EOD为绿色PPP赋能

EOD是生态文明建设的新路径

2018年8月，生态环境部发布的《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号）提出：“探索开展生态环境导向的开发（Ecology-Oriented Development，EOD）模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，在不同领域打造标杆示范项目。”

2020年9月16日，生态环境部办公厅、国家发展和改革委员会（下称“国家发改委”）办公厅、国家开发银行办公厅联合印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号），进一步明确：“EOD模式是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。”

2020年9月22日，我国政府在第七十五届联合国大会一般性辩论及气候雄心峰会上，向世界庄重宣示了我国提前实现碳达峰、碳中和目标的时间节点，展现了大国担当。这表明，我国将以新发展理念为引领，在推动高质量发展中促进经济社会发展全面绿色转型，大力发展可再生能源，为全球应对气候变化做出更大贡献。

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出“十四五”时期经济社会发展主要目标。同时，生态环境部明确，“十四五”生态环保规划将以碳达峰倒逼能源结构绿色低碳转型，加快建立健全生态产品价值实现机制，让保护修复生态环境获得合理回报，让破坏生态环境付出相应代价，不断壮大生态经济，培育高质量发展绿色增长点。可以说，在生态文明建设总体要求下，生态环境高水平保护和区域经济高质量发展将会在“十四五”期间得到进一步融合。

实现碳达峰、碳中和，既需要全社会付出努力，也需要政府和企业加强合作，加快形成绿色低碳的生产生活方式，加快建设城市绿色低碳基础设施，加快推进EOD模式更大场景的应用，加快探索服务于碳达峰、碳中和目标行之有效的绿色投融资模式，这必然会给绿色PPP提供足够大的用武之地。将EOD理念和模式用于绿色PPP的推进过程中，是生态文明建设的新路径，必将成为助推环境治理与经济社会协同发展的重要方式。

绿色PPP面临发展瓶颈

自2014年以来，我国PPP得到了快速发展并取得明显进展。截至2020年11月底，全国PPP综合信息平台项目管理库入库项目9 954个，入库项目金额15.3万亿元，其中，污染防治与绿色低碳项目5 782个，投资额5.5万亿元，占比分别为58.1%和36.3%。“十三五”以来，各级政府高度重视绿色发展，不断强化“两高”（高污染和高耗能）行业污染减排和末端治理，解决存量污染物治理和生态环境修复问题，并对加强绿色基础设施建设和完善公共服务体系提出了更高的要求。

在财政去杠杆不断深化、政府严控债务规模的背景下，绿色PPP成为重要选择，其所涉及的项目涵盖了城镇污水垃圾处理、生态治理、危险废物处理、医疗废物处理、可再生能源及资源化利用等诸多环保领域PPP项目。然而，由于融资规模庞大及其典型的公益性因素制约的影响，绿色PPP项目表现出投资规模偏大、盈利能力偏低、政策稳定性不好、补贴依赖性过高的痛点，同时存在环境治理效益难以转化为治理投资收益的瓶颈问题。可以说，高投入、低回报、补贴拖欠、环境效益外溢已成为阻碍绿色PPP健康可持续发展的重要症结，亟需进行更大场景和空间的模式创新。

以生物质（生活垃圾、农林秸秆等）发电项目为例，其具有显著的民生和环保属性，投资大、回收周期长、技术含量高，而且在高标准排放、强监管及邻避效应背景下，项目建设和运营成本居高不下，实行多年的生物质发电补贴政策起到了关键作用，但如今，由于可再生能源电价附加收入远不能满足可再生能源发电补贴资金需求，导致补贴资金缺口逐年扩大，目前累计缺口超过3 000亿元。生物质发电企业电价补贴资金拖欠愈来愈严重，严重影响企业的正常经营。再如水流域综合治理，虽然治理后的周边环境质量会得到显著改善，带来生产、生活空间与设施开发价值的极大提升，但水环境治理后的综合开发的高效益无法有效反哺水环境治理企业。环境修复等也存在类似问题。

EOD和绿色PPP高度契合

一般情况下，上述生态环境治理项目都是典型的绿色PPP项目。我们如果把生态环境治理后的综合开发所产生的市场化效益通过有效方式反哺生态环境治理投资，或者索性把生态环境治理与相关空间和产业开发进行整体捆绑打包、集成规划设计，就为解决上述问题提供了重要思路，这就是EOD模式。

