治理现代化视域下突发公共事件舆情治理＊

成立文

提 要：突发公共事件关乎较大数量民众的切身利益与价值追求，具有复杂性和强影响力的特征，受关注度极高。舆情治理是防止突发公共事件次生危害、保障社会稳定的重要一环。立足于影响舆情发展的关键要素，突发事件舆情治理需要抓住避免信息茧房效应、防止利益集团不当诱导、提高舆情事件处置科学度、弥补法律规范不足等关键环节。在明确舆情治理基本原则的基础上，从切实保障信息公开，优化信息预警机制；完善民众舆论引导与表达权规制相关法律；优化重大公共安全事件中领导干部管理应急协调机制；创新政府舆情引导主体方略，主动融入前期舆论引导；充分发挥民间舆论自主性特征，提升行业自律等角度完善舆情治理体制机制，提高公权力机关危机应对和舆情治理能力，推动国家治理体系、治理能力现代化发展。

问题的提出

社会舆情是民众基于言论自由，就突发的某些社会事件形成的一种广泛讨论，直接反映民众对社会、经济、政治的态度。互联网自媒体时代是一个事实很难被认清的“后真相”①《牛津词典》将“后真相”（post-truth）评选为2016 年的年度词汇，是指诉诸情感与个人信仰比陈述客观事实更能影响民意的一种情形。在探究真相的过程中，即便公众明白“后真相”不等于“真相”，但仍更愿意相信他们在情感上相信的“事实”。时代，民众舆论生长于多向性、边界模糊的关系场域，虽然人人都可以成为发言人，舆论表达逐渐成为人们践行民主监督权的主要方式，是敦促有关部门就当下法律规约尚未涉及、行业规制未能落实的领域与事件及时调整、处理的首选途径。但囿于技术获取和话语掌控上的差异，舆论倾向又极易成为话语权角逐的结果，而社会舆情或将沦为利益集团谋取自身利益的工具。②参见黄楚新、彭韵佳：《透过资本看媒体权力化——境外资本集团对中国网络新媒体的影响》，《新闻与传播研究》，2017 年第10 期。在众多社会热点事件中，突发公共事件最易引起民众关注，从事件的发生、经过、应急处置情况到事后修复及追责的各个阶段，都极易成为社会舆情的引发源。而在具体事件内容的类型上，以涉及公平正义、社会民生、贫富差距、官员举措的尤甚。可见，突发公共事件舆情治理问题对维护国家发展稳定，体察社情民意，提高治理能力现代化具有重要影响。

国家治理是一个动态推进的过程，需要依据社会实践变化，进行与时俱进的发展完善，形成多方面、多角度、多样态、现代化的科学治理。①参见赵秋雁：《论社会舆情治理的法理基础和实施路径》，《北京师范大学学报》（社会科学版），2017 年第6 期。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》突出强调，要在党的领导下，加强制度建设和国家治理体系治理能力现代化。其中，舆情治理的现代化就是一项重要任务，是集聚社会性、公共性、政治性的治理。现有经验显示，当下舆情治理最常见的删帖的方式，并不是最好的办法，不能彻底平息舆情，事件的模糊度与民众关切性间的张力将引导民众进入一个陌生、未知且难以掌控的领域，这种不确定性反而容易激发新的舆情风险。因此，从舆情治理的结构解析出发，探索如何在全面推进治理体系治理能力现代化的过程中寻求科学的突发公共事件舆情治理模式，突破原有治理方式，厘清社会治理共同体在舆情治理中的主体责任，多角度、多面向的完善舆情治理方法，提高突发事件舆情治理能力，对快速稳定突发公共事件局面，提高国家凝聚力，体察民心向背具有重要意义，也将为避免突发公共事件次生危害提供坚实制度保障。

一、社会舆情形成和发展的机理

舆情是感知社会时政温度的“皮肤”和反映社会时事的“晴雨表”。②参见喻国明：《网络舆情治理的基本逻辑与规制建构》，《探索与争鸣》，2016 年第10 期。社会舆情关乎公民对国家管理者的认同度，影响权力机关的权威性实现，反映即时的民众社会政治态度，同国家发展和社会稳定紧密相关。因此，透析社会舆情产生的基础何在？影响舆情动向的关键因素有哪些？社会舆情是如何发展演化的？将是探讨舆情治理需要解决的几个首要问题。相较于传统的通过口耳相传形式就某一突发事件形成群众舆论，网络自媒体时代里借助网络平台传播舆论具有成本更低、影响力更广的优势，网络舆论俨然成为如今社会舆论传播的主要表现形式。加之网络匿名化与开放性的特征，社会舆情极易受“意见领袖”影响，在发展演化过程中沦为利益博弈的工具。

