长三角地区农民政治参与意识的调查与思考

龚上华 李 成 宣圣威

提 要：基于长三角四地调查数据的剖析可知，当前农民能够积极参与农村政治事务当中去，但农民政治参与仍存在分化和偏差。农民参与民主选举意识个体不平衡，参与治理与协商不足，自治、共治模式效能较低。为解决当前问题，必须提高农民政治参与意识，提升其政治参与理性，并通过政治参与能力的培养和增强，在参与式政治文化环境中推进农村治理现代化。

引 言

据国家统计局最新数据显示，我国乡村常住人口55162万人，占39.4%。农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重。农民问题很大程度上与农民权利问题相关。农民政治参与程度关乎农民权利问题，甚至三农问题的解决。但是长期以来，对中国三农问题的关注多侧重解决经济困境，对农村政治问题的深入研究，尤其是从农民思想意识层面分析农民的政治参与意识方面的成果相对不多。所谓农民政治参与是指农民采取各种方式参加政治生活并试图对政治系统决策和执行过程加以影响的活动。①丁云：《当代中国农民政治参与》，北京：知识产权出版社，2011 年版，第9 页。民主决定于参与，农民的民主充分彰显中国的民主。如果不重视农民政治参与民主，不处理好农村的政治关系问题，难以适应农村现代化改革的整体规划，从而影响国家经济和政治秩序。村民自治是农民政治参与的重要方面，包括选举、监督、管理等诸多参与形式。

笔者以长三角作为调查研究对象，开展了一次较为深入的问卷调查工作，以期反映出当前农民政治参与意识的现状，并对农民政治参与意识存在的分化与偏差进行分析，进一步探讨如何更好地提升农民政治参与意识。本项问卷调查于2015年1—8月、2016、2017、2018、2019、2020年在长三角分批次进行。长三角是我国农村改革和发展的先行地，也是我国工业化、市场化、城镇化和信息化发展最快的地区之一，农业、农村和农民的变化及其对基层治理体制和治理方式的冲击和影响也最为典型和突出。在实践中，长三角地区的地方和基层在乡村治理方面也进行了大量的探索和创新，迄今仍处于全国的前列。先行者承载着历史的未来。长三角的实践和探索对我国其他地区具有先发性和示范性的意义，正因如此，对于长三角地区社会经济结构及农民思想观念的变化与基层治理创新的研究具有独特的价值。课题组于近期在长三角四地发放“长三角农民政治意识分化与基层治理创新研究调查问卷”，本次调查共发放问卷2000份，收回有效问卷1710份，问卷有效回收率为85.5%；其中安徽宿州市550份，回收500份；上海松江区300份，回收248份；江苏昆山市300份，回收242份；浙江调研地850份，回收720份；按年龄结构来看，15—35岁之间、36—45岁之间、46—55岁之间以及56岁及以上人数，分别占28.0%、36.2%、22.3%、13.5%；从性别来看，男女分别占51.7%和48.2%；从政治面貌来看，党员占23.7%，非党员占75.6%；从文化程度来分，小学及其以下，占19.3%；初中文化程度，占比42.4%；中专或高中文化程度，占18.0%；大专及以上文化程度，占20.1%。全部问卷资料经仔细检查核实后进行编码，输入计算机，运用SPSS11.5社会统计软件包进行分析，并得出结果。个案访谈方面，我们深入到村干部和农民家庭当中进行入户访谈，共取得个案访谈案例90多个。除此之外，我们还走访了与村镇密切相关的县、乡镇政府等权力机构，并与其负责人进行了广泛的交流和探讨。

