区域共同体中党的领导制度运用与优化

摘要：风险治理与常规治理不同的是，它打破了传统增长主义形成的利益固化的府际关系，其主体是以安全为导向的区域共同体。但风险袭来并不直接导致多元主体共治的区域治理成为现实，关键是需要党的领导制度赋予共同体以和谐秩序。党的领导制度是打造风险治理区域共同体的根本制度保障：中央与地方关系上，具备政治势能以保障“安全共同体”实现；共同体内部多元主体关系上，凝聚其他有利于风险治理的制度合力以实现网络协作治理；个体间关系上，统摄风险治理中的价值归旨以稳定情感建构。为了优化党的领导制度与区域特殊性的对接，必须基于上述三对关系，调适党的领导制度的制度空间以平衡制度与地方实际之间的恰适性、完善组织体系以强化共同体整体性和加强制度吸纳力以形成广泛的情感认同。

关键词：区域共同体；党的领导制度；风险治理；区域治理

中图分类号：D669文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）04-0145-05

作者简介：范嘉祥，哈尔滨工业大学马克思主义学院硕士研究生。

随着现代化对经济社会领域的改造，要素流动愈发频繁，多领域多样化风险挑战交织缠绕，跨区域特性日益凸显，区域治理逐渐成为学术界研究的热点。在围绕该议题展开的过程中，治理活动是具体的而不是抽象的，需要遵循既定的政治制度，这是任何形式的区域治理都不可摆脱的“共性”制度基础和社会文化。在中国语境下，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，各方面公共事务的开展都是以党的集中统一领导为前提。可以说，党的领导制度是区域治理实现“整体、协调与联动”的治理目标、达成制度性集体行动[1]的根本制度依据。因此，如何将这一根本共性制度与区域特殊性相对接，使对接结果符合制度设计时的应然效果，是有效开展区域治理的重要问题。在“风险治理”作为议题的情况下，区域治理表现出超常规的“共同体”特性。本文探討在形成风险治理区域共同体的过程中，处于我国国家制度中统领地位的“党的领导制度”与区域特殊性对接的作用机理和优化路径，以此打造良好的风险治理整体，拓宽区域治理的实现形式。

一、区域共同体是区域治理应对风险挑战的演变形态

区域治理是指政府、非政府组织、私人部门、公民及其他利益相关者为实现最大化区域公共利益，通过谈判、协商、伙伴关系等方式对区域公共事务进行集体行动的过程[2]，其基本特点是多元主体的参与、平等协商的方式、网络化互动治理的形态。但是，由于多元主体参与的效力有限，区域治理有待以风险袭来时创造的特殊社会条件为突破口，形成有效的制度化安排。

1.常规状态下实现区域治理的社会条件还不完全成熟

区域治理作为学术概念的演变超前于社会治理现实的反映，从“区域公共管理”到“区域治理”的实践演变依然处在克服结构性矛盾的瓶颈期。首先，从中央和地方关系上看，改革开放后为了激发各地方积极性，在保持中央集权体制不变的前提下，中央开始经济分权，而经济的放权势必赋予地方政府相应的管辖权即治权。尤其从分税制地方化之后，地方政府不再只是中央政府的单一代理人角色，而逐渐成为以行政划区为界的具有相对独立利益结构的地方公共事务管理主体。在分权背景下，包括公共服务在内的一些政府行为开始以财政收益最大化为主导逻辑[3]，出现了地方利益遮蔽国家利益的现象，导致国家统一制定的政策或制度在一定程度上落虚落空。但是，针对这种不利局面，“一刀切”的刚性权威体制也并不是解决问题的好办法。因为地方政府是在不同属地或领域解决具体问题的真正主体，具有信息优势，发端于全社会利益分配和成本承担的空间分区改革必然决定该地区未来创新发展的路径依赖。因此，一方面，让地方充分发挥治理能力可促使治理的有效实现；另一方面，地方的自利行为又可能成为社会进步的阻碍，在某种程度上甚至是风险爆发的一个因素。其次，从多元治理主体的角度来看，治理主体的初步形态是利益主体，如果越独立、越不兼容，整个利益分化就越难以融通，利益主体间竞争的张力就会越大，社会矛盾就越难以消弭，社会共识就越难以强化，结构性断裂的社会漏洞就愈发突出。如今，社会元素参与治理的呼声愈发高涨，吸纳他们的意见并且尊重其行动主体地位，是人民民主的题中应有之义。因此，利益分化和参与治理需求的两方面客观存在阻碍着深度区域治理的实现，迫切需要找到突破口加以解决。

