公众满意率考核与回应性治理悖论———基于12345 政府服务热线乡村实践的考察

□冯川

一、研究背景与问题的提出

经济与社会的发展是推动政府“治道演变”的根本动力[1]。在西方政府的治道变革中，新公共管理运动最先开始提倡“回应型政府”的治理模式，并将“回应”界定为在民主政治和法定程序的总体框架下，对民众诉求作出积极反应、迅速及时地回复公众质疑的过程[2]。对政府行为回应性的强调，折射出的是政府功能从压制转向调整和自我矫正的转型轨迹。之所以如此，是因为20世纪70年代以来的经济全球化、区域经济一体化以及社会信息化发展，挑战了传统治理范式下的全能政府及其单独主治模式。在此背景下，许多西方国家开始进行公共事业和公共服务市场化改革，削减公权力控制，同时提升经济效率和顾客满意度。西方学界陆续出现“治理理论”[3]和“管理主义”[4]等关涉政府治理范式转换的理论，主张政府与公民对于公共生活的合作管理[5]。

中国的国体和政体决定中国政府的根本目的和任务是克服“政府本位”，无差别地服务或回应社会，不断提高政府对社会各利益主体的回应性[6]。新中国成立以前，中国共产党正是凭借对民众琐碎事务的日常回应，将国家从抽象变为具体，建立革命政党与民众的联系，为最大程度地动员民众提供了可能。而从新中国成立后政府治道变迁的过程来看，改革开放以前，政府职能总体上更偏向于管理。改革开放以来，伴随工业化、城镇化的深入推进，社会财富总量的大幅增加，人们的生产生活方式和组织方式逐渐改变，社会成员流动性增强、身份和交往互动方式多样化，社会结构和利益关系形成多元格局。民众的权利意识和诉求不断增强，侧重管理的政府职能不再适应经济社会发展的客观要求[7]。因此1998年的政府改革试图将着力点从机构改革转变为指向治理的政府职能变革，2003年的政府改革试图推动从管制型政府向服务型政府的转变[8]。学界则在主张构建服务型政府、绩效政府的基础上，提出政府职能不仅要从管理转向治理，更要加强治理回应性，及时回应不断增强且日益多样化的社会关切和利益诉求，并认为“回应”是反映政府治理能力的重要显性指标[9][10]。

那么，是否越提高政府治理回应过程的强度，就越能增加政府的治理能力和治理效能?从既有研究来看，答案基本是肯定的。然而，通过研究12345政府服务热线的乡村实践，笔者却发现未必如此。

二、文献回顾与分析框架

对于政府的回应性治理研究，在中国学界，一些学者从宏观理论的高度，论述中国政府“治道变革”的理论基础、实践意义和组织前提。在这些研究的基础上，另有一些学者广泛研究了中国政府对民众关切和利益诉求的各种回应方式，并指出其中可能存在回应性不足的问题。事实上，在回应性治理的实践中，不仅存在回应性不足的可能，还存在回应性过度的可能，也存在回应性不足与回应性过度的现象两种可能并存，但目前学者的研究对此鲜有提及。本研究则试图借助对12345政府服务热线乡村实践的经验分析，阐释基层治理回应性不足与回应性过度现象并存的形成原因，指出提升基层治理回应性所可能出现治理后果的另一面。

(一)中国政府回应性治理研究回顾

学界对中国政府回应性治理的研究，大致可以分为理论取向的研究和实践取向的研究。在理论取向的研究中，学者们认为公共治理理论是政府回应性治理问题的重要理论基础，并且坚信“回应性越强，善治的程度也就越高”[11][12]。对于政府回应性治理的组织前提，既有研究，一是在于政府在伦理、法律、绩效等方面的责任重构[13]，二是在于形成能够对相关利益问题进行自我管理、对政府权力进行监督和约束的责任社会[14][15][16]。

而在实践取向的研究中，大部分学者着眼于通过对案例的呈现，论证提升政府治理回应性强度的可选择路径。比如，朱亚鹏和何莲以一个珠三角城市行政服务中心建设的历时过程为例，说明地方政府固化权责制度、完善服务型组织，可以逐渐增强政府治理的回应性[17]。李华胤以一个乡镇“老股金工作组”为分析对象，论证政府自主性与政府回应性治理取向的“双强”，能够提升政府“善治性回应”的趋向[10]。方俊和王凌颖的研究则表明，制度化组织机构是政府回应民众的主体之一，而政府在涉及咨询类事项、多次信访事项、影响范围较小事项以及涉及部门较少的网络信访事项中，表现出较高的治理回应性[18]。还有一些学者则关注“地方领导留言板”“在线咨询”等政府部门的常态化沟通机制，认为线上互动平台可以增强政府对民众诉求的回应能力[19][20]。这些研究有一个共同特征，就是默认提升政府治理回应性具有绝对的积极意义，然后将研究重点放在挖掘提升政府治理回应性的成功案例上。