一、长三角地区农民政治参与意识的现状

所谓政治参与意识是公民在实现个体权利和政治参与行为过程中能动的观念反映。新中国成立以后，农民获得了较高的政治地位，根本改变了历史上相当长时期农民无权少权的局面，其中最为重要的是获得了土地权利，①新中国成立后的土地改革，使3 亿多无地和少地的农民无偿获得了7 亿亩土地和其他生产资料，免除了过去每年向地主缴纳的约700 亿斤粮食的地租。土改完成后，占农村人口90%以上的贫农、中农占有全部耕地的90%以上。土地改革的完成，极大地提高了农民的生产积极性和政治热情，农民在政治上不再受压迫。（参见靳德行、秦英君、李占才主编：《中华人民共和国史》（修订版），郑州：河南大学出版社，1993 年版，第25 页）得到了实在的经济利益。同时也获得了直接选举乡人民代表、村干部的前所未有的政治权利，②从1950 年起，全国各地陆续建立民主政府，完备国家体制，健全人民民主制度。1953 年下半年开始，中国举行了历史上第一次规模空前的普选运动，参加选举的选民占登记选民（3.238 亿人）总数的85.88%，选出基层人大代表566.9 万人。（参见靳德行、秦英君、李占才主编：《中华人民共和国史》（修订版），郑州：河南大学出版社，1993 年版，第112 页）还参与了新宪法的起草工作，③1954 年3 月29 日，宪法草案先500 多位全国政协委员分组展开讨论，共提出修改意见3900 余条；接着是各大行政区、各省、市、自治区以及解放军，8000 多人讨论后，又提出修改意见5900 余条。1954 年6 月14 日，中央人民政府委员会第三十次会议讨论通过了《中华人民共和国宪法草案》。两天后，《人民日报》全文刊登宪法草案并发表社论，号召全国人民讨论宪法草案。一时间，一场大讨论在全国范围内掀起。短短两个月，1954 年宪法草案参加讨论人数达1.5 亿人之多，占全国人口的四分之一，征集了118万条意见。（参见靳德行、秦英君、李占才主编：《中华人民共和国史》（修订版），郑州：河南大学出版社，1993 年版，第116 页；郑谦等：《当代中国政治体制发展纲要》，北京：中共党史资料出版社，1988 年版，第35 页）农民表现出前所未有的参与热情。人民公社时期，人民公社的特有体制有效控制农民的生产生活以及个人自由，也抑制了农民的自主意识，农民的参与更多的属于一种程式性被动型的参与。在“文化大革命”政治挂帅的狂热时期，农民的参与空前高涨，但更多的是一种跟风性站队型参与。改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的普遍推行，诞生了村民自治这一新型的农村基层民主形式，①中国村民自治第一村，广西宜州合寨村。从合寨村开始萌芽的民主制度，如选举方法，村民议事制度，村务公开等均成为《中华人民共和国村民委员会组织法》中的重要内容。（参见徐勇：《最早的村委会诞生追记》，《炎黄春秋》，2000 年第9 期）此后，村民自治就成为农民群众政治参与的重要载体。笔者主要选择民主选举、村民大会（民主决策）、民主管理、民主监督和表达等五个核心要素进行分析。

（一）农民对村民自治的理解非常到位

村民自治制度的基本内容和核心，是“四个民主”，即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。调查显示，当问及“村民自治概念理解”时，66.9%的人认为自治就是“自我管理，自我教育，自我服务”；12.7%的认为自治是“减少乡镇政府直接干涉的办法”；9.0%的认为自治“只不过是一个新名词，没有实际意义”；10.8%说“不知道”。

（二）农民能够积极参与民主选举

民主选举，指村民直接选举产生村民委员会组成人员。②《中华人民共和国村民委员会组织法》，中国中央政府网，2010 年10 月28 日。民主选举的主要步骤包括成立选举委员会、宣传动员、选民登记、接受候选人提名、确定候选人、介绍候选人、候选人在正式投票前开展竞选活动、选举投票、公布结果等一系列具体环节。在我国普遍推行的村委会选举中，农民表现出极大的参与热情，表现出较强的现代民主观念和权利意识。

一是农民对选举还是比较感兴趣。绝大部分被调查者认为“对选村干部还挺感兴趣的”，“因为自己会可以去参选，同时也可以选一些人品好点的村干部出来，选举出来的结果对自己的切身利益不大，但是可以通过自己的那一票选出更为正直的干部，选举的确是能够体现出我们村民自治的权益。”③访谈者：张文冰。受访者：张某，浙江省杭州市建德洋溪街道小杨坞自然村，汉族，男，54 岁，高中，群众，2015 年3 月8 日下午。

二是农民的选举意识趋于理性。以基层党员、群众对村级党组织班子成员的选择标准为例来看，农民的选举意识趋于理性。农民普遍认为村组干部既代表政府，又代表村民。当问及“您觉得您村和组的干部，主要代表谁”时，认为村组干部“既代表政府，又代表村民”共有962人，占56.3%；共有454人，占26.5%认为村组干部代表“村民”，271人，约15.8%的人表示村组干部代表“政府”。

