辽宁省农田水利工程运行管护现状问题与对策分析

丁雪松

(沈阳市辽中区农业技术推广与行政执法中心，沈阳 110200)

对于农田水利的建设与管理，机构改革后水利部门主要承担运维监管的职责。为了实现有人管、管得好的农田水利发展要求，贯彻落实水利改革“强监管、补短板”的总基调，有必要深入剖析现阶段农田水利的运维监管现状及其所存在的问题，并结合有关要求提出行之有效的解决对策[1-3]。

本研究以辽宁省为例，综合应用现场调研与书面调研的方式全面梳理、摸查了农田水利运维监管现状。其中，实地调研主要涉及沈阳、大连、营口、丹东、盘锦、锦州等地，调研对象有当地群众、村委会、乡镇水利站、灌区管理单位、水利局等，以现场访谈为主要调研方式；书面调研基本覆盖辽宁全省，以填报调查表格为主要调研方式[4-5]。

1 农田水利工程运行管护现状

1.1 基本情况

文章初步调查了辽宁省14个地市、区县的农田水利基本情况，调查工程类型包括田间灌排渠、水窖、机井、塘坝、配套构筑物、流量<5m3/s的灌排水闸、装机功率<1000kW的小型灌排泵站、流量<1m3/s的的小引水堰等。据统计，参与调查的各类农田水利总体较好，水利设施完好率65%，如表1所示。

表1 参与调查的农田水利情况

参与调查的所有农田水利，其中已明确产权的工程占比76%，已移交产权的工程占比70%，各类工程数量、完好率、产权移交与明晰比见表1。产权主体包括个人、社会投资者、受益户集体、农民用水合作组织、村集体和国家，其中个人、受益户集体以及农民用水合作组织所有的工程数占比相当，约为10%；社会投资者、村集体和国家所有的工程数占比为0.3%、68%、1.7%。

实践表明，管护资金投入、管护责任落实与工程完好率密切相关。一般地，规模较大的工程、灌排闸站工程具有相对较高的工程完好率和管护资金保障程度；例如，大连、沈阳等经济较发达的地区，其工程完好率和工程管护资金投入较高；管护资金的筹措及产权主体的责任履行等为运维管护工作的开展提供了有利条件，水窖、小型灌排泵站等产权明晰比较高的工程具有最高的工程完好率[6]。

1.2 管护机构现状

工程产权所有者一般与农田水利管护主体相对应，其责任主要包括维护检修、安全巡查、运行管理等日常管护，而农民用水合作组织与基层水利站等服务机构属日常管护工作的主要承担者。

目前，各地大多以流域或乡镇为单元设立基层水利站，其中水利部门承担了近80%水利站的管理，其它均由农业农村部门或乡镇政府管理，而差额或全额拨款的水利站事业单位占95%以上。全部纳入县级财政预算的经营性业务经费及人员经费，一般具有较高的经费保障率，可以达到80%；未全部纳入的具有相对较低的经费保障率，总体处于20%-80%的水平。

农民用水合作组织普遍存在于大部分地区，并且大多数有水利站共用或专门管理用房，以水费计提收入作为主要经费来源，其经费保障率一般不超过60%，总体处于较低水平。

1.3 运行维护情况

目前，辽宁省有超过50%的市县都制定了财政补助经费奖补机制、管护经费保障落实政策等，但是全省农田水利维护经费落实比仍在50%以下，落实率总体较低。政府性基金、产权所有者筹集资金、财政预算资金和其他水利规费收入是维护经费的主要来源，出资比例为1∶2∶9∶1，其中人员工资及福利支出、工程运行维护支出占维护经费的4/5和1/6，为规范维护经费的管理与使用各地相继建立了适用的管理制度。

1.4 运维监管状况

辽宁省大部分市、县将规模较大的农田水利作为监管重点，各级水管部门贯彻执行运维监管职责。履行监督职责的大多形成了较完善的运维监管制度，并开展了考核、监督、检查、指导等工作，而个别地区未完全履行农田水利所有权人职责，其运维监管力度也较为薄弱。

2 现存问题与对策

为贯彻落实水利改革“强监管、补短板”的总基调以及切实提升农田水利运维监管水平，现阶段辽宁省农田水利运维监管模式仍存在诸多问题，为适应新时期发展要求必须结合运维现状提出有效的对策[7]。

2.1 监管效率较低、手段落后

目前，人工巡查监管仍然是农田水利运维监管的主要工作模式，自动化、信息化水平低、设施配套不完善且现代科技手段运用少。传统的监管模式效率低、覆盖面窄，实际监管过程中投入的资金与人力较多。

自动化、信息化程度低且监管手段落后，现阶段农田水利短板较多，以改善灌排条件为核心的工程建设项目，用于增强监管能力的资金投入非常有限；此外，相对于骨干工程农田水利存在点多面广、基础大、规模小等特点，这在客观上提高了现代化运维监管的难度，其投资效益比往往较低。

2.2 责任难以压实、职责不清

由于现行管护主体思想认识不到位、管理体制机制不健全或不适应等，现阶段农田水利监管责任难以压实、监管职责认识不清楚等问题普遍存在。水利工程建管机构改革，在一定程度上调整了水利部门的职责，由于未能充分地认识监管责任，在日常运维监管过程中部分地区的工作主动性、积极性较低。

部分地区农田水利实际监管需求与服务机构管理体制不适应，在很大程度上增大了运维监管难度。例如，乡镇政府作为大部分乡镇水利站的管理主体，对于基层水利工作人员水利部门无法结合实际需求实现统一的调配，从而导致水利服务职能难以发挥、队伍发展停滞、专业人员流失及人员管理失控等问题。

