍”App举报问题采集奖励流程

图2 城市管理“百姓拍”App核实问题采集奖励流程

（二）制定公众参与城市管理的激励机制。公众通过参与“贵阳百姓拍”问题举报或问题核实活动可以获得相应奖励。比如，所获得的现金奖励，可以通过绑定银行卡或绑定微信账号的方式，直接领取到所绑定的银行卡或微信账号钱包中；获得的积分奖励可以在“贵阳百姓拍”的“积分商城”板块兑换相应的奖品。“贵阳百姓拍”的现金和积分奖励所涉及的个人隐私信息和资金、账户安全数据直接由国有大型银行进行存储和管理，最大限度保障社会公众信息和资金安全。

（三）搭建公众参与城市管理交流平台。“贵阳百姓拍”还设置了“城管资讯”“城管动态”“便民服务”“最美贵阳”等信息推送和互动板块，实时发布各类城市管理信息以及与社会公众日常生活息息相关的各类民生信息，社会公众也可以参与城市管理相关的话题讨论、信息发布等全部活动。

四、大数据时代公众参与提升城市精细化管理的对策建议

公众参与对提升城市精细化管理至关重要。大数据的应用是提升政府公共服务能力的重要抓手，为公众参与城市管理提供了重要的技术支撑。现结合贵阳市通过广泛动员百姓参与治理城市乱象的新模式，提出大数据时代公众参与提升城市精细化管理方面的对策。

（一）加强社会互动，构建公众参与的信息化城市管理新模式。改革现行城市管理政府主导模式，在城市管理事务中，广泛引导公众参与，表达自己的话语权。基于信息化基础，科学认识城市管理复杂系统，重新界定（包括各级政府、各城市管理相关部门）、企业（包括市场经济的各个主体）和市民（包括社区、民间组织、媒体和学术机构等）等城市管理主体作用，建立信息化城市管理新模式，充分调动各类主体参与城市管理的积极性，通过政府、市场与社会的良性互动为市民提供优质高效、精细化的城市公共产品与服务。例如，贵阳市通过城市管理“百姓拍”App精细化管理监督平台，以奖励的形式发动和鼓励公众参与和监督城市管理工作，整合微博、微信等多种社会互动平台，构建多种形式的公众参与渠道，营造“我参与、我共享、我快乐”的良好氛围，形成多元共治、良性互动的城市治理新格局。

（二）推进政务公开，以公众参与社会监督倒逼政务服务改革。以互联网为基础构建多渠道的政务公开机制，加强办事人员、社会媒体、社会公众等对城市管理政务服务的监督与制约，加强对城管执法人员、业务部门的考核考评，加强政务服务效能评价，切实做到“让数据多跑腿、群众少跑路”，着力构建社会公众充分参与的权力监管机制，促进城管执法队伍服务意识提升，倒逼政务服务模式改革与创新。加强城管部门内部权力清单、责任清单、业务任务清单和业务工作流程梳理，加强权力监管制度建设，编制考核标准与执法行为准则、队员执法手册等，固化在执法监管信息系统之中，减少执法人员自由裁量权，规范行政人员尤其是基层城管队员的执法行为，消除权力寻租寻利空间，实现权力运行全面化、常态化监管，切实促进依法行政。

（三）推动数据共享，深挖数据价值，提升政府决策的科学性与精准性。大数据应用系统建设以数据为基础，需要构建统一数据标准，加强数据采集、共享、汇聚等“聚通用”功能。例如，“百姓拍”App需要加强住建、交警、公安等业务相关部门间数据交换与共享，创新城管业务模式，构建数据共享、业务联动、部门协同的城市管理体系。同时，还需要构建多种大数据分析模型，充分利用大数据异常分析、趋势分析、事前预警等技术优势，将大数据优势转化为城市精细化管理优势，加强政策执行过程量化分析与政策效果验证，提升政府决策的科学性与精准性。

（四）强化制度建设，加强大数据时代公众参与城市精细化管理制度保障。城市治理普遍存在数据不敢向公众开放的问题，降低了公众参与的可能性。为解决数据共享开放“不敢”的困境，贵阳市先后出台了《贵阳市政府数据共享开放条例》《贵阳市政府数据资源管理办法》《贵阳市政府数据共享开放实施办法》等地方性法规和规章，为政府数据的共享开放提供了制度保障。同时，为了加强公共参与城市精细化管理的积极性，贵阳市制定了《贵阳市城市管理精细化公众参与监督城市管理工作实施方案——贵阳市城市管理“百姓拍”App 公众参与奖励实施方案》与《贵阳市城市乱象治理（管理精细化）工作绩效督查考核暗查计分标准》，保障公众参与城市精细化管理有章可依。