在呈现成功案例的研究之外，也有部分学者注意到，在回应性治理路径的实际运作中，政府的治理回应性并非只有“强—弱”这一个维度，“治理回应性不足”的情况同样可能出现。比如，有学者从相关性分析的视角着眼，以“地方领导留言板”的运作为例，在统计层面上论证了“治理回应性不足”的事实[21]。而另有学者借助组织理论中的压力—回应逻辑，从制度与组织层面对“地方领导留言板”运作中“治理回应性不足”的原因进行了过程分析[22]。

总之，上述研究皆以“治理回应强度”与“治理能力和治理效能”的正相关性为逻辑前提，论证提升治理回应强度的必要性和可能性，而“治理回应性不足”则被界定为回应性治理路径在运作中的异常状态，丝毫不否认提升政府治理回应性强度的必要性和可能性。但这些研究都没有发现强化回应性治理路径所可能导向的另一种结果——治理回应性过度，以及回应性治理所造成的另一种状态——治理回应性过度与不足的并存。对于治理回应性在强—弱之外还存在过度—不足这一维度的发现，将直接引向对“治理回应强度”与“治理能力和治理效能”之间具有正相关性的质疑。

(二)分析框架

提升治理回应性包括两重维度:第一重维度着眼于回应的过程，由强回应—弱回应构成；第二重维度着眼于回应的结果，由回应性过度—回应性不足构成。大多数既有研究对提升治理回应性的论述中对这两重维度并没有加以区分，而事实上更偏重于论述第一重维度。本研究将沿着学界有关“回应性不足”的研究思路，着眼于“强回应”的治理结果，进一步完善其逻辑链条。

治理回应性过度，在本研究中，意指基层治理主体将其责任边界无限延伸和拓展，对民众的诉求不加甄别和分类，全部纳入回应范畴的现象。其所产生的治理风险，就是诱导民众把本可以自己处理的问题转化为依靠公权力和公共资源解决的问题，进而增加了治理成本。治理回应性过度的现象，典型地体现在12345政府服务热线的乡村实践中。而12345政府服务热线系统在绩效考核中对“公众满意率”的要求，则是同时触发治理回应性过度和回应性不足的直接原因。

12345政府服务热线的运行和“公众满意率考核”，其实为基层治理回应强度的提升提供了另一条可行路径，即转变绩效评估模式。绩效评估最初作为提高工商企业运行效率和经营效益的技术手段，在20世纪70年代成为西方政府提高政府运行效率、公共服务质量和公众满意度的重要机制[23][24]，并于20世纪80年代引入中国，成为政府改革行政管理体制的重要治理工具[25][26][27]。长期以来，中国绩效评估模式在总体上遵循压力型体制下基于官僚控制结构的目标责任制运行逻辑[28]，体现为政府行政系统内部自上而下的监督与控制型、封闭式的自主评估，社会参与度低[29][30][31]。该绩效评估模式导向高效快速的封闭决策，无需广泛的民意收集和多方讨价还价过程，国家目标任务通过向上负责的目标责任管理机制而得以落实，从而保证了地方政府的行政目标与国家目标的一致性，有效助推并创造了中国的经济奇迹。

近十年来，基层行政组织的工作重心逐渐从招商引资等经济发展事务转向社会服务和社会管理。与发展地方经济相比，这类工作表现出多目标、多任务和难以量化的特点，行政系统内部自上而下的考核方式所带来的绩效评估缺陷日益突出。提升社会公众参与度的参与式考评，被视为政府绩效管理改革的方向。12345政府服务热线引入公众满意率考核，试图破解政府内部自上而下绩效考核的困境，由被服务的群众直接参与对基层工作的绩效评估。有评论指出，12345政府服务热线是融合社会治理中各类社会力量及时解决群众遇到的各种困难与问题的政民互动平台[32]，是克服公共服务碎片化、建设回应型治理体系的重要体现[33]。