（一）舆情的起源与构成

在我国，“舆论”的概念最早出现在三国时期，③参见赵锡元：《“舆论”溯源》，《史学集刊》，1999 年第4 期。特指平民、庶众的意见或言论。④参见黄中业：《春秋时期的“皂隶牧圈”属于平民阶层说》，《齐鲁学刊》，1984 年第2 期；夏保国：《先秦“舆人”考论——中国“舆论”概念的历史语源学考察》，《学习与探索》，2011 年第6 期。但实际上，我国古代通常将舆论作为证明皇权统治合法性的政绩指标，在朝代更替中更是借助“敬天保民”“天人感应”的思想，利用各种罕见的自然现象或人为事件引发舆论，并将其作为新政权合法性的证成工具。清末立宪后随着西方对 public opinion 理解的传入，开始将舆论的政治基础从“多数政治”向“自由政治”转变，⑤参见李大钊：《民彝与政治》，《民彝》，1916 年第1 期。逐渐形成舆论规范人们行为，规约行政官员作用的现代意涵。从以往舆论产生的经验来看，均以受关注度较高的社会事件（如新的政治经济重大决策、突发公共事件、常规事态的异常变化、公众人物的相关动态）或罕见自然现象为索引，其中以突发公共事件影响为甚。基于民众对事件相关问题的未知与好奇，进而产生各类猜测、讨论和评价，逐渐引发舆论的特点。最早在国内学术期刊上研究舆情的徐宝璜，将“舆论”定义为“关于公共问题在社会上占比多数的自由意见”①徐宝璜：《舆论之研究》，《北京大学月刊》，1920 年第7 期。。此后，也有学者在关注到部分公众人物的个人问题也会引发舆论时，将“舆论”理解为“公众对于社会问题或有社会影响的私人问题所自由发表的意见”②亦乐：《舆论》，《一般》，1926 年第4 期。。马克思将舆论理解为，社会事件中一般关系的实际体现和明显表露，③《马克思恩格斯全集》（第一卷），北京：人民出版社，1956 年版，第237 页。对权力组织和政治活动具有制约力量，进而推动立法实现普遍的社会监督。可以看出，早前对舆论的理解主要集中在以社会问题为基础，以自由意见表达为客观形式，是言论自由不断推广后的结果，着重发挥社会监督效用等要点上。网络媒体时代虽然在舆论表达的形式上有所变化，但舆论主要由“公众”和“意见观念”两部分构成，是民众就社会事件普遍持有的观念、看法或判断的本质没有发生变化，④参见Schmeller,M.,”The Political Economy of Opinion:Public Credit and Concepts of Public Opinion in the Age of Federalism,”Journal of the Early Republic,vol.29,2009,pp.35-61；[美]Vincent Price.《传播概念：Public Opinion》，邵志择译，上海：复旦大学出版社，2008 年第8 页。且其促进民众参政、平民统治、限权政府的社会监督属性得到日益凸显。⑤参见段然：《“舆论 public opinion?”：一个概念的历史溯源》，《新闻与传播研究》，2019 年第11 期。因此，当代有学者尝试将舆论的构成归纳为：作为舆论主体的公众、作为客体的现实社会问题或现象、舆论自身、舆论的数量、强烈程度、持续时间、功能表现和舆论质量八个要素。⑥参见陈力丹：《关于舆论的基本理念》，《新闻大学》，2012 年5 期。这样的解读虽更为全面，但实际上广泛囊括了舆论的基本构成、功能表现和发展评价三大部分，且各要素的在逻辑关系上不甚衔接。因此，这里更倾向于将舆论理解为：民众就社会事件中暴露出的问题或现象所产生的自由观点与评价，反映最新的社情民意，具有社会监督作用。

当舆论从较为分散式的个体间或少数群体间的自由讨论，发展堆积为民众对社会政治、经济、文化的某类评价，形成较多数人的整体政治思想态度倾向时，将演变为社会舆情。相较于舆论，社会舆情夹杂了民众就社会事件产生的关乎政民关系的深入思考，演变为对国家管理者产生和持有的社会政治态度。⑦参见王来华、林竹、毕宏音：《对舆情、民意和舆论三概念异同的初步辨析》，《新视野》，2004 年第5 期。这里摒弃了关于文艺娱乐行业公众人物的部分舆论，重点涉及与社会民生相关的政治经济领域，且不再局限于对客观事件的个人观点，而具有一定的规模性。由于言论自由权推广与社会舆情发生具有一定的内在联系，也有学者从法律层面提出，社会舆情是涵盖政治、经济、社会、文化和人身等多方面言论自由的“权利束”，⑧参见赵秋雁：《论社会舆情治理的法理基础和实施路径》，《北京师范大学学报》（社会科学版），2017 年第6 期。主体权利及其诉求的发展变化决定了社会舆情的差异化性质和结构，一定程度上涵盖多层次的权利体系。

（二）影响舆情发展的因素

第一，突发社会事件本身信息公开程度。社会舆情发展是一个从简单到复杂的过程，在“去中心化”的网络信息传递中，每一个接受者都可能成为下一个传播者。舆情起源于社会突发事件，对事件知悉的全面程度直接影响民众的判断。而网络信息时代公共危机传播的突出特征是信息传播的“碎片化”，⑨参见李鹏：《公共危机事件的网络传播与舆情治理》，《东岳论丛》，2012 年第9 期。这种去中心化网状互动的信息传播形式极易模糊民众的判断，当人们想要对突发事件进一步了解却难以实现时，将出于应激反应在舆论传播中产生“谣言”或“流言”（rumor），即国家法律规制上所称的“虚假信息”。它与人们知晓突发社会事件的模棱程度（a）、谣言涉及问题的重要性（i）、公众的辨识力（c）相关，呈现出的比例关系，①参见陈力丹：《如何引导恐慌的舆论走向理性》，《中国社会科学院研究生院学报》，2003 年第4 期。其中关于社会事件真实信息的公开程度是首要影响因素。从现有经验来看，人们对未经证实的“绯闻”与谣言的关注与好奇显然高于既定事实。因而，“未知”就像是潘多拉的魔盒，让原本将影响公众切身利益的事件更具诱惑力。公众极易通过捕风捉影肆意猜测，力求平衡客观信息不全面与主观信息获取迫切度间的张力。往往这种主观臆断上的强行解释，虽立足于突发社会事件，但碎片化的细节线索会带来无数排列组合的“真实还原”，任何细枝末节的差异都可能造成“事实”与事实相去甚远，其结果将是在短时间内形成具有冲击性的社会舆情。在新闻传播中存在一条默认规则，谁最先掌握信息谁就掌握舆论的主动权。民众根据已知片面信息对超出认知和经验层面的事件妄下判断是舆情事件中的常见现象，也是形成不利舆情导向，甚至造成社会恐慌、恶化危机事态的重要隐患。这当中问题解决的关键是保证相关信息公开，更多的信息公开使得公众更容易获得真相，保障社会舆情反映的客观性。