2.风险应对为深化区域治理实践形成区域共同体创造社会条件

“下好先手棋、打好主动仗，有效防范化解各类风险挑战”[4]，是习近平总书记在科学把握我国所面临的前所未有的机遇和挑战形势的基础上对推进社会主义现代化事业作出的重大战略要求。贝克在其著作《风险社会》中首次提到了“风险社会”的概念，其所代表的“制度主义”风险观更是成为学界分析现代社会的有效工具。抽象来讲，社会学领域的“社会风险”具备以下四个特征：一是“平等性”，即任何个体无法游离于影响之外并且范围是全球性的；二是“关联性”，即个体行动选择影响他人风险承载程度；三是“现代性”，即越是发达地区越有受到冲击的可能；四是“不可见性”，即捉摸不清甚至超出现有科学技术可掌控的范围。如果说，前文所述的常规状态下的社会特征可以由马克斯·韦伯所指的“科层制和理性化”概括，即微观层面上的人与人的关系也会因为社会整体的区域性而难以形成责任、情感、命运的共同体，那么社会风险的到来，则可以在短期内迅速形成过去没有产生联系但现在因风险治理议题必须产生联系的治理场域，抑或强化了过去原有的跨区域联系，巩固了这一治理场域，使“区域安全共同体”的形成条件成熟。常规条件下，信息资源共享较难实现的区域治理，在围绕某个特定政策问题时，找到了府际之间执行活动的交叉点，以区域共同体的形式开始协作。以新冠肺炎疫情为例，各地被划分成高、中、低风险地区，中央提出了分类的基本治理方案；区域内部也根据防疫需要，形成了“社区治理共同体”“公益慈善共同体”等城市行政区内部的共同体成分，完成了大规模开展的共同体建设实践。

但是，从西方部分国家的实际表现来看，这种共同体集体行动也绝不是自发产生的，往往每个区域自成“中心”很容易，即“多中心”容易实现，但“共同体”即有秩序的合作体很难形成，这主要是因为多中心的治理主体成分复杂、数目庞大，依然存在着权威分散化的问题。必须存在一种切实可行的制度性安排，在“去中心化”走向“多中心化”的过程中重构秩序。党的领导制度就具有这样的制度功能，它在区域共同体风险治理中起到了保障的作用。

二、党的领导制度是打造风险治理区域共同体的制度保障

风险创造了区域共同体形成的条件，却需要制度性安排将共同体有序运转起来。这种制度性安排必须凌驾于资本逻辑之上，不受社会特殊利益群体的俘获，又要有嵌入社会治理的充分条件和策略[5]。在我国，党的领导制度是党的政治权力进行社会治理时的保障，在中微观的区域（治理）共同体中有着独特的运用。

1.中央与地方：党的领导制度构建以安全责任为导向的府际协作治理格局

在坚持党中央集中统一领导组织结构中理解地方党委对党中央的服从关系，是正确把握央地间“制约-遵从”关系的角度[6]。既然地方往往“以利益关系为先”作出决策，而建立切实可行的合作机制又是应对转型期不断产生问题的必由之路，那么，由党的领导制度构建的以责任为导向的跨部门和跨区域协作机制就呼之欲出了，其作用也在实践中得到了彰显。第一，从坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度来说，各种强调集中和贯彻落实的制度强化了党组织内部的政治属性和高度服从性。党的组织体系有与政府科层制平行的上下级关系，政府系统之内又有大量党员担任重要职责，这些都决定了中央政府与地方政府的关系同时也是党的组织各层级的关系。因此，保证各级党组织和党员坚定维护党中央权威和集中统一领导的同时，也就保证了党对各个国家机关的有效领导。第二，从全面从严治党制度看，全党同志必须在党内制度规范下行动。这里突出两点：一是任何业务问题都要从讲政治的高度分析、判断和执行。领导干部要站稳政治立场，在大是大非问题面前不能有丝毫犹豫。二是必须严守党的纪律，坚持党的优良作风。通过开展常态化的党内政治生活和思想教育，加强和规范党内政治生活，保持党的先进性和纯洁性，增强党的生机活力。总之，党中央通过合法性的制度工具对地方党组织和政府進行人事领导，把跨区域政府间和政府内部主体协调合作成效作为区域治理的基本职责和官员基本绩效标准，把政府公务员的自身权力、奖惩评价、晋升与降职、福利待遇等“自利性”动机与保障广大人民群众和社会环境安全的“利他性”动机结合起来，既约束地方以公共安全议题为导向建立区域治理共同体，又在共同体的具体构建和运转过程中注重与地方的互动与配合。