三是农民心目中村干部的理想标准为“热心”“有能力”“作风好”。当问及“在投票选村支部班子成员时，农民总体上倾向于什么标准才能承担重任呢”时，调查显示，38.9%的人认为“人品好，办事公正”为根本标准，33.5%的人认为应该“觉悟高，有奉献精神”，26.1%的人认为“能力强，带领大家致富”的人才能作为村的党支部书记人选。可以看出，作为经济发达的长三角地区农村来说，选举能带领大家致富的人做村支书已经不是农民群众的最高选择和第一序列选择，富起来的长三角农民更加在乎所选村支书的人品和觉悟了，做事公正且有奉献精神的人选一定是能够得到绝大多数村民的支持的。

对于村支部书记的条件，在给定的四个条件中，被调查者认为的排序依次为：工作能力强、群众关系好、领导信任、旺族支持。可见，当前长三角农民非常注重村两委干部的工作能力。

在访谈中，也可以看出，“热心”“有能力”“作风好”是农民心目中村干部的理想形象，被访谈者江苏陆某说道：

……有什么事情都会跟我们的大队书记说。我们做邻居也几十年了，他有空也经常端个水杯到这里几家来聊聊天。选举啊，我们都是推选的。在村里，热心的，有能力的，各方面作风，大家的关系都比较好的人，我们就会推荐，最后的投票就是挨家挨户地投，但是其实大家也都有数的。①访谈者：陆雁蓉。受访者：陆某，江苏省苏州市吴中区临湖镇陆舍村，汉族，男，74 岁，初中，党员，2015 年3 月2 日下午。

（三）农民群众能够积极参与村民大会

调查显示，农民还是能积极主动参与村民决策的最高权力机关村民大会，积极履行自己的职责。当问及“您参加过您村的村民大会吗”时，回答“每次都参加”的有446人，占26.1%，表示“有时参加，有时没有参加”有784人，占45.8%，也有27.1%的人表示“没有参加”。

调查显示，村民大会能够较好履行组织法所规定的议程和事项。当问及“您参加的村民大会主要讨论什么”时，约26.5%的人表示所参加的村民大会主要讨论“治安”问题，约24.9%人表示所参加的村民大会主要讨论“计划生育问题”；有13.6%的人表示所参加的村民大会主要讨论“交粮问题”；有33.6%的人表示讨论其他问题。访谈中再次证实农民参与村民大会积极性较高，村民认为，当年他们的村民大会是全村人参加的，那时候村子还没有现在这么大（现在的村子是三个村子合并一起之后的大村），而这一届村委班子则是以召开村民代表大会方式来商讨村务；有村民代表、党员代表来商讨大事。该村分18个组，每个组派代表参加村民大会；现在村里的财务是公开的，有什么事情都是村民代表，大家一起讨论，一般村里的重大决策，关系老百姓的事情都会召集起来讨论。因此，村民对此表示非常满意。

（四）农民能够积极参与民主管理

民主管理是贯穿民主过程始终、连接村民自治各个环节的，是村民自治的重要内容。从调查访谈中，可以看到农民对自我管理感受很深。比如，农民能够根据现实中建房用地管理以及财务经费管理判定民主管理的重要性，在实施管理中体现农民特有的聪明才智，懂得如何顺应形势，懂得用管理创造效益。根据有关法律法规规定，村民自治章程和规章制度等没有国家强制力保障执行，但村民一般都比较认同，甚至比对法律更为了解和熟悉，大多数也能自觉遵守。访谈中，农民认为农村治安是好的，村委会也会设立治安大队，钱是由村委会支付的，村民是没有摊派的。这是在访谈中村民对村里治安自我管理的评价，说明现在农村都能达到自治程度，能把自己的村子搞好。

（五）农民能够积极参与民主监督

村级民主监督，其主要形式有村务公开、村民委员会报告工作、民主评议村干部、责任追究制度以及村民的举报、信访与舆论监督和司法监督等等。以笔者调查样本地浙江杭州余杭小古城村为例，该村组建法治宣传队伍网络，在文化阅览室开辟“法制角”，在村务公开栏设法制宣传专栏，张贴法治挂图，设置永久性宣传标语和宣传牌，村主干道两旁绘法治文化墙，同时聘请法律顾问，为村民和村委会重大决策提供法律咨询。同时，小古城村强化依法治村管理机制，确定每月28日为村务公开民主理财日，监督理财小组成员对该月村务工作情况、财务发生情况进行审核，并对审核结果发出整改意见通知书，要求及时拿出整改报告；聘请老干部、监督小组成员对各类项目建设的数据进行统计和质量的全程监督，并参与村联席会议和工程项目的预、结算及招投标；实行“阳光村务”“一事一议”和组级公益事业项目申报程序制度，提高村务管理的透明度，自觉接受村民的监督。从渠道来看，农民可以通过三种渠道反映民情：民情直通车可让村民用信件形式向村委反映问题，每天有专人开箱；民情热线将会24小时待机接受村民反映；网格家园群则以网格为单位建立微信群，通过线上互动形式了解民意，解决村民实际困难。从制度上来说，村务监督委员会成为村民对村务进行民主监督的机构，通过建立完善村务监督委员会能从源头上遏制村民群众身边的不正之风和腐败问题，促进农村和谐稳定。