第二，权力机关处理、决策的科学性。从以个体化言论表达或少量群体意见为中心的舆论，到较具规模性并夹杂民众社会评价倾向的舆情，呈现出的是政民关系与民众政治态度的发展变化。其中，权力机关对突发社会事件的科学处理是一项重要影响因素。这个过程中包括事件处理情况的透明度和处理结果与民众秉持的合理性观念的恰切度两个方面。权力机关是国家和社会事务的主要管理者，所作出的政策决定直接影响社会经济发展方向和社会稳定。引发广泛舆情的突发社会事件通常是关乎大多数民众利益且颇受关注的重要事件，权力机关对此类事件作出的各项决定，代表其管理理念和行事作风。民众对国家管理部门的政治态度立足在各权力机关工作处理的科学、理性基础上，不仅是程序上符合法律理性，还需要结果符合基本社会道义理性，与民众基本道德理念恰切，不违背民众的权益期许。洛克将“舆论法则”（the law of opinion or reputation）放在与“神法”（divine law）、“民法”（civil law）同一秩序规则高度，②参见洛克：《人类理解论》（上），北京：商务印书馆，1983 年版，第329-330 页。并认为舆论主要以道德为评判标准，公众根据是否合乎美德作出舆论评判。当处于舆论风口浪尖的社会事件的处理不符合民众普遍理性道德下的期待时，针对客观事件的舆论就会夹杂某些情感上的表达，演变为关乎政治态度的舆情，并附随进一步的处理动态变更舆情发展导向。

第三，意见领袖的引导。社会舆情最直接地反映民意，是民主监督的表现，但囿于民众的智识程度参差不齐与信息掌控力度和能力的大小，在客观舆论事件尚未形成明晰定论时，极易受到各方因素诱导。随着网络使用和普及程度日益提高，以微博、抖音为主的网络平台吸引了大量普通网民关注。这种“去中心化”的自媒体环境让信息发布的传受主体界限模糊，③参见符万年、宋沁：《公共舆论事件的网络传播机制与特征》，《新闻与写作》，2019 年第12 期。普通网友可以通过用手机拍摄小视频的形式即时记录舆情事件，向其他人发出网络动员，互相渲染、形成意识共鸣。平等的享有表达权不代表均分话语权，除官方机构外，网红、大V、自媒体组织等占有着大量资源，其观点被知悉程度更高，更可能成为“意见领袖”，影响信息传播和观念走向，甚至形成信息流爆。④参见郭春镇：《公共人物理论视角下网络谣言的规制》，《法学研究》，2014 年第4 期。而本就具有极高调配能力的权力组织、社会组织或利益集团更是社会舆情发展中“意见领袖”的主要构成，左右甚至助推社会舆情的发展进程。反观普通网民，由于网络准入的低门槛，网民的智识程度参差不齐，民众公共理性程度与舆论自由表达能力间存在错位，更多的网民处于人云亦云，被意见领袖左右决定的状态。即便自身素养高的网民，也囿于话语权式微而难以对舆情倾向形成较大影响。可见，整个舆情系统被切分为主要话语势力、次要话语势力和沉默话语势力三类，绝大多数民众属于观望或小范围参与讨论的沉默话语群，舆情走向由在话语博弈中获得胜利且占据主要话语权的意见领袖掌握。因此，从根本上看网络舆情不是完全意义上的“去中心化”，而是由意见领袖领导下“类民主的中心化”。这种看似自由，实质无序的亚秩序状态，①参见谢金林：《网络舆论生态系统内在机理及其治理研究》，《上海行政学院学报》，2013 年第4 期。使原本作为监督政府行为的社会舆论场成为利益集团重要的话语博弈场，给各种话语势力提供渗透空间，最终得出博弈性的舆情结论。②参见聂德民：《对网络舆论场及其研究的分析》，《江西社会科学》，2013 年第2 期。一旦意见领袖借助网民对某项公共事件的共情与愤慨，利用网络舆情易扩散、难控制的特点，在对社会基本价值和根本利益具有严重威胁的突发性公共安全事件中，引导爆发消极舆情，煽动民众激发广泛社会矛盾，将对政府应对舆论事件的处理带来严重挑战。据不完全统计，在过半数舆情事件的发展过程中，均存在意见领袖推动整个舆情事件信息流动的现象，网络舆论走向时常会与意见领袖的引导密切相关，左右普通民众的舆论态度倾向。

第四，思想市场失灵与群体极化。除以上所分析的几项受外力主导的影响因素外，民众群体内部也会存在某些自发的影响因素，决定舆情发展。其中公众社会心理和固有智识前见是一个很重要的方面。舆情的传播之所以迅速且具有极大感召力，与公众习惯于在舆情事件中寻找共情，受个体情感共鸣、集体记忆唤醒以及民众对政府信任感不足等社会心态内生因素影响紧密相关。在此基础上，公众易将自己置身于突发公共事件谣言虚构的情景场域下，将谣言后果主动向自身投射，以增强社会认同感。此时，先前构想的当各种思想与言论能像商品一样在市场上流通，只要信息获取相对自由、公开程度高，引发不当舆情的谣言就不存在生长空间的“思想市场”（Marketplace of Ideas）将成为乐观者眼中乌托邦式的理想状态。③参见[美]卡斯·R·桑斯坦：《谣言》，张楠迪杨译，北京：中信出版社，2010 年版，第115 页。即便信息全面公开或在谣言萌发后立即予以辟谣订正，信息与表达充分自由的“思想市场”将基于如上内生因素，以及跟风式的信息流爆④桑斯坦在《谣言》第35 页中解释到，信息流爆是指当一定数量的人开始相信某些谣言时，其他人会因为找不到更好的选择而跟风式的随之相信谣言的真实性。和基于固有前见对辟谣信息的偏颇吸收而失灵，从而产生更为偏激的观点，形成群体极化，即桑斯坦在其《网络共和国：网络社会的民主问题》一书中所指出的，当团体中存在某些观点偏向时，经过群体讨论，会形成该方向下的极端观点。⑤参见[美]凯斯·桑斯坦：《网络共和国：网络社会的民主问题》，黄维明译，上海：上海人民出版社，2003 年版，第47 页。在此情形下，起先基于网络表达而产生的个体讨论将成为衍生为难以控制的消极网络舆情，并趋于走向极端化。