EOD模式用优良的生态基底，吸引产业、人口的聚集，使区域整体溢价增值，实现生态建设、经济发展相互促进，推进绿色可持续发展，提升人民群众获得感和满意度，实现生态环境保护的外部经济性内部化。其重点在于寻找经济发展与环境保护之间的平衡点，把环境资源转化为發展资源，把生态优势转化为经济优势，整合实施公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业，从而进行肥瘦搭配组合开发，实现关联产业收益补贴生态环境治理投入，解决环保公益性项目财政投入不足的突出问题。

同时，EOD模式引入专业化、市场化的项目承担单位作为主要的实施主体，吸纳社会投资，有效提升生态环境公共服务和产业建设运营能力。基于“绿水青山就是金山银山”的理念和思路，EOD模式强调生态建设引领城市建设的作用，旨在解决城市建设、经济发展与生态环境保护之间的矛盾，以创新的产业落地模式促进经济结构优化调整，并引入创新金融模式，改变政府负债型发展方式，开创了生态环境保护和区域经济发展的新路径。

这里，我们有必要界定EOD模式与PPP模式的关系。EOD模式与PPP模式的关系无非有两种：一种是把EOD模式界定为PPP模式的一种创新模式，另一种是把EOD模式界定为PPP模式的“战略合作伙伴”。基于问题导向并鉴于广义PPP的概念，本文更倾向前者的界定，特别是针对空间及产业不是过大的场景，这有利于项目的整体协同推进。当然，如果空间与产业过于庞大复杂，把EOD模式界定为绿色PPP模式的合作伙伴也是合情合理的。可以说，不管哪种界定，都是EOD模式为绿色PPP模式的有效赋能。为便于论述，本文统一冠以“绿色PPP+EOD”。

绿色PPP+EOD高度契合的实施载体主要体现在两个方面：一方面，两者理念契合。EOD模式致力于建设生态城市，既适用于新城建设，也适用于旧城改造，本质是实现城市的可持续发展，且有利于形成资金供给和资产创造的良性循环，保障财务的可持续性；绿色PPP模式是我国强化绿色基础设施建设的有力工具，引入具备技术和运营能力的社会资本，合作期长达几十年，也是基于项目的可持续发展理念。另一方面，两者结合效率更高。绿色PPP+EOD在以生态设施为底层资产的绿色PPP项目中引入产业和人口，通过利用社会资本的资金及技术优势，可以解决环保项目财政投入不足的突出问题，同时形成片区综合开发规模，实现区域整体溢价增值，反哺环保产业，最终实现社会可持续发展。

绿色PPP+EOD应用展望

在国家政策的指引下，国内EOD模式的综合开发项目已经不断涌现，如通过生态修复、沙漠治理，提供包含旅游康养、社区文化的城市生态人居綜合解决方案，涉及产业众多，从苗木园林、水环境综合治理，到旅游目的地建设和运营、康养基地的产业体系等。从未来发展趋势来看，绿色PPP+EOD的应用场景将更加广泛。下面简要介绍几个应用场景。

全地下污水处理厂地上空间开发利用

目前，全地下污水处理厂越来越多，其建设成本较地上污水处理厂要高出大概50%。由此腾挪出的地上空间完全可以用EOD模式进行开发，如规划建设长租房类地产项目或者生产型工厂，把地下污水处理、中水回收利用、污水中能源的利用等与地上生产或生活过程实现高效循环。这一相对简单场景的EOD模式应用，其经济价值、社会价值都是显而易见的。

垃圾填埋场环境修复与综合开发

全国垃圾填埋场数量众多，环境危害很大，形成持续不断的邻避效应。在推进高质量垃圾焚烧发电的同时，积极探讨垃圾填埋场复原式修复具有现实而长远的意义。但垃圾填埋场复原式修复难度很大，投资也很大，如果以PPP模式运作，完全依靠政府财政负担，压力还是蛮大的。为此，我们应该积极探讨应用EOD模式，把垃圾填埋场彻底修复后进行经济型项目（如地产类、生产类、主体公园类项目）的综合开发，获取的良好经济效益则会有效反哺修复工程的巨大投资，减缓政府财政压力。