（六）农民表达意识积极主动

政治表达是指公民通过宪法规定的手段和机会来表达自己的政治观点和政治态度，从而影响政府政策的行为过程。从调查样本来看，长三角农民对自身的表达有比较清醒的认识。

一是从表达的渠道来看，目前主要实行协商形式。在围绕解决“谁来议”的问题，当前农村重点坚持代表的广泛性、专业性、关联性，形成“固定代表（村民代表、老干部、乡贤等）+自由代表（涉利村民、热心村民）+特邀代表（专业人士和法律顾问）”协商模式，这些方式有效解决农民的表达能力不足问题。此外，如何收纳反映农民的诉求问题，从长三角的实践来看，主要通过村党委经过民情恳谈会、村民小组民生实事申报、干部网格联户走访和上级中心任务交办等多元渠道收集并经过分类梳理形成协商议题。通过村民民主协商议事的平台，确保了村民自治工作有序进行，满足了群众意见表达，强化了农民群众的主人翁地位，形成了民主发展与群众支持良性互动的局面，促进农村社会稳定，有力推动了农村社区各项工作的顺利开展。

二是从表达的机制方面来看，主要通过规范的“五议两公开”议事机制。“五议两公开”程序是在中组部提出的“四议两公开”的基础上，新出台对村级重大事项进行决策时的规定。上海在实行“四议两公开”后在化解农民的矛盾上取得了良好的成绩，浙江、安徽按照升级版的“五议两公开”来推行议事，同样取得好的效果。在村内已开通“党员群众建议——村党组织提议——村务联席会议商议——党员大会审议——村民代表会议决议”的协商议事机制，并坚持将实施情况和表决结果双公开。

三是从程序和效力来看，由于有规范的村、组两级协商议事工作程序，同时形成了“工作由群众提——议题由网格审——方案由班子议——决策由代表决——过程由专人督——结果由群众评”的民主协商工作闭环，因而做到了以村监会为核心的“3+X”监督小组，即“村监会3人+涉利村民和热心村民”来强化协商事项监督，实现监督程序到位、监督执行到位、质量监督到位。

二、农民政治参与意识提升中存在偏差和分化

现实中也有部分农民的政治参与意识淡薄，对于自己的政治权利陷于一种漠不关心的状态，这种情况在发达地区仍然存在，表现出明显的不平衡性。

（一）参与民主选举意识不平衡

民主选举作为“四个民主”的首要的基础，直接影响到农民对决策参与、管理参与、监督参与以及协商参与意识的提升。但实践中部分农民对选举法以及选举的意义等尚不是很清楚。综合来看，导致村民对民主选举产生冷漠情绪的原因有以下几个方面。

一是乡镇政府通过控制村党支部间接控制村民委员会的选举，使村委会选举游离于村民自选原则之外。有村民认为，乡镇过度控制基层选举，导致农村自治原则得不到较好体现。

二是村里的集体经济不富裕，部分农民认为也没必要为这点利益而操心村里谁当村长的事，因此，表现出无所谓的态度。调查中有村民表示对于村委会的事情能关心就关心，关心不了无所谓等，对参与态度消极。

三是“干部难当”也直接影响农民参与的积极性。调查显示，59.4%的农民认为村长（或其他职务）最难处理的关系就是与村民的关系。调查中发现，当前不但村干部的工作本身难做，而且对村官的考评压力也很大，村民的参与及支持力度不够，这可以从访谈中看出。

问：在乡村整治、推进垃圾分类过程中遇到什么困难吗？

答：就拿环境卫生来讲吧，上级要求我们每个村庄做到垃圾分类处理，这难度系数多高，有生活垃圾、建筑垃圾等等，即使我们几个干部带头在做这些事情，但因为百姓环保意识相对缺乏，仍号召不起来。同时，尽管我们设置了垃圾箱与垃圾桶，百姓仍自顾自地到处乱丢垃圾。还有流动人口数量较多较分散，因此需要我们每个月至少花一周的时间去检查核实，每进来一个，就必须及时登记上报。每次上级部门下达任务，我们即使很努力地去做，但完成率还是不太尽如人意的。