二、困境溯源：突发公共事件舆情治理的关键问题

基于后工业时代的种种负面影响，以及技术的日新月异，难以预料的“天灾人祸”日益频发，并伴随着风险社会下的各类次生风险。在众多引发社会舆情的事件中，基于突发公共事件引发舆情的频次最高和力度最大，类型上包括诸如SARS、埃博拉、新冠疫情等的突发公共卫生安全事件；洪涝、山火、冰灾、地震等突发自然灾害事件；矿场倒塌、化工泄露等的突发工业危机事件以及群体性维权事件和暴力恐怖事件。2007年出台的《突发事件应对法》，将突发事件定义为“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”①《中华人民共和国突发事件应对法》第三条“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”（《中华人民共和国突发事件应对法》，中国人大网，2007 年8 月30 日）。影响范围广、难以预期、由权力机关主管善后处理是突发公共安全事件的主要特征。由于权力机关是突发公共安全事件的兜底责任承担主体，事件处理的优劣直接与民众对执政的评价挂钩。而身处转型期的我国社会，在应对突发公共安全事件带来的风险之余，舆论与谣言附随着突发公共安全事件的接踵而至，社会舆情此起彼伏，还面对着可能由此引发社会舆情带来的经济、政治、文化等次生风险。其中，有的充分展现出舆论的监督作用，有助于肃清地方利己主义与腐败现象；有的则借助民众社会心理波动，激化突发公共事件带来的社会恐慌，影响权威部门公信力，造成民众社会政治态度的不稳定。以网络自媒体与网民自身为传播主体的社会舆情新样态表现出强烈的自由性，在这种开放自由的网络环境下，需要根据舆情的主要特征和影响舆情发展的主要因素，从信息公开、引导机制、制度规约等角度分析把握当下突发公共事件舆情治理的关键问题。

第一，信息公开不及时，央地信息交流不畅的“信息茧房”②信息茧房是指人们的信息领域会习惯性地被自己的兴趣所引导，从而将自己的生活桎梏于像蚕茧一般的“茧房”中的现象。由于信息技术提供了更自我的思想空间和任何领域的巨量知识，一些人还可能进一步逃避社会中的种种矛盾，成为与世隔绝的孤立者。在社群内的交流更加高效的同时，社群之间的沟通并不见得一定会比信息匮乏的时代来得顺畅和有效。现象严重。

通过上文对舆情影响因素的分析，可见舆情演化的首要影响因素是信息公开的及时性、全面度。而舆情的复杂性、系统性特征要求治理主体部门间做到充分的信息预警、信息披露互通、功能衔接和人员协同，并根据舆情影响范围及涉猎领域及时调整主导治理的政府层级。突发公共安全事件通常是由某一个事件点引发，影响力呈现出区域性、全国性甚至跨国界、跨洲际性扩散的趋势，受众难以预估，既可能是物质损害对象，也可能是精神与价值追求损害对象。这就要求依据不同受众面，调整主导舆情治理的管理部门层级，进行有差异的统筹协调。而在我国当下科层制的政府组织结构下，信息的上报与决策下达均需逐级传送，这虽然有助于央地决策的协同一致，但是由于基层政府同时处于压力型体制下，承担着来自上层主管部门与地方社会经济结构发展稳定的双重压力，在信息传递中易掺杂其他外力因素考量。最充分的突发公共事件真实信息被局限在地方统辖的信息茧房里，中央获取的信息是经过地方基于治理重视度、智识能力与政绩考量等因素筛选后有所侧重的内容，难以全面反映事件实情。导致真实信息上不去，科学决策下不来，成为阻碍舆情治理的一大隐患。与此同时，地方政府的竞标赛机制将地方治理情况具象为具体的政绩指标，其中对突发公共事件的应急处理和舆论引导成效也是一项重要考评标准，这也就造成地方官员因顾及公开突发公共事件实情或将扩大引发恐慌、质疑等负面情绪，而惯于采用第一时间消息封锁的方式限缩公众知悉度，试图从源头规避舆情风险。事实证明，不论是地方主管部门与媒体对“冒名顶替上大学案”的缄口不言，还是“律师被指控性侵养女案”的避而不谈，这种阻绝消息、回避问题的做法，有时非但不能平息舆情，反而会激发民众的好奇与愤慨，借助自媒体的能动性，采取人肉搜索、自主传播的方式予以猜测与曝光，严重影响突发事件舆情治理效能。

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第二，防止利益集团诱导下的“利益关怀”现象频发。

舆论的监督工具作用在网络时代下效用日益凸显，以致于原先“信访不信法”的口号一度被更改为“信网不信访”。久处不决的事件一旦被曝光上网，出于避免舆情泛滥的考量就会立即得到主管部门的重视。但这也为利益集团提供了滋长舆论势力的空间。他们通过建立微信维权群在网络上散布虚假信息，甚至谣言，聚集“访民”滋事扰序，借助网络舆论造势，将原本的维权事件煽动、炒作成突发群体事件，严重影响政府公信力和社会和谐稳定。这种利用自媒体时代“意见领袖”的模糊性、民众态度的易变性、以及传播的高效性等特征，借助社会舆情从中谋取私利，舆论导向呈现出偏颇性的“利益关怀”，将舆论作为利益博弈工具的做法，将给民众对政府的信任度造成了巨大的冲击。突发公共事件的复杂性、强感知性与民众关注度高的特点，酿成的重大舆情，有可能为民族分裂、宗教极端、暴力恐怖等不稳定势力提供了滋长空间。其中以群体性维权事件、突发卫生安全事件和暴力恐怖类突发公共安全事件尤甚。不少难以平息的社会舆情都存在夹杂三股势力的利益集团的诱导。