污水资源化利用

我国污水资源丰富，2019年，城镇污水排放量超过600亿立方米。2021年1月，国家发改委等10部委联合印发《关于推进污水资源化利用的指导意见》（发改环资〔2021〕13号），对全面推进污水资源化利用进行部署。污水资源化利用包括再生水利用、资源回收利用和能源转化利用。以资源回收利用为例，据专家测算，600 亿立方米污水中可回收的资源约有80亿立方米甲烷、280万吨氮资源、60万吨磷资源、100 万吨硫资源和570万吨有机肥。

通过采用EOD模式，水务企业在传统污水处理的基础上增加资源利用，不仅可以减轻水体的污染，而且能够增加资源供给。具体来讲，地方政府将污水处理和资源化利用的投资权、建设权和运营权一并授予水务企业。水务企业通过深度污水处理，回收更多的氮、磷等资源，通过资源二次加工销售获得的资本收益补贴前端的污水处理成本，并取得合理回报。

以碳减排为导向

企业作为实现碳达峰、碳中和的重要行动主体，可积极探索以碳减排为导向的开发（CarbonOriented Development，COD）模式，以谋求新商机，培育新动能，打造新的增长极。

（1）国家核证自愿减排量。国家核证自愿减排量（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）指企业通过自愿交易，购买CCER项目产生的减排量，用来抵消其碳排放配额缺口，是我国7个试点碳交易产品之一。CCER项目类型包括可再生能源、制造业、化工行业、建筑行业、甲烷回收利用、造林、农业等15个领域可以产生温室气体减排的项目。

据了解，截至目前，国家主管部门共签发各类CCER项目减排量约7 800万吨，可再生能源项目（水电、风电、光伏发电、生物质发电等）产生的减排量约占70%，农林生物质项目和垃圾焚烧发电项目合计约占签发总量的5%。可再生能源企业可以选择符合条件的项目开发成CCER项目，作为碳资产进行统筹管理和交易，实现碳排放权益价值化，为项目运营发展增加经济收益，同时有利于日后更高效地参与全国碳市场。

（2）绿色建筑。绿色建筑旨在减少建筑物传统能耗，同时为人们提供舒适、环保的工作条件和居住环境，增加建筑物商业利用价值，减少城市发展对生态的负面影响。政府可将绿色建筑项目的建设权、运营权和周边的土地使用权一并授予总承包企业，由该企业开发以碳减排为导向的绿色建筑，有效减排二氧化碳。这意味着，企业通过绿色建筑的建设带动周边配套基础设施、土地的快速增值，通过基础设施的发展吸引更多人口流入，实现设施与人口的协同增长，同时为商业、办公人员提供舒适、宜居的环境。之后，企业靠出售或出租增值设施获得的资本收益回收建设成本和运营成本，并获取合理的投资和运营回报。

（3）生物质能清洁供暖。2021年1月，国家能源局发布了《关于因地制宜做好可再生能源供暖相关工作的通知》（国能发新能〔2021〕3号），明确支持生物质热电联产、地热能开发利用等供暖方式，并鼓励地方对地热能供暖、生物质能清洁供暖及太阳能供暖等项目给予支持。

以热电联产为模式的生物质热电，将有望取代煤电成为未来主要的绿色热源和电网调峰的力量，是非常典型的减污降碳协同举措。政府可鼓励以生物质发电项目为核心建立地方区域供暖中心，解决老百姓冬季供暖和工业生产日常冷热源供应。农林生物质发电项目通过向周边地区提供供暖服务，不仅能解决居民供暖问题和散烧造成的空气污染问题，还可实现经济效益的稳定增长，是应对国补电价退坡、实现市场化运营的有效方式。

结语

绿色PPP+EOD的积极推广应用，是PPP模式的创新发展与有效赋能，可以推动我国PPP产业朝着绿色低碳、高质量、可持续发展的方向稳健前行，最终实现生态治理和经济社会的融合发展。P

王天义，中国光大环境（集团）有限公司董事会主席兼总裁，清华大学PPP研究中心主任、教授。