抗战时期中共晋绥抗日根据地的社会治理

摘要：抗日战争史与社会治理无疑是当下学界不同学科领域分别研究的热点内容。面对社会现实，回溯历史往事，通过史料来追寻探讨各抗日根据地的社会治理史实，还原中国共产党如何团结地方势力、动员普通民众治理根据地的地方社会原貌，无疑对我国实现国家治理体系和治理能力现代化有着不可或缺的借鉴意义。

关键词：中国共产党；抗战时期；社会治理；晋绥抗日根据地

中图分类号：K265文献标识码：A文章編号：2095-5103（2021）04-0025-09

作者简介：张晋，太原科技大学马克思主义学院讲师，博士。

一、引言

习近平总书记指出，一个国家选择什么样的国家制度和国家治理体系，是由这个国家的历史文化、社会性质、经济发展水平决定的。中国特色社会主义制度和国家治理体系不是从天上掉下来的，而是在中国的社会土壤中生长起来的，是经过革命、建设、改革长期实践形成的，是马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的产物[1]。这段话表明，中华人民共和国的国家制度和国家治理体系有着其自身的发展历程与特色，其形成离不开中国共产党的领导与指引。当下，中共党史研究是学界中的显学，其中抗战史研究亦是史学界的热点之一。这一时期中共领导下的各抗日根据地的社会治理无疑与中华人民共和国建立的国家制度和国家治理体系有着非常紧密的联系。黄道炫即认为，“抗战时期中共通过严密的组织，将政治力大力楔入社会的努力，已经初步在根据地搭建了中共希望创建的‘新社会的雏形”[2]。而要实现“新社会”雏形的目标，显然需要寻求拥护中共的各个阶级的广大民众。在抗日战争进入相持阶段之后，中共中央审时度势，适时推出了团结一切可以团结的力量这一战略思想，并以此为中心，在根据地形成了以中共为核心的新社会结构体系。在抗日民族统一战线之后，中共的经济政策变得比较温和，使得自己得以争取各个阶级的支持[3]。在此期间，各个阶级都允许、甚至是受到鼓励来参与政治，有的还发展成为党员[4]。这一时期中共主导的统一战线政策无疑是后来新社会出现的序曲。抗战时期中共领导的各抗日根据地民众建构新社会雏形的历史事实波澜壮阔，非一篇小文能详尽论述之。因此，本文只能选取当时历史事实诸多面相中的一面来进行探讨。

各抗日根据地与中共中央之间的关系是学界围绕抗战史重点研究的领域之一。李金铮认为，“地方根据地的自主性，主要表现在经济方面”[5]，其他方面则需听令于中共中央。应星则认为，“行政发包制”，连同中国社会学界曾热烈讨论过的“单位制”，它们的直接渊源都来自中国共产党在抗日战争时期创建的根据地的相关制度[6]。李、应两位学者的观点，是基于各个地方根据地在中共中央的领导之下，且拥有一定的自治权提出的。李里峰在《革命政党与乡村社会——抗战时期中国共产党的组织形态研究》一书中阐述了抗战时期中共在根据地实行的“三三制”原则是“对抗日民主政权的性质做出了基本限定，即它是共产党建立并以共产党为主导，同时又容纳大量非党人士（大多是共产党势力壮大以前的地方精英分子）的统一战线性质的政权”[7]。在该书中，李氏已经论述了中共在基层社会中的党组织与基层政权之间的关系，并认为根据地“三三制”原则在基层实施过程中，并没有达到中共设计之初的期望，存在着“理想与现实之间的张力”[8]。斯考切波（Theda Skocpol）认为，抗战时期“中国共产党渗透并改造了地方基层社会。因此，农民阶级获得了……组织化的自治与团结”[9]。在中共领导下，农民阶级获得千百年来不曾有的社会地位。实际上，在抗战时期根据地诸多历史事实面相的呈现，离不开具体人群行为的表现，而具体人群的一切活动都离不开社会结构的存在，而中共领导下的根据地社会结构与当时中国的其他地方已有不同。新的社会结构、新的社会秩序离不开新的社会治理。通过查阅详细的史料，笔者认为，在上述一众学者的研究之下，抗战时期中共领导下的根据地，以人群生活、生产为主体的社会治理，依然有可供研究探讨的空间存在。在历史事实的逻辑下，中共根据地的社会治理可以看作是日后中华人民共和国社会治理的先声。因此，笔者拟以文献史料为支撑，整体史为视角，选取晋绥抗日根据地为个案，考察抗日根据地在中共领导下的治理史实，尤其是关注当时抗日根据地的社会治理问题，无疑极具社会意义、学术价值与历史意义。