第三，引发舆情的社会事件处置方式与结果模糊，加剧不利猜测。

不论是面对自然灾害事件，还是社会群体性事件，当前常用的网络舆情治理方式，是采用删帖、屏蔽、禁止传播的形式，切断可能激化舆情的信息源，但这种被戏称为“404未找到”的监管形式，有时非但没能达到阻绝舆情泛滥的目的，反而加剧了社会事件的未知性。当民众对突发事件的好奇心与信息获取的迫切性，同官方信息公开度与处理及时性之间的张力没有得到及时解决时，公众就会倾向于加注自己主观情感上的不利猜测，使原本简单的事件在信息反复传播后变得复杂，谣言四起，愈演愈烈。实际上不少民众是基于对频繁删帖处理方式的不认同，才开始详细关注社会事件本身，无形中扩大了不当舆情的影响力。既然政府部门持续倡导政务公开，也在中央纪委监委监督下处理了大量失职渎职的地方公职人员，那么就不应该将本来已经逐渐清晰向好的事件再用删帖屏蔽的手段模糊处理，造成对相关行为的新的未知，加剧不利猜测，反向扩大舆情治理效果。

第四，民众网络表达权法律规制上的不足，使舆论表达缺乏制度约束标准。

我国目前涉及民意表达规制的法律主要有：《宪法》第41条、47条、51条，《刑法》第363条，《出版管理条例》第26条，以及《互联网上网服务营业场所管理条例》《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》等。其中，虽然《宪法》第51条从宏观上指出：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”①《中华人民共和国宪法》，北京：法律出版社，2018 年版，第69 页。并在第41条、第47条从检举控告、科研文艺创作等方面公民表达权进行有条件的限制，但总体上的规制内容过于宽泛。而《刑法》第363条制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽物品牟利罪②参见《刑法》第三百六十三条：“制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽物品牟利罪：以牟利为目的，制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽物品的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；情节特别严重的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。为他人提供书号，出版淫秽书刊的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；明知他人用于出版淫秽书刊而提供书号的，依照前款的规定处罚。”（《中华人民共和国刑法注释本》，北京：法律出版社，2017 年版，第311页）和 《出版管理条例》第26条①参见《出版管理条例》第二十六条：“以未成年人为对象的出版物不得含有诱发未成年人模仿违反社会公德的行为和违法犯罪的行为的内容，不得含有恐怖、残酷等妨害未成年人身心健康的内容。”（《出版管理条例》，北大法宝网，2020 年11 月29 日）关于出版自由的规制的对象为出版机构，是舆情传播的媒介，对普通民众的舆论表达不具有限制力。除此之外，《互联网上网服务营业场所管理条例》《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》三项规定也着重是以信息服务的场所、信息服务机构为规制对象，重在规约媒体，是从传统的媒体意识形态规约角度出发设定的法律规范，没有考虑到舆论民主话语监督的特点，并非立足于普通民众权利保障的规范定位。而调整网络舆论监督的法律则同样相对分散，呈现出以《网络安全法》为核心，民、刑、行政法辅之的分散式法律规制样态，缺乏系统性的专门立法。舆论生长的场域包括官方舆论场和民众舆论场，相较于意识形态把控和言论导向更为清晰地官方舆论场，民众舆论场更易爆发社会舆情。可在实践中，法律在针对具体民众的制度规约仍有待加强。

三、方向把控：坚定突发公共事件舆情治理的基本理念

第一，遵循治理体系治理能力现代化的要求，充分发挥中国特色社会主义制度优势，提高突发公共事件舆情治理水平。

政府治理能力是影响突发公共安全事件妥善处置的关键因素。党的十八届三中全会首次提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013 年版，第1 页。党的十九届四中全会进一步强调，要在坚持党的领导，牢记“四个意识”，坚定“四个自信”的基础上，推进国家治理体系治理能力现代化。这不仅要求治理手段应当具有现代性、现时性，要与以网络为主的现代科技和社会环境相适应，重视网络领域的治理，还要求在治理的精神、意识、理念层面突破创新。舆情治理是国家治理体系和社会治理内容的重要组成部分，也应当遵循国家治理现代化的基本要求，创新治理理念，提高治理能力做到系统治理、源头治理、综合治理、依法治理。③参见吴传毅：《推进国家治理体系和治理能力现代化战略举措的基本构架》，《行政论坛》，2020 年第1 期。在舆情治理纷繁复杂的互动关系中，以党的统一领导为基础，充分发挥制度优势，维持政权组织—社会媒体—公民合作三方舆情主体协同平衡样态。采取科学的治理方式，妥善运用技术工具，避免由于不当舆情引发的突发公共事件次生危害。

第二，以服务型政府为舆情治理出发点，构筑共治型舆情治理样态。

“治理”与“统治”“管理”间的差异在于治理是国家与社会合作“上下互动”的权力运行模式，而统治与管理更倾向于权威集中于政府的“自上而下”的权力运行模式。这就要求政府的定位从管理者转变为“合作者”“服务者”。①参见汪旻艳：《网络舆论与中国政府治理》，南京：南京师范大学出版社，2015 年版，第46 页。自党的十六届六中全会首次提出“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”以来，此后每一届党代会均将服务型政府建设作为完善行政体制建设，全面深化改革的重要一环。党的十九大更是强调要注重加强监管创新，建设人民满意的服务型政府。社会舆情是民众对政府管理的社会所持态度的直接反映，在舆情治理中不能单向度的强调观点统一，形成一致性过强的官方舆论场，而是要秉持服务型政府的理念，坚持以人民为中心，在党的全面领导框架下，科学的进行舆论监管和舆情治理。推动民众舆情良性化解，增进政民主体在无边界舆情治理中的关系黏性，②参见姚翼源：《人工智能时代政府网络舆情治理的逻辑、困局与策略》，《西南民族大学学报》（人文社会科学版），2020 年第3 期。构筑服务共治的舆情治理新样态。