然而从治理结果来看，以公众满意率考核为核心的参与式考评所带来的“治理强回应”能否真正提升基层治理的回应性?本研究发现，公众满意率考核，确实是一种通过转变绩效评估模式以提升基层治理回应性强度的有效路径，却未必提升基层治理能力和治理效能。公众满意率考核作为一种强回应性治理路径，在引发治理回应性过度的同时，还会引发治理回应性不足；虽然其初衷在于提升基层组织的善治水平，其结果却恰恰可能降低了基层组织的治理能力和治理效能。本研究将此现象概括为回应性治理悖论，并提出以下分析框架(图1)。

图1 公众满意率考核与回应性治理悖论分析框架

借助该分析框架，本研究以江苏省南京市L区农村12345政府服务热线的实际运作状况为例，首先论述公众满意率考核之所以造成“治理强回应”的原因，其次呈现公众满意率考核如何同时导致基层治理“回应性过度”与“回应性不足”并存的状态，最后尝试解释公众满意率考核为何产生回应性治理悖论。本文将重新解读“回应性”在基层治理中的意义，重新反思“回应性越大，善治的程度也就越高”这一命题，进一步深化学界对政府回应性治理的研究。

三、公众满意率考核与治理强回应

南京市于2010年开始运作12345政府服务热线，属于全国较早使用热线方式转变绩效评估模式以提升基层组织治理回应性的地区之一。南京市专门设置12345政府服务呼叫中心，中心人员由主任及若干社会聘用的接线员构成。区县与乡镇一级设有与市政府服务呼叫中心相对应的12345办公室，由专人负责。市、区(县)、乡镇各政府部门及村委会配有热线终端，负责人员配有专用手机。南京市L区位于南京市南部，距离市中心大约58千米，产业以农业为主，村庄基本保持乡土社会面貌。该系统在L区乡村社会的运用，属于在城乡公共服务均等化发展要求下，服务型村级组织建设的一部分。因此，将南京市L区的乡村社会作为12345政府服务热线实践的考察和分析对象，其结论对于一般农业型地 区具有典型性和代表性。

2017年4月、2018年7月和2020年11月，笔者所在研究团队分别对南京市L区12345政府服务热线的乡村运作状况进行了为期20~25天的跟踪调查，对负责热线运作的相关工作人员和村干部进行半结构式访谈，同时大量收集市、区两级政策文件，整理从L区派发至镇、村两级的工单信息，了解12345政府服务热线系统的运行结构、工单诉求内容、工单数量变化情况，以及村干部接单后的工单处置方式等。

(一)12345政府服务热线对治理强回应的设定

12345政府服务热线作为一种依托通信技术和现代互联网技术的治理手段，其运作本身就呈现出极强的回应设定。

首先，12345政府服务热线一般是对各种分散投诉系统的整合，对接公众各种需求。以“一号受理”①“一号受理”是指民众遇事都拔打同一个电话号码，市级平台接单之后，层层向下级各个部门或行政主体分解任务，迅速回应老百姓的诉求，回应之后还要反馈老百姓问题解决与否，需要民众对服务予以满意度评价。代替碎片化的投诉系统，意味着尽可能消除原来各渠道的边界，以公众需求为基础对公共服务的提供流程进行再造，将不同的部门整合到一个共同议程之中，推进系统性整体治理[34]。以南京市为例，整合后的热线平台可以直接回应的诉求内容增加到605项。

其次，12345政府服务热线平台对回应型服务的提供不设任何门槛和限制，任何诉求人都可以全天24小时反映自身诉求，扩大了回应型服务的受众范围。长期以来，信访体制承担着回应民众申诉的功能，不过信访体制本身为保证体制严肃性，对访民设定了相应的条件规定。对于访民而言，进入信访途径所需承担的较高心理成本、经济成本和时间成本，通常使民众只有在权利遭受极大损害时才选择借助信访渠道。相比需要逐级进行的信访体制，12345政府服务热线则将民众与代表国家权威的市政府直接勾连起来[35]，表现出无门槛、全开放的特点，回应型服务面向的群体范围更广。

最后，12345政府服务热线平台运作流程清晰，强调回应效率。热线平台在接线后，接线员会根据知识库信息直接解答询问类诉求，将不能解答的诉求转接相关部门，而求助、投诉、建议等问题则被转交居委会或村委会解决。综合南京市及各地12345政府服务热线的运作情况[32][33]，为了减少拖延和效率低下现象，热线平台一般规定各联动单位在1个工作日内查阅办理12345系统转办的群众诉求件，2个工作日内核实情况并提出处理意见，3~5个工作日内回应诉求人。