问：面对老百姓的不配合，你们又是如何解决的呢？

答：在卫生这方面，老百姓不做，那就只能我们行动。在每个自然村，每天派人就打扫，或者就我们亲自去做一些活，这样来整治环境。通过我们几个干部一点点的带动，希望百姓能一点点的改善，逐渐懂得保护环境，人人有责。①访谈者：韩栋霞。受访者：潘某，浙江省绍兴市上虞区崧厦镇潘韩村村委主任，2016 年10 月6 日上午。

四是村民委员会成员的贿选状况存在。村委会委员们为了保证自己的胜算，在村委会选举之前，都会做些宣传，给自己拉选票，给村民一些报酬以获取他们的支持。而针对这种情况，很多村民谈到这件事时都觉得这很正常，认为“以前村委会成员是上面定的，大家觉得好的话，就让他当村长，或是乡镇政府看重的话就把他提拔上去了，选举搞的时间不长，我还是觉得以前的好。我们萧山有很多，现在搞选举的话，就是上面给你十元钱，拉选票，就表明当村干部有奔头，有利可赚。”可见，在实践中存在着贿选的情况，严重影响民主选举的公平，是影响基层民主政治健康发展的不良因素。因此，在未来的农村治理过程中，要严厉打击贿选等不正之风，充分实现村民自治，进一步提升农民参与民主选举的积极性和主动性。

五是农民过度关注赚钱而对参与政治关注较少。当问到“你们对村干部的选举感兴趣吗？选举对你们的切身利益有直接关系吗？请谈谈你们对选举的看法?是否是让你们体会到村民自治的权益呢”时，有被调查者回答说：

兴趣不大，也知道和我们切身利益有关，但是我们不参与投票，也没有这方面的想法，说实话，村民自治在农村还是要慢慢改善，主要还是我们意识不够，也不关心，都忙着赚钱，我们对村民自治没有什么概念，也不知道有没有体会到。关心经济比较多，政治也关注，但兴趣不大。①访谈者：沈妮。受访者：丁某，安徽省萧县马井镇卫生所，汉族，女，41 岁，大专，党员，2015 年3 月12 日下午。

（二）参与治理与协商存在不足

一是有村民未参与基层治理活动中，共治格局有待成型。在杭州余杭区杭南村调研发现，尽管村里会定期举办诸如“最美杭南人”“每周六全民清洁日”“党建+活动”等特色活动，但仍有部分村民表示并未参与到事关乡村基层治理的特色活动中，全村范围的共治新格局尚未实现。如45岁的陈大姐说：“村里举办的这些活动我从来都没参加过，像‘最美杭南人’这些活动和我们都是不搭届的。”②资料来源为笔者在杭州市余杭区杭南村的调研材料。由此可见，加大基层党组织的动员力度，让村民理解党员开办特色活动的初衷，意识到社会治理人人有责、家园建设事关你我，是当前实现“三治合一”乡村治理体系的有效前提。

二是村民民主协商参与较低，村民自治有待完善。调研发现，仍有部分村民把协商议事视为与自己联系不大的事情。如47岁的刘大姐说：“村里的协商议事都是男人们去参加，和我们这些带小孩的妇女都没多大关系的，协商议事就让他们商量么好了，反正生活照样过，也没多大影响。”③资料来源为笔者在杭州市余杭区杭南村的调研材料。协商议事是发挥村民自治能动性、凸显村民主体地位的重要形式。据了解，杭南村的村干部和受访村民都认同村规民约修订的重要性，因此，通过村规民约修订这一契机，扩充协商议事参与人数、规范协商议事举办形式，让更多村民参与事关杭南村发展的协商中，将有利于发挥村民的主人翁意识，让村民自治焕发活力。

三是村民民情反映渠道模糊，村民自治能力较弱。调查显示，当问到“您一般采用以下何种渠道反映民情”时，大部分村民表示“从不反映”，有部分村民表示会“直接向村委反映”，仅有少部分村民表示会通过“网格家园群”反映。在对他们进行深入访谈后发现，他们并非不想反映问题，而是不知道如何去反映。如69岁的周大伯说：“有些问题我们大家现在都只是说说，也不知道向谁反映，我们这些年纪大的哪搞得灵清？”④资料来源为笔者在杭州市余杭区杭南村的调研材料。由此可见，村民们对于村委开办的民情反映渠道并不熟知，且年纪大的老人更是不清楚具体反映渠道。党的十九大报告明确指出，“要想实现村民自治必须增强村民自治的能力”，因此，应拓宽民情反映渠道，在宣传的同时注重培养村民自治能力，包括协商议事参与、意见与利益表达等，从而让村民能够更好地投入到乡村治理当中。