第三，坚持以充分发挥社会舆情监督效用为舆情治理准则。

社会舆情不仅是公民表达自由的体现，也是社会监督的有效形式。舆情治理不能建立在完全摒弃公民基本表达权的基础上，从党的十六届六中全会首度将表达权同知情权、参与权、监督权通过党的文件形式正式肯定后，表达权作为一项公民权，在2018年《国务院工作规划》《2019年政务公开工作要点》等法规文件中多次提及，以进一步落实表达权的监督效能。网络使社会事件的曝光度极大提高，舆情的社会监督效用也因此日益突出。不少法律、行政法规或行业规定尚未涉及或短时间内难以及时调整、规制的事项，借助舆论压力，在民众的关注中得以迅速解决，也逐渐成为反腐倡廉的重要工具。近年来因网络自媒体曝光而被给予党纪处分或刑事处罚的贪腐官员数不胜数，从早年间的“我爸是李刚”到后来的“表叔”“房姐”，以及近年的“翟天临案”“仝卓改学籍事件”，网络舆论逐渐成为公民行使监督权的一大途径。有些事件中，相关人员甚至在自媒体曝光尚不满24小时③当事人何昊2 月14 日下午五点多发文炫耀自己在湖北封路的情况下凭借自己“当官的”父亲关系，从天门回到荆州。在网警巡查执法后15 日下午四点多，即发文向公众道歉，其父亲的工作情况也被有关部门近一步的调查核实。新京报网，2020 年2 月15 日。之际便被调查处理，舆论的监督作用得到了充分的发挥。舆情治理的目的不应该是将媒体报道和公众舆论统一成一种官方的声音，而是要在防止不当谣言扰乱政治稳定、避免舆情成为利益集团牟利工具的基础上，保障民众的表达权落实，充分提升舆论监督效能。

四、创新优化：具象完善舆情治理的体制机制

习近平总书记曾指出：“做好网上舆论工作是一项长期任务，要创新改进网上宣传，运用网络传播规律，弘扬主旋律，激发正能量，大力培育和艰辛社会主义核心价值观，把握好网上舆论引导的时、度、效，使网络空间清朗起来。”④《总体布局统筹各方创新发展，努力把我国建设成为网络强国》，《光明日报》2014 年2 月28 日。突发公共事件的危机管理主要表现为：应急性、持续性、复杂性、特殊性四个特点。⑤参见官建文：《突发公共事件舆情应对研究》，北京：中国社会科学出版社，2016 年版，第26 页。社会协同理论将整个现代网络舆情系统视作以事件为核心，借助媒介传播产生的网民、媒体、政府互动的四方关系。⑥参见张旭阳、李丹珉、谢耘耕：《媒介、网民、政府在舆情事件中的参与角色与作用研究——基于3600 起舆情事件的实证分析》，《新闻界》，2018 年第6 期。通过彼此间持续作用，形成外部舆情环境与内部舆情倾向的平衡有序。其中政府是舆情治理的主体，网民是舆情的制造主体，媒体是兼具制造和治理的助推主体。全球治理委员会在1995年发表的研究报告《我们的全球伙伴关系》中将治理归纳为以协调为基础，既涉及公共部门又涉及私人部门，且持续互动的过程。①参见全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，天津：天津大学出版社，1995 年版，第23 页。这就强调治理并非一个权威性的压制过程，而强调互动协调性。政府作为国家治理的主体，在应对突发公共事件的舆情中也应当秉持民主性理念，突破以国家为中心的思维，重新定位政府职能，向网络扁平式方向发展。②参见汪旻艳：《网络舆论与中国政府治理》，南京：南京师范大学出版社，2015 年版，第44 页。可见，科学的舆情治理机制应当是兼顾多主体，选取多角度的科学共治。网络舆情治理不能局限于禁止推文，关闭交流渠道的“堵截式”治理，而是应当尽量就客观事实公开信息，给予民众更多的信息获取条件，有针对性地解答疑惑，进一步完善科学引导机制，由多元主体协同发力实现科学创新的“疏导式”治理。尝试从完善民众舆论引导与表达权规制相关法律、优化应急协调机制和信息预警机制、提高行业自律等角度，提高突发公共事件舆情治理能力与治理效能，从而实现治理体系现代化。

（一）切实保障信息公开，优化信息预警机制

提高信息监控与反馈效率，进一步提高舆情事件回应的透明度。政府是行政事务的管理者，统筹治理地方各项事务，是保障地方社会稳定运行的神经中枢，掌握地方突发事件的第一手资料。从过往经验来看，公共事件突发必然引起广泛关注，民众迫切想要了解事件发生的原因、进展等相关信息。但囿于技术上的局限与监管人员信息汇报及反馈上的延时性，难以避免的造成其与公众获取相关信息迫切度之间的张力。新闻传播上存在一个“黄金四小时理论”，即是指新闻事件在曝光后的四小时内受到关注和评论数量最多，随后会随着时间的推移，新闻热度逐渐下降。这也就对舆情处理的时间提出了一定的要求，必须充分抓住舆情信息控制与传播的时效性。