此外，辽宁省许多地区还存在产权制度落实不到位、改革不彻底等问题，有的农田水利管护主体缺失且产权尚未明确，即使有的工程管护责任主体通过改革得以明确，但管护责任也是流于形式、仅停留于之上。农田水利的公益性很强，对其管护主体责任农民、农民用水合作组织以及部分村集体的认识还不到位，并认为各级政府和水利部门应负责工程运维监管工作，由于管护主体责任的未履行致使无人承担末级渠系的维护监管任务。

2.3 监管力量薄弱、人才缺乏

村集体、各乡镇政府等产权所有者是农田水利运维监管的主要实施主体，而农民用水合作组织、乡镇水利站等集成服务机构承担着实际的日常管理工作。由于工作环境较差、逮捕不高、编制不足，监管力量薄弱、技术服务体系不健全、职工年龄结构老化、人才缺乏、人员不足等问题普遍存在于基层水利服务机构。

2.4 监管资金缺乏、重建轻管

由于农田水利工程管护资金的缺乏，致使许多工程建后维护不及时、管理不到位，功能过快衰退甚至无法正常使用。深入分析发现：①现阶段仍未真正转变重建轻管的现象，各级农田水利资金用于建后运维的比例较低，工程建设投入的资金较多，加之农田水利点多面广进一步扩大了运维管护资金缺口。②各级财政补助是农田水利管护经费的主要来源，并以省级与中央补助为主，水利工程管护经费来源与补助额度非常有限，并且大多用于关键水利的管护；此外，有限的市、县各级财政补助仅仅发挥补充作用，村集体或乡镇财政筹集的维护经费根本不够。

3 农田水利工程运维监管对策

为保证农田水利工程效益的充分发挥以及运维监管能力的有效提升，结合运维监管现存问题及其原因，从以下角度提出行之有效的对策建议。

3.1 强化信息技术应用

目前，实现自动化、信息化农田水利运维监管还存在一定的难度，应结合农业水价综合改革、灌区现代化改造等项目强化信息技术的应用，加快运维监管手段的创新。①以高标准农田建设、农业水价综合改革等项目为依托，进一步配套农田水利计量设施，为农业用水管理提供强有力的技术支撑。②充分利用灌区现代化改造等项目加快基础设施信息化建设，深度融合农田水利业务与信息技术，强化运维监管信息支撑保证农田水利监管水平的提升。

3.2 落实各级监管职责

监管是否到位在很大程度上取决于监管机制是否健全，为压实农田水利所有权人及各级部门的监管职责亟需健全运维监管机制体制。①厘清农田水利建管方面农业农村部门和各级水利部门的职责划定，明确并理顺各方职责及其工作机制，为避免出现多头管理、管理空白区、建管责任主体不一致以及顺利实行运维监管工作提供政策保障。②深化产权制度改革，明确管护主体与工程产权，贯彻落实工程管护责任以增强农户、各产权主体的权责意识和主体意识。③强化农田水利履职问责，实行管护奖惩与激励机制，出台可操作性强、时效性好的管护写着或实施办法，依据管护时效和“奖优罚劣”的原则实行奖惩，对各责任人与责任单位压实农田水利运维监管责任，对于农田水利的运维监管协调督促各方履职尽责。④加大宣传力度，充分利用互联网、广播电视等传播手段加强水利相关政策和法律法规的宣贯，明确农民、农民用水合作组织、村集体、集成水利服务机构、乡镇政府、水行政主管部门及其他产权所有人职责，提高各工程管护责任主体及各级水利部门对农田水利运维监管工作的积极性，尤其是要增强村级、乡镇管护主体对的认识。

3.3 加强基层监管能力

为了从根本上转变农田水利基层监管力量薄弱的现状，应持续增强扶持力度，充分利用好现有政策强化水利服务体系建设。①不断优化水利服务机构，通过打通人才晋升通道、改善工作条件、提高工资待遇、落实人员编制等稳定水利服务机构人才队伍；此外，为优化人员年龄结构要不断吸收新鲜血液，加快水利人才的引进，加大学习培训力度切实提升基层人员的综合素质。②推进用水户协会建设，积极引导与扶持用水户协会自主管理、自主发展、规范发展，完善农民用水户协会职能充分发挥农民群众的主体作用，加强资金与政策保障力度确保农田水利工程功能效益的发挥。③积极推广村级水利服务站建设，村级是农田水利运维监管的重点和关键，可探索成立专事专人管理、由村干部兼任成员的村级水利服务站，不断完善运维监管规章制度保证农田水利的正常运行。

3.4 加大运维监管投入

实质上，保障经费来源是强化运维监管的重要基础，可以采取以下措施解决农田水利运维监管资金不足的问题：①尽量争取省级、中央等各级财政，进一步加大农田水利奖补力度，涉农有关部门要提高农田水利“以奖代补”管护标准和运维监管资金投入比例；②要积极拓宽投资渠道，持续完善多元投融资机制和政府购买服务模式，对于农田水利工程应引导与鼓励承包大户、用水协会、社会资本参与监管工作，逐步形成社会广泛参与、多元投入的格局；③结合奖补机制建设、水权制度改革和农业水价综合改革等，科学利用水价杠杆提高水费计收率，从而实现农田水利“以水养水”的可持续发展道路。

4 结 语

农业生产与农田水利密不可分，保障农田水利长效运行的重要基础就是形成良好可行的运行维护监管体系。文章结合辽宁省农田水利运行情况及其维护监管现状，提出有效的对策建议：①以灌区现代化改造、农业水价综合改革等项目为依托，为切实提升农田水利的运维监管水平和长效运行奠定基础；②最大程度的争取资金与政策支持，落实运维监管各项经费和运维监管机构建设；③加强政策引导、强化政策宣贯、健全制度建设，全面提升对农田水利运维监管各工程管护责任主体及各级水利部门的工作积极性。