如果说12345政府服务热线对投诉系统的整合以及无门槛、全开放的特点，结构性地决定了热线平台的回应资源和回应对象，那么回应的效率和质量则直接关系到12345政府服务热线的回应工作是否能够真正落到实处。

(二)公众满意率考核对治理强回应的保障

由于直接统筹热线平台运营的市级政府无法直接监控基层行政人员，为了保证12345政府服务热线始终作为激发基层治理强回应的有效政策工具，公众满意率考核成为热线平台运行机制的必要保障。

公众满意率考核的数据来源于基层行政人员处理群众诉求件后，热线平台在3日之内对诉求人的电话回访。回访的内容包括诉求人对热线服务的满意度反馈，最后会按照满意数、基本满意数、不满意数、未表态数占当年处理诉求件总数的百分比进行统计。

公众满意率考核，使基层行政过程在政府主导的基础上充分吸纳民情民意，也使政府绩效评估成为公众参与公共政策过程和表达利益需求的重要渠道[36]，公众在政府绩效评估过程中扮演“信息供给者”“服务消费者”和“外部监督者”等多重角色[34]。“公众满意率考核”的设置表明，社会公众成为党政自评以外不可忽视的评价主体，有助于改变长期以来绩效评估中的“民本位”缺失的现象，打破中国基层行政绩效评估系统中明显的封闭性和单向性。12345政府服务热线中的公众满意率考核作为一种参与式考评，能够在一定程度上保证基层组织对民众诉求的强回应，使民众的推动力可以水平地传递到基层治理主体。在绩效评估机制的价值取向上，重视公众满意度，意味着基层治理绩效评估模式的转变，也就是将参与式考评作为强化基层组织治理回应性的新基点。

然而治理过程的“强回应”特征是否一定带来治理结果的实质回应性，换言之，是否能够带来治理能力和治理效能的提升，则需要进一步考察12345政府服务热线在乡村基层治理中的实践经验。

四、治理回应性不足与回应性过度的并存状态

对于参与式考评是否一定带来治理结果的实质回应性这一问题，部分既有研究给出了否定的答案。学者发现，即使设置了高效的强回应治理路径，治理结果仍然可能存在回应性不足的问题，其理由通常是公众“不愿参与”或“无法参与”。比如，有研究认为，官本位意识、特权思想、形式主义等因素会导致社会公众参与动力不足；官僚系统中权力使用的封闭性垄断社会公众的知情权、参与权，也将导致社会公众参与评价的空间被极大压缩[25]。

不过就12345政府服务热线的乡村实践经验而言，公众通过“满意率考核”这一制度设置实现了“信息供给者”“服务消费者”和“外部监督者”三重角色的统合，并不存在参与动力不足、评价空间被压缩的问题。然而，笔者所在研究团队在南京市L区H镇收集的2012~2016年的调查统计数据①2012年至2016年H镇村民满意率(综合“满意”“基本满意”项)分别为63.32%、47.49%、38.38%、33.74%、32.02%，不满意率(综合“不满意”“未表态”项)分别为23.35%、37.02%、49.06%、49.39%、49.01%。却表明，虽然公众在积极参与评价，基层干部表面上看起来也在积极回应，但治理的实质回应性却无明显提升。

具体而言，在南京市L区农村的治理实践中，虽然12345政府服务热线的公众满意率考核确实带来了“治理强回应”，但却造成两种相反治理结果共存的回应性治理悖论:一方面造成治理回应性不足，另一方面又造成治理回应性过度。

(一)治理强回应下的回应性不足

南京市L区农村的村干部在讲述12345政府服务热线的工作方式时，提到一种回应性治理方式:村干部发动村委成员、亲戚或关系较亲密的村民拨打12345政府服务热线并回复“满意”，以扩大回复为“满意”的诉求件在诉求件总数中的所占比重。比如，在12345政府服务热线运行初期，L区的许多村干部更充分使用L区关于“1个满意诉求件可抵消2个不满意诉求件”这一政策工具，通过上述方法抵消不满意诉求件，导致该地方性规定最终被区政府取消。

除此之外，村干部还提到另一种回应性治理方式，表现为村干部充分使用上级有关处理人回复信息时必须规范步骤、规范语气、规范用语等模板规定，最大限度地在向上级回复信息时突出自己工作的努力和上进。不论诉求件所反映的问题是否得以最终解决，这种回应性治理就是要通过对村干部诚恳态度和问题解决难度的展示，呈现一个积极回应的工作姿态，为公众满意率增添对自己有利的注脚。