2.共同体内多元主体：党的领导制度凝聚其他有利于风险治理的制度合力实现网络协作治理

党的领导制度具有强大的制度引力，能够在风险应对中凝聚国家治理体系其他各个组成部分形成制度合力，其突出表现在处理区域共同体内部横向的多元主体间关系上。人大、政府、政协、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等都是风险治理运行体制不可或缺的多元主体。如果区域共同体没能有效吸纳多元主体进入治理活动，就只是形式上的共同体，不能产生治理效能。疫情防控期间，我国的各级党组织和政府以社区、街道为单位实行封闭式管理，私有企业、社会组织、公务人员和志愿者全面参与防控任务，形成了区域内的“合作共同体”。中国共产党为这个集合注入了灵魂，规定了秩序，是风险治理的第一责任人，也有调动其他制度体系合力防范化解的自觉和能力，实现了对突发事件具体地、全面地领导，为区域共同体的运转保驾护航，最终产生治理效能。

3.共同体内个体情感建构：党的领导制度统摄风险治理中的价值归旨

在风险环境中，不确定性产生的集体性担心、恐慌情绪也借助互联网信息快速跨域流通，使个体的负面情绪加重，并使集体质疑的失序状态成为可能。党的十九届四中全会提出的“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”体现了我们党将人民性贯彻到社会治理领域的决心，包含着社会主客体相互交融共享的追求，给了广大人民群众应对风险挑战的厚重归属感和坚实底气。党的领导制度中的“为人民执政、靠人民执政各项制度”也强调保持党同人民群众的血肉联系，突出风险治理的人民主体地位：一方面，将共同体成员常态化的观念习俗、生活诉求、生活习惯转化为风险到来时有序的和睦互助、情感支持和关怀分享，连接共同体成员间的精神纽带和互信认同；另一方面，通过党管媒体和政府发布会，恰当增强人们的风险意识，主动、及时、公正、合理回应新出台的社会政策，定期回答社会关切问题。总之，党的领导制度将“以人民为中心”的执政理念渗透到风险来临时区域共同体的运转中，打造既温馨融洽、又警觉有序的局面，使“安全共同体”最终表现为“价值共同体”。

三、优化党的领导制度在风险治理区域共同体中的运用

在上述分析中，区域共同体是区域治理在风险应对时的演变形态。从制度主义角度来看，党的领导制度是在中国国情下最具政治势能、最具制度整合力、最能用全社会认同的价值归旨稳定个体情感的制度成分，是形成区域共同体的核心制度规范。在风险给整个制度环境带来极大不确定性的条件下，如何让具有极强稳定性的党的领导制度与愈来愈强调动态、多元、多样的区域治理相对接，不仅事关制度的优化运用，也事关党和人民事业兴衰得失。