三、提升农民政治参与意识的思路与对策

公民的广泛参与是政治现代化的重要因素，公民参与的成功与否不仅依赖于政府机构的回应能力，还取决于公民的参与素养和水平。基于此，要做好以下四个方面的工作。

一是提升农民政治参与意识，让农民充分认识到参与对于维护自身合法权利的重要性，增强参与的自觉性和主动性。意识对行为有指导作用，培养农民良好的政治参与意识，能够规避暴力上访、贿赂等越轨行为的发生，维护乡村正常的政治秩序。政治参与意识的薄弱与农民的公民意识和主体意识有着紧密关联。从农民的公民意识看，其对自身公民角色认同感不高，对权利、义务缺乏基本认知，在缺乏利益驱动的情况下不愿意关注政治事务，同时由于受到中国传统伦理道德、乡风民俗影响产生政治依附甚至政治逃避心理，导致其公民意识的缺失。从农民主体意识分析，由于农村话语权只掌握在少数有实力的人手中，村民自治控制在乡镇政府手中，导致农民主体意识被动缺失。由此可见，要帮助农民克服“弱者”心理基础上提升政治参与意识不是一蹴而就的，一方面，整体、全面的提高农民的公民主体意识，宣传农民权利与义务，通过讲座培训塑造农民民主意识。另一方面，分层次、分类别的、有先后的提升其政治参与意识，需要农村党员发挥榜样示范作用，乡贤、辈分高的农村老人起带头作用，带动农民群众对身边政治生活的关注和了解，渐进式地唤醒农民的政治参与意识。

二是培育农民政治参与的理性，使农民学会适应公共生活，提高参与技巧，积累参与经验，发展参与能力。由于农民的小农思想和宗族血缘联系，导致农民参与乡村政治生活存在非理性行为，即对无利益关联的政治参与漠视；对选举过程中的贿选欣然接受；对利益相关的政治事务暴力干预。由于非理性行为甚至越轨行为的发生，农村政治必然面临冗杂的困境和混乱。为解决这一困境，将农民政治参与拉回理性的正轨，必然需要采取强制性的规制手段来遏制已经发生或即将发生的非理性行为、违法行为，以法律法规来规范农民政治参与的行为。此外，对于政治参与漠然的农民，要提高其政治意识，从各种途径帮助其加入到乡村政治中来，通过利益驱动的补贴形式、名额分配形式，同样通过村干部领头、村民互助形式帮助农民了解政治参与的具体渠道、具体操作，以提高其政治参与能力。

三是提升农民政治参与的能力，从而促进农民为实现自己的利益与权利做出自主、理性的抉择。毫无疑问，文盲是站在政治之外的。农民进行政治参与，必然需要具备政治参与相匹配的能力和素质。首先，为提升农民政治参与能力要提高农民的文化水平，文化素养直接关乎政治参与的有效性和积极性。村民自治、监督管理都是需要知识为后盾的，否则村民自治只会造成社会的混乱。通过继续推行九年制义务教育、完善农村职业教育、扩展和创新基础教育的内容等措施，帮助农民提高自身的文化素质。其次，要提升农民政治素养，农民政治素养的高低决定其政治参与的层次。文化水平提高同时需要具备法制观念，明确自己政治参与的合法范围、反映利益诉求的合法渠道、违法乱纪的严重后果，从根源上杜绝农民的越轨行为。

四是培育农民政治参与的文化，通过参与唤醒农民的权利意识和民主意识，培养农民的公共合作精神，增进农民的政治认同。参与式政治文化的核心在于“参与”，是农民自愿自主参与，而非胁迫式、卷入式参与。参与式政治文化的形成，不仅需要依靠国家、政府加强宪法、政治制度、政治思想在农村的宣传教育，激发农民的政治认同感，为营造农村良好的参与式政治文化氛围夯实基础，同时也需要发挥农民的主人翁精神，农民要逐渐从被动接受的政治服从者转变为主动吸收的政治参与者。同时，构建参与式政治文化需要加强农民政治参与的顶层设计，政府主导进一步深化农村基层民主建设。

总之，通过从低层次意识到次低层次的理性，再到中层次的能力，最后到高层次的文化，逐级打造，不断培育，从而把农民锻造成现代公民。