调研还发现，在南京市L区农村的12345政府服务热线工单中，存在不少雷同工单。村干部介绍，这些雷同工单的产生大部分是因为当事人不满意村干部的处置结果，却又反复要求村干部满足他们的诉求。此时，村民对12345政府服务热线及其绩效评估机制的参与，沦为他们对公共政策的实施和利益调整的抵制情绪，以及对错位的自我责任与政府责任边界体认的表达，村干部几乎不可能给予诉求人以满意答复。

以现代信息技术为基础的“办事留痕”和责任链条的建立，原本被认为有助于增强责任追究的可溯源性，促使基层干部从行政过程开始就有意识地提升回应性。然而，一旦目标成为“不可能完成的任务”、结果无法达成，与目标和结果脱钩的责任和过程就只剩下在自我循环中不断自我论证的意义。在这种情况下，对处理事件过程的完整记录、拍照上传和文字说明，对于村干部工作的意义就不再是主要用于呈现回应性治理中主动作为的“责任链”，转而成为在遭遇来自上级或村民的追责诉求时可援以自证自辩和自我保护的“避责链”。因此村干部积极填写大量文档材料以完成政府的行政要求，表现出面向上级政府的单向度“治理强回应”。

综上所述，治理强回应下的回应性不足主要表现为两种实践形态:第一种实践形态是，保障治理强回应的公众满意率最终成为被村干部自主操纵和自我包装的符号，一方面集中指向对“治理强回应”的诠释，但另一方面却并没有带来实质性的治理回应结果；第二种实践形态是，治理强回应使基层干部在考核压力下一味避责自救，事实上无法触发发展村庄公共事业、维护村民合法利益和维持村庄公共秩序稳定的实质回应。

(二)治理强回应下的回应性过度

研究团队在南京市L区H镇W村收集的调查数据表明，在2016年村民利用12345政府服务热线反映的诉求类型中，47.46%的诉求件属于个体需求表达类诉求①调查统计将2016年L区H镇W村的12345政府服务热线诉求件划分为“个体需求表达”“集体需求表达”“村庄事务监督”“干部行为监督”四种类型，去除雷同诉求件后，分别占比47.46%、20.34%、28.00%、4.20%。。在事务非标准化的乡村社会，有关选举、土地、低保、拆除私搭乱建、高龄补贴等事关其切身利益的政策调整，都是对私人利益与公共利益关系的调整。比如农田整治政策的实施，就需要协调私人土地利益与集体土地利益之间的关系。当村集体为进行农田整治而收回村民土地时，虽然该项工作的进行已经过多次村民会议和村委会研讨，最后达成了先由村民自主处理果树，再由村组会计统一核算补偿的实施方案，但依然会有村民拨打12345政府服务热线，反映他的土地在村两委没有征求其同意的情况下就被征用了，对村集体毁坏他田里的树木表示不认可。同样，村庄卫生整治政策的实施也需要协调私人利益与公共利益之间的关系。由于卫生整治涉及杂物清理、废弃树木清除、私搭乱建拆除等工作，有村民借助拨打12345政府服务热线，将杂物、树木、私搭乱建作为捍卫私人利益的防线，与代表公共利益的政策主体之间展开利益博弈，状告村委会“私自拆迁”，并要求村委会对他家门前的杂树或“私搭乱建”进行赔偿。12345政府服务热线和参与式考评就成为他们表达对公共政策的实施和利益调整的抵制情绪的平台。

此外，12345政府服务热线中的公众满意率在实践中所反映的，也可能是当事人对自我责任与政府责任之边界的认知偏差。比如，L区农村的村民被蜜蜂蜇了也拨12345，这时政府热线接听人只好劝其去医院。如果该村民不能转变观念，仍然认为政府应该帮他解决被蜜蜂蜇的问题，那么政府热线接听人的处理方式显然不能让其满意。又比如，有的村民田中有水流不出去，原本自己用铁锹铲几下土就可以解决，却也拨12345请求村干部为其解决。再如一些邻里私人间的日常矛盾，也都以诉求人拨打12345状告对方“违建”“桃树枝因剐蹭车身而应该全部砍掉”等形式呈现出来。在这些事例中，当村干部去现场进行查看和确认后，村干部的结论是:对方修建辅房合理合法，已经过四邻同意，只是没有跟诉求人打招呼；对方种植桃树合理合法，只是应该对伸入道路的树枝进行修剪，但不可全部砍掉。这部分村民在遇到日常矛盾时，不是首先诉诸私人间的沟通或邻里社会的内部协商，而是通过拨打12345，希望政府平台调用行政力量用快速、直接的手段为自己泄除私愤。