1.纵向府际关系要调适党的领导制度空间以平衡制度与地方实际的恰适性

区域共同体固然要求跨区域的政府协同合作，但是，地方相对独立的治理空间也是必要的。因此，区域共同体的形成内在地要求正确处理顶层设计和基层探索的关系。第一，中央可以采取“柔性政策-刚性政策”相互灵活运用的“韧性”治理方法。一种情况是跨区域合作成为必要，而地方政府又缺乏自主合作的利益诱导，甚至为谋求地方局部利益而损害全局风险治理工作。这时中央应以有效治理为目标，采取刚性政策，细化政府之间和政府部门之间的协作规范和操作流程，并对已经产生恶劣影响的行为主体依法惩戒，收紧党的领导制度赋予地方自主选择的制度空间。另一种情况是，在对某一新兴风险的探索阶段，无论是对这一风险的内在属性还是对治理风险的制度和政策的恰适性都没有明确的认识，那么应该采取柔性政策。党的领导制度对地方的规范可以“刻意留白”，引导地方政府承担一部分认识风险的学习成本，鼓励地方政府进行制度合作、制度学习、制度创新和制度竞争。第二，地方党委要切实担负起形成区域共同体的领导职责。一方面，党委带头全面评估政法部门、信访部门、建设部门、财政部门、社会保障部门在社会治理中的职责，建立地方党委与地方各级政府和上级党委沟通联动体系，对上级党委提出的重大治理决策或项目，要结合实际评估方案，制定施行预案。一旦发现风险要上下联动，及时反馈。另一方面，遵守制度的同时又要大胆创新。要紧紧围绕“让百姓更满意”的标准，尝试发掘更贴合当地实际的共同体治理模式。把党组织定期面对面联系群众、开展文娱活动和志愿服务活动等基础性工作以更有效率的形式组合起来，并把切实可行的经验和创新模式及时上报，便于推广。

2.横向多元主体间要完善党的领导制度组织体系以强化整体性

促进区域共同体内部的良好运转，首先，要搭建“一核多主体”的社会治理网络平台。党的领导制度规范着网络内各个组成部分，同时也就赋予了整个网络框架的灵魂和规范。具体操作上，把党组织作为“中心处理器”放在中心上，把党员干部作为“零部件”放在网格上，政府的服务与监管就变成一条条网线通向基层各个社会组织。这样，基层社会治理的精细工作就成了党领导下的政府与各类社会组织、公民共同搭建起的网络平台，以此成为“人人有责、人人尽责、人人享有”社会治理共同体的“保障网”。其次，要建立社会组织与党的领导互生互洽的制度，以此划分社会治理责任边界。网络平台不能机械地拼凑或是形式上的存在，而要根据现实情况对体系内各个社会治理主体定权定责，构建切合实际的激励约束机制，用制度培养责任共担意识。最后，要充分发挥党联系群团组织作用，建立起社会治理的统一战线。机关党委要协助部门党组（党委）加强对共青团、妇女组织、慈善机构等群团组织的领导，群策群力完成风险治理重大事项，争取区域范围内各个社会组织的支持。

3.共同体内个体间要强化党的领导制度吸纳力以形成广泛情感认同

共同体的构建基础，就是组织成员之间的情感互通和相互信任，这也赋予了整个共同体的凝聚力和战斗力。要通过基层组织网络将党的影响力贯彻到每一个社会成员。党的领导制度的吸纳力越强，社会行动的有序性就越容易实现。一方面，要完善群众诉求表达机制，积极探索建立群众诉求收集和反馈机制，拓宽社情民意表达渠道，做到下言上达双向通畅，吸纳广大基层群众和基层干部的意见，倾听他们的实际诉求，使人民内部不同群体诉求都有充分协商的空间。共同体的职能首要的就是解决人民群众关心的难题，否则一切情感基础都难以建立。另一方面，要举办风险应对专题座谈会，邀请专家智库集中探讨社会瓶颈问题，推动科学效力转化为社会效力。区域共同体通过一系列社会吸纳的过程，既收集了社会上的科学意见，又有让社会元素接纳并施行的过程，强化了社会成员对共同体组织形态的认同和参与意愿，能为更加成熟的区域治理实践开辟道路。

参考文獻：

[1]锁利铭，阚艳秋，李雪.制度性集体行动、领域差异与府际协作治理[J].公共管理与政策评论，2020，9（4）.

[2]陈瑞莲，杨爱平.从区域公共管理到区域治理研究：历史的转型[J].南开学报（哲学社会科学版），2012（2）.

[3]郁建兴，高翔.地方发展型政府的行为逻辑及制度基础[J].中国社会科学，2012（5）.

[4]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》辅导读本[M].北京：人民出版社，2020：73.

[5]谢忠文.当代中国社会治理的政党在场与嵌入路径——一项政党与社会关系调适的研究[J].西南大学学报（社会科学版），2015，41（4）.

[6]景跃进，陈明明，肖滨.当代中国政府与政治[M].北京：中国人民大学出版社，2016：186.

责任编辑：钟雪