与常规社会事件相比，突发公共事件舆情治理在时间把控上尤为紧俏，需要在最短的时间内防止危害蔓延，避免群众恐慌。当下，不管是机关、企业、学校还是地方政府，处理应急事件惯常的做法是首先封锁消息，避免影响单位形象或产生不良社会影响。政府作为地方权力中枢，维护地方稳定的最好方式不是避而不谈，封锁消息的“堵截式”治理，简单以传言不实为由进行打压，将造成民众对压制性监管产生预警过度、淡漠公共事务社会监督的“寒蝉效应”，而是要最真切的公布真实情况，以信息透明规避民众肆意猜测。要改变原有网络信息监管相对滞后、舆情监测延时的现状，发挥政府信息掌控与国家管理执法的基本功能，提升网络监管技术时刻关注最新舆情动向。可以根据互联网关键词检索的频率，及时将社会关注反映至相关部门的网络监管机构，从形式层面与实质层面核实信息真伪及是否存在危害国家安全稳定、涉嫌分裂势力等的内容，再采取限制传播或借助官方平台统一声明的方式，交由政府有关部门予以处理。此外，还应当确立突发公共事件舆情依法治理的总基调，提高法治化水平，做到依法处置。设立违法举报平台，借助网络安全法、侵权责任法、刑法等相关法律及时对涉嫌违法人员予以处理。既要担当信息发布主体角色，公布更为客观全面的信息，真正消释疑惑防止谣言泛滥，保障公民知情权，同时也要注意公开的内容范围，避免侵害公共利益或公民个人信息、表达自由等合法权利。

（二）完善民众舆论引导与表达权规制相关法律

党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的基本治国方略。其中，形成完备的法律规范体系是全面推进依法治国的首要目标。目前关于舆论引导与监督的法律规定相对分散，《民法典》《侵权责任法》《信息公开法》《网络安全法》《刑法》中均有部分涉及。这种分散式的法律规制模式已然无法满足网络社会舆论监督的需要。在原有分散规约的基础上，考虑单独创设一部网络舆论监督与表达规制的法律法规，通过专门立法的形式加强舆情治理的科学性、精细性、可操作性。除从监控的角度出发，构建体系化的法律规范外，针对网民表达权限度的法律规制也有待进一步完善。言论自由及其限度问题一直是基本人权讨论中的重点议题，通过实名制的方式间接约束网民言论自由一度饱受争议，存在规制表达与个人信息获取、隐私保护间的平衡如何掌控的问题。现有法律在此层面主要借助刑罚进行调整，但刑法适用的谦抑性、“慎刑”精神与网络表达权限度失衡的普遍性、轻微性间存在张力。惯用刑法上对名誉权保护的条款规制，或将造成民主表达的“寒蝉效应”。因此，一方面，从新设法律规范出发，可以考虑在网络舆论监督专门立法中，加入对言论自由限度的具体规定以及违法处罚，另一方面，从完善现有规定出发，借助保障公民监督权的相关法律法规，明确民主监督项下表达自由与科学监督的权利范围、方式、限度，在原有通过党的文件对表达权确权的基础上，在法律制度层面将作为公民权的表达权，确认为法定权利，并指明权利界限与违法处罚。

（三）优化突发公共事件中领导干部管理应急协调机制

领导干部是突发公共事件处理中的最大能动因素，其工作能力与决策部署也是影响社会舆情走向的关键。我国的公权力体制表现为在以科层制组织结构为基础的行政官僚体制上，内嵌领导干部“自上而下、逐级加压”的政治权威体制。①参见曾钰诚：《党内法规建设理念转型：从“形式法治”到“法理型法治”——基于改革开放40 年来党内法规文本的考察》，《现代法治研究》，2019 年第3 期。对突发事件的应急处理上重在借助中央启动政治动员机制，在运动型治理中对政府运转失灵的现象进行纠偏。②参见周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》，2012 年第9 期。据不完全统计，在突发公共事件中失职渎职被给予党务政务处分的官员不在少数，领导干部更替频繁，常规的科层式晋升与考评机制不足以应对人事调配的紧急需求。2020年7月1日开始施行的《中华人民共和国公职人员政务处分法》，在坚持党管干部的基本原则下，虽对公职人员的政务处分及职级处理做出了进一步的完善规定，但仍缺少针对突发公共事件应急情况中人事调配的规定。领导干部行事作风和管理能力是影响突发公共事件中社会舆情的重要因素，重点岗位的领导干部调动任何时候都是民众关注的焦点。突发公共事件的社会背景更为特殊，人事调整需要在日常政绩考评的基础上更多兼顾回应舆情的要求，落实责任承担，选拔调动的领导干部应当具备应对突发事件的能力，从而保证地方管理领导层面内部与执政的稳定，避免非能力因素造成的任职不当。在选贤任能中需要借助常规考核体系，根据日常绩效提取与危机应对和长久治理相关的考核指标科学的调任官员，兼顾突发应急与地方长期稳定。在常规领导干部管理的基础上，构建一套突发事件人事管理选调机制，最高效地罢免和选拔官员，防止基于对领导能力的存疑引发的不当舆情。