综上所述，治理强回应下的回应性过度也主要表现为两种实践形态:第一种实践形态是，基层组织在行政资源、注意力和事务处理能力有限的情况下，其选择性的回应被伪装个人私利化诉求的强势村民所捆绑，导致对于情绪激烈、无理取闹者的回应性过度；第二种是，部分村民在生活中放弃了在那些本应由自己处理和解决的问题上的自我责任，在行动中就表现出“等靠要”“好吃懒做、赖天赖地”“自己不去解决，都坐等政府帮忙解决”的倾向，导致基层组织对于这部分村民的回应性过度。

五、回应性治理悖论的生成逻辑

公众满意率考核保障了12345政府服务热线在乡村实践中的“强治理回应”，却同时引发回应性不足和回应性过度的治理结果。那么，这样的回应性治理悖论究竟为何产生?本研究认为，公众满意率考核对目标责任制的嵌入、公众满意取向的高度稳定性，以及治理回应的去政治化，共同构成回应性治理悖论的生成逻辑。

(一)公众满意率考核对目标责任制的嵌入

目标责任制是一种立足于内部控制和监督的控制性策略[37]，通过目标任务考核和政治激励相结合的方式，将责任—利益的制度性联结机制嵌入官僚组织体系和国家—社会中，将上级党政组织所重视的总目标加以层层分解和细化，进而控制基层行政主体[38]。公众满意率考核对目标责任制的嵌入体现在如下方面。

首先，目标制定与传导方面。政府对全区各村规定了满意率不得低于80%的任务，表现出行政系统自上而下的单向性，体现的是上级行政意志。将基层行政组织的任务清晰定义、简化或通约为一个数量指标，为公众满意率“达标”遮蔽下的目标替代、数据造假等文字游戏行为[39]预留了滋长空间。该指令按照行政隶属关系逐级向下传递，最终落实为基层行政主体的工作目标。比如，在南京市L区，公众满意率已经成为镇政府对村级工作施行的千分制考核项目的组成部分之一，村干部对12345政府服务热线诉求件的回应也属于区中心工作任务的7项内容之一。当然，公众满意率之所以能够生产传导到村干部的行政压力，前提条件之一是村级组织成为隶属于乡镇的下级行政组织[40]。而自农业税费改革之后，L区村干部已经通过严格的工资制和坐班考勤制，被乡镇科层体系所吸纳。

其次，过程检查与监督方面。现代信息技术将公众满意率与12345政府服务热线平台中发生的整个回应过程链接起来，在农村，农民诉求表达、诉求件生成、诉求件派发、诉求件处理以及对处理结果的反馈等一系列相互衔接的过程环节，都通过信息技术留下痕迹。为保证村干部回应村民诉求，南京市L区还通过行政动员的方式发动政府行政工作人员到基层走访。基层走访包括上门走访、实地查看、现场办公、联合会办等形式，针对的是公众重复反映同一事项而办理结果不满意的诉求件。基层走访的工作形式带有打破常规科层运作结构、集中各方力量在特定时间段完成特定任务的运动式特征，同时有助于显示上级领导在基层治理中的在场状态，使其更好发挥对基层干部的监督和威慑作用。

最后，结果考核与奖惩方面。只有当数据被转化为管理时，指标体系才能真正发挥作用。而数据转化为管理的关键，则在于将一个基于测量数据的激励机制嵌入指标体系[41]。换句话说，指标体系需通过激励机制实现管理，而激励机制也同样需要借助指标体系作为其运行基础[42]。在12345政府服务热线的运行中，目标责任制这一奖惩机制就表现为每月以镇为单位的公众满意率排名。排名靠后的乡镇书记将会被纪委组织约谈，同时被扣发奖金。而镇政府为了保证公众满意率排名不至于靠后，也会每月统计各村村民反映“不满意”的诉求件，并以村为单位进行排名，对排名最后的村庄给予惩罚。这种在对公众满意率的测量基础上衍生的排序等量化比较机制[43]和奖惩机制就建构了引发竞争的强激励机制，为基层干部的回应行为提供了明确的行动动机。而在上级政府能够利用资源配置和人事任命等统辖权有效调动各级党政干部的前提下，由公众满意率所造成的横向竞争，就有可能进一步强化了上级权威，稳固上下级间的命令—服从关系。