（四）创新政府舆情引导主体方略，主动融入民众舆论

突发公共事件中滋生的各类舆论数量庞杂、观点迥异，网络世界的低准入门槛常常使得智识程度与判断能力不足的普通网民，陷入难以分辨孰是孰非的两难境地。舆情治理的一个重要议题是防止利益集团价值导向混迹民众舆论观点，利用恐慌情绪或追求正义的道德价值，进而诱导人民群众在自主意识不健全时盲目偏听脱离实际的社会舆论，诱导舆情整体走向，使本该公开民主的舆论场沦为权力博弈的工具。当下的政府舆情治理重在事后调整、澄清，利用官方权威采取召开新闻发布会、公布调查结果、官媒社评等形式回应民众舆论。事实证明，这种常规处理机制并不能完全实现阻绝不当舆情的目的，受固有前见颇深的民众会从中选择性地偏颇吸收有利于自身观点的澄清内容，不仅自动摒弃其他事实，而且反过来以“澄清”行为本身为由头，反项证实原有偏差观点。由于舆情的形成不是一蹴而就的，从谣言产生、传播，到舆论扩大，再到舆情演化泛滥的过程，存在斯蒂文·芬克提出的危机演化潜伏期、爆发期、蔓延期和解决期四阶段。①参见于鹏、邱燕妮：《全媒体时代公共危机舆情传播路径与演化机理研究》，《中国行政管理》，2019 年第8 期。因此，在事后治理的基础上，可以考虑采取主动出击融入民众舆论的策略。派驻擅长发现与引导网络舆论的舆论学、传播学专业人士，以普通网民身份参与舆论产生的前期阶段，即舆情危机演化的潜伏期。通过早期的观察动态，将官方同利益集团的话语权博弈大幅度提前，以先发制人的优势防治不当舆情泛滥。其中对前期舆论引导者的舆论把控敏感性和身份隐藏度要求较高，目前负责舆情监控的部门尚未具备这样的机制和相应人才储备。需要省级下的市、区、县等政府部门及时改进还不具备相对完整的舆情监控责任单位和责任人员配置的现状，加大对舆情监管机制完善、设施升级、人员编制增加的重视。需要注意的是，这种前期的舆论引导机制并非置政府于舆论胁迫者的角色，将表达禁锢于特定的牢笼，形成无异于官方报告注解的统一“官方舆论次生品”，抹灭民众意见表达。各抒己见、“和而不同”是社会管理监督力量的本质属性，政府相关部门应当建造一个舆情“高速公路检验场”，在给予相应的表达自由空间的基础上，寻求早期话语博弈的平衡，避免普通民众受到利益漩涡波及下的虚假信息影响，给予公众舆论以更为客观真实的发展空间。

（五）发扬民间舆论自主性，提升媒介行业自律

自党的十八届三中全会首次取消“社会管理”的提法，用“社会治理”代之以来，国家执政理念持续深化革新，中国共产党领导下公众参与共商共建共享共治的“社会治理共同体”格局不断完善。②参见江国华、刘文君：《习近平“共建共治共享”治理理念的理论解读》，《求索》，2018 年第1 期。这也体现出以社会组织为主导的社会自治在国家、社会治理中不容小觑的重要作用。舆情是社会治理优劣的“温度计”，舆情治理通常涉及意识形态问题，党的十九届四中全会指出，要坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度，完善坚持正确导向的舆论引导工作机制。在舆情产生的官方舆论场和民间舆论场两类环境中，官方新闻媒体是官方舆论场的中坚力量，其最本质属性是党的“喉舌”。习近平总书记曾指出：“新闻宣传一旦出了问题，舆论工具一旦不掌握在真正的马克思主义者手中，不按照党和人民的意志、利益进行舆论导向，就会带来严重的危害和巨大的损失。”③习近平：《干在实处 走在前列——推进浙江新发展的思考与实践》，北京：中共中央党校出版社，2006 年版，第307 页。除了通过借助官方新闻媒体主动设置舆论议程、保障官方舆论场域内的正向社会舆情导向外，还需要重点关注民间舆论场域内的社会舆情监控和引导。现代化治理体系下的社会风险预防与应对要求以政府为核心的公权力（政治）领域、以市场营利组织为核心的私人（经济）领域和以社会组织为核心的公共（社会）领域协同共治。包括自媒体在内的各类网络媒体与网络平台是当下信息发布与传播的重要媒介，在民间舆论场具有主导地位，所掌握的海量“网络流量”以及对网络信息发布与传播范围的控制，促使其成为网络空间具有天然优势的意见领袖。最具煽动性与破坏性的社会舆情通常爆发自民间舆论场，在发扬民间舆论自主性优势的同时，注重对网络媒介的监管，提升网络媒体行业自律，将成为有效控制突发公共事件网络舆情的一项可靠方略。这要求一方面加大对网络媒体与网络平台的监管力度，合理控制其在网络舆论场域内的话语权。另一方面，借助网络行业组织的组织规制，引领提升行业自律，发挥舆论媒体相关行业及网络平台等在信息传播、舆论倡导与规制上的自发优势，调控可能危害国家安全与稳定的舆情动态。

结 语

网络主导与机器能动的陌生人社会，虽缺少了人际间切身互动的温度，但道德善念与对公平正义的追求依旧根植于人们内心。而利益的趋势下往往又会存在一些心术不正的人利用人们的善心去图谋私利。即便目之所及，也可能并非真相所至，在突发公共事件中更为突出。舆论恰似“阳光”，可以成为最好的“防腐剂”，也可能变成“浓雾”成为别有用心之人混淆视听的“烟雾弹”。这是难以彻底消除的社会现象，也是在突发公共事件中需要重点关注的次生灾害问题。当下，社会舆情接连不断产生，其中不乏谣言四起，社会大众的善意与共情被频繁利用，各类消息报道纷至沓来，以至于难以分辨信息真实情况。而这种突发公共事件并不会从此断绝，寻求科学可靠的突发公共事件舆情治理方式是国家治理体系治理能力现代化进程中的必然要求，也有利于为日后稳步应对突发公共事件的舆情次生灾害，这值得进一步研究。突发公共事件的舆情治理是一个全方位、多层次、多主体协同共治的过程，既需要权力机关承担起科学引导舆论的重要责任，也需要网络媒介组织有效提升行业自律。单纯打压自媒体报道，封锁民众讨论平台，并不能彻底解答民众的疑惑、平息舆情，相反可能引发更多的猜疑与不信任。有效的突发公共事件舆情治理应当在遵循治理能力和治理体系现代化的原则上，充分发挥好党领导下的“社会治理共同体”共商共建共享共治的主体责任，避免因不当舆情引发的突发公共事件次生灾害，保障应急工作顺利高效推进。