(二)公众满意取向的高度稳定性

考察南京市L区农村12345政府服务热线处理的诉求件，根据群众诉求及其与公众满意率之间的关系，可将“公众满意”区分为两种类型，笔者姑且称之为“公共品物态转化型满意”和“个体认知转化型满意”。其中，“公共品物态转化型满意”即通过转化公共品的物理状态，使某个能够得到客观评判的问题得到解决，让诉求人产生满足感之后所获得的评价。所谓“能够得到客观评判的问题”，通常是肉眼可以识别的、简单易处置的物理性问题，比如煤改气后片区住户反映通不了气、排水管堵塞、垃圾回收处的垃圾未清理、路灯不亮等。在这些例子中，天然气管道、排水管、垃圾回收处、路灯等都属于公共品，不具有排他性和竞争性，并且与之相关的利益是超出个人利益范围的公共利益。这类问题可以得到清晰的事实认定，在发现问题之后也可以迅速有针对性地得到解决。

村干部经常需要处理的诉求件，涉及的通常不是易识别、易处置的物理性问题，而更多是基于诉求人主观感受而生发的认识问题。基于认识问题的“公众满意”可称为“个体认知转化型满意”，即通过转变诉求人的认知和观念，让诉求人产生满足感之后所获得的评价。这种公众的满意取向具有高度的稳定性，因诉求人的认知和观念所引致的问题，通常不能通过物理技术迅速且成效显著地予以解决，或者说，是靠外力的主动介入和物质的增量输入也无法“被解决”的问题。由于诉求人的个体认知轨道与基层干部的治理考量和行政认知轨道处于不同平面，基层干部会理所当然地将诉求人的个体认知判定为“无理”，也就是“没有道理”，或者诉求人所坚称的“道理”不为基层干部所认同。

在南京市L区农村，被基层干部判定为“无理诉求”的问题，包括反对土地流转政策、要求对有争议的土地进行确权、要求疏通自己田里的水、醉酒后要求政府接送其回家，等等。这类问题因诉求人在认知和观念上“不能理解”“无法接受”而产生，只能转变诉求人的思维方式，让其自行解决。

(三)治理回应的去政治化

公众满意率考核对目标责任制的嵌入，就是参与导向的政府绩效考核对控制取向的政府绩效考 核的嵌入，也意味着村民诉求对来自上级的行政压力的嵌入；另一方面，在触及当事人个体认知的层面，公众满意取向的高度稳定性有可能使对当事人诉求的回应成为“不可能完成的任务”，并导致雷同工单的不断产生。换句话说，以公众满意率为载体的参与式评估，其实实现了建设回应型政府的国家意志与维护个体利益的村民意志的直接对接:村民通过公众满意率直接表达个体的利益诉求和对责任边界的私人认知；国家则借由公众满意率设定行政考核目标，建立可供追究的责任链条，监控基层行政主体的行为过程，并考评其对村民诉求的回应效果。公众满意率考核映射出国家与村民利益前所未有的一致性，表明税费时代政府与村干部联合管制村民的基层权力结构在建设回应型政府的治理变革中，已开始转向政府与村民联合治理村干部的权力结构图式。国家意志与农民利益的重叠所产生的对村干部行为的上下双重监控，虽然缩限了村干部的自利空间，却也重构了村庄治权的运作逻辑。

对于基层治理者而言，目标责任制所塑造的“治理强回应”无可选择，被高度稳定的公众满意取向所挤压的诉求回应空间无可选择。不设参与门槛的12345政府服务热线和公众满意率考核，将利益诉求的表达塑造为每个村民都拥有的平等权利，村民被抽象为去差别化的权利主体，参与式考评面向所有村民开放。基层治理者对于参与考评者，亦无可选择。

高度稳定的公众满意取向，造成一批无法妥善处理的诉求件大量涌入热线平台。这些诉求件无法妥善回应，却耗费基层治理者的大量工作精力，从结果来看都是无效劳动，“治理强回应”将愈加诱发当事人无理取闹的“强诉求”。在目标责任制的压力下，基层治理者不得不将工作重心转向包装和避责，造成面向当事人的治理回应性从过度转向不足。同时，高度稳定的公众满意取向，也可能造成一批村民自己能够解决的简单易处理的诉求件涌入热线平台，挤占公共治理资源。“治理强回应”将愈加诱发当事人放弃自我责任，迫使基层治理者不断拓展公权力的服务边界。在目标责任制的压力下，基层治理者不得不将工作精力耗散在维护他们的利益之上，造成面向当事人的治理回应性过度。

总而言之，少数群体在满意取向上的个人私利本位和对自我责任的放弃，使得“治理强回应”在本质上成为一种“去政治化”的强回应。所谓“去政治化”，即乡村治理中的利益博弈过程弱化或消失，政治逻辑以一种非政治性的方式形成追逐少数人群体利益、维护某种利益的支配格局[44]。少数群体的诉求件，若非无法妥善回应之事，即是本不该由公权力加以回应之事。少数群体诉求件所表现出的极端状况，致使基层治理者在目标责任制的压力下，一方面造成治理回应性不足，另一方面则导致治理回应性过度。从总体上看，基层治理者的回应性治理精力被少数群体的诉求所占据，这种“去政治化”的强回应本身即是面向少数群体的治理回应性过度，其反面则是对那些迫切、重大却难以解决的诉求件的治理回应性不足。

六、结论与讨论

在如今的乡村社会，经过多年建设，显在的、硬性的公共品缺口已经被大幅度填补，农民的获得感极大增强。在此背景下，习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告指出，中国社会的主要矛盾已经转为人民日益增长的美好生活需要与不平衡、不充分的发展之间的矛盾。然而“人民的美好生活需要”不易测度，也缺乏清晰客观的量化指标。提升基层治理对“人民的美好生活需要”的回应性强度，提高民众对基层治理的满意度，以提升基层组织的善治水平——这些说法的愿望固然很好，但其背后的逻辑则值得推敲。

通过公众满意率考核，保障12345政府服务热线对“美好生活需要”的“治理强回应”，这一点无可指摘。然而，每个人“美好生活需要”的最低限度都是可以迅速提高的，对于“满意”的界定标准也是可以被基层治理主体无条件的“回应”所无限抬高的。人的欲望是无止境的，人性总是追求更好。政府将满意度、回应强度列入考核范围，一方面通过吸纳公众参与政府绩效评估过程，使普通民众都能影响公共政策和基层行政的实施过程，在基层行政绩效改进过程中注入民主参与的价值理念；另一方面，公众满意率事实上确认了私人利益优先、政府责任至上的价值格局，每个人原则上都有资格提高满意的下限，不计成本地消耗基层治理资源。

当公众满意率同时成为村民个体利益诉求和对责任边界的错位认知的表达平台，以及国家对基层行政主体实施监控和追责的政策工具之时，基层干部面临自上而下和自下而上的双重压力，其后果则是治理回应的“去政治化”:基层治理的人、财、物都围绕回应坚持个人私利本位和放弃自我责任的少数群体而运转，导致基层治理对少数群体的回应性过度，以及对迫切、重大却难以解决的公共性诉求的回应性不足。而少数群体的诉求，若非本不该由公权力回应，便是根本无法妥善回应。对于根本无法妥善回应的诉求，基层治理主体只有将工作精力投入操纵公众满意率的自我包装和避责自救上，对这些诉求原本的回应性过度则自然转为回应性不足。

也就是说，回应过程的强度与实质性的回应结果之间并不存在必然的逻辑关联。过程的“治理强回应”有可能同时造成结果的“治理回应性过度”和“治理回应性不足”，而原本提升治理回应强度的初衷是提升基层组织的善治水平，却造成“回应内卷化”的可能:治理回应的力度越强，民众反而越觉得治理“回应性不足”，实际上却已经出现“回应性过度”。因此，政府回应性的力度增强，未必同步提升治理能力和治理效能。“回应性悖论”的存在，就论证了本文开头所述“回应性越大，善治的程度也就越高”这个被诸多回应性治理研究所公认的前提假设，其实是值得商榷的。

回应型政府的建设需要明确回应性行政责任的扩张边界，通过制度设计，给予基层干部以充分的时间、底气和工作环境坚守公共责任底线。比如设置“申请第三方鉴定制度”，当基层干部秉持公事公办的态度，面对诉求人的无理诉求而无法让其满意时，就可将工作记录提交“第三方”测评鉴定，判断诉求人“是真的不满意，还是故意闹”，减少恶意投诉对基层治理工作的影响；还可设置“终结机制”，如果投诉件是明明白白的无理投诉，乡镇可以直接对此投诉件办理“终结报告”，该投诉工单就不再下派到乡村。对于回应性治理，不应仅仅研究如何提升治理过程的回应强度，更应从回应性治理的结果入手，进一步讨论如何制度化地避免“回应性悖论”的出现。