二、中共领导下的晋绥抗日根据地

1935年《中日何梅协定》之后，整个“华北的局势自此更加危急”[10]。日本帝国主义的侵略，从客观上改变了当时“中国各阶级之间的相互关系”[11]，形成了抗日民族统一战线。1937年，中国共产党中央北方局转移至太原办公，“以山西为重心领导华北地区党的工作”[12]。同时，“根据毛泽东指示，周恩来与刘少奇商定，以山西作为坚持华北抗战的根据地”[13]。太原失守之后，中共决定在山西组织以游击战为主要形式的作战方式与敌人周旋，积极“放手发动群众，扩大自己”[14]，征兵筹粮，巩固根据地的发展，进而积蓄力量，等待反攻的时刻。毛泽东指出，在抗日战争中，以根据地为依托的游击战争形式可以威胁敌人的生存，动摇敌人的军心[15]。根据地的重要性在此得到了很好的阐释。

本文重点考察的晋绥抗日根据地不仅有进攻敌占区的使命，也有着护卫中共中央所在地的重任。1939年晋西事变发生时，中共中央调集军队作战，力图“确保晋西北不失”[16]。晋西事变之后，晋绥抗日根据地即成为华北华中敌后我军与陕甘宁边区联系的唯一通道[17]。中共中央所在地陕甘宁边区位于黄河西岸，黄河之东便是山西西部地区。山西的晋西北根据地、晋西南根据地与绥远的大青山根据地共同组成了晋绥抗日根据地。因此，晋绥抗日根据地也是阻敌西进的屏障和保卫陕甘宁的前卫阵地[18]。其中，“晋西北抗日根据地在1938年初已初步形成”[19]。1938年底，关向应同志受中共北方局委托，以北方局名义负责管理三个地区的党委工作[20]。这一任命为以后三个根据地合并成为晋绥抗日根据地打下了必要的基础。1943年11月，晋绥边区行政公署[21]正式成立。

在抗日战争进行至相持阶段时，日本占领军为巩固其在中国的殖民统治，对各个根据地展开了残酷的“扫荡”。此时，毛泽东对抗日战争进行了科学的判断与预测，提出了著名的“论持久战”理论。他指出，持久战必须经过战略防御、战略相持和战略反攻三个阶段，强调持久战的基础是广大民众——“抗日民族统一战线是全军全民的统一战线，绝不仅仅是几个党派的党部和党员们的统一战线；动员全军全民参加统一战线，才是发起抗日民族统一战线的根本目的”[22]，并得出“抗日战争是持久战，最后胜利是中国的”[23]结论。

從这里我们可以看出，抗日民族统一战线的建立离不开中国共产党的组织与领导。此时，“中国共产党将实现民主视为坚持抗战的重要条件”[24]。对于山西根据地的党建工作来说，1940年是至关重要的一年。在这一年，山西各抗日根据地开始了自身的全面建设[25]。同年2月初，120师派出“部队干部300人，组成13个工作团分赴晋西北各县”[26]，协同地方党组织开展建设新政权的工作。当年2月于兴县召开了晋西北军政民代表大会，各抗日民主党派，军队、农、工、青、妇各群众团体的代表一百余人出席大会[27]。当时，中共中央对抗日统一战线下产生的政权的定义是“抗日民主政权应当在政策上和阶级实质上，都是抗日统一战线的政权，即一切拥护抗日统一战线、不投降、不反共、不倒退的人都应当吸收其代表加入政权，但绝不是大地主大资本家工农小资产阶级的联合政权，而是以工农小资产阶级为主，同时又不拒绝进步的中产阶级分子及进步士绅参加的政权，这样形式与内容便是一致的”[28]。由此可知，参加晋绥抗日根据地政权组建的各派人士都是被中共认同的倾向抗敌救国并追求进步的人士。“对于共产党以外的人员，不问他们是否有党派关系和属于何种党派，只要是抗日的并且是愿意和共产党合作的，我们便应以合作的态度对待他们。”[29]而领导权是需要掌握在共产党人手里的，为此“必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件”[30]，而这个条件是“保证党的领导权”[31]的基础。在行政制度设计好之后，运行良好，符合社会实际情况，是得民心的重要途径。中共在根据地的社会治理，毋庸置疑是成功的。只有如此，方能解释解放战争时期，为什么会有广大人民群众主动拥军参战的积极行为。中共在根据地的社会治理中最主要的要素无疑是身处各个阶级的人群。农民与地主两大群体自然是根据地社会结构中的主体人群。因此，中共的社会治理的政策往往是针对主体人群而言的。在社会治理的实践层面，则是体现在商业和农业两个具体方面。

三、晋绥抗日根据地的商业贸易与统一战线

本文考察的主要地域是晋绥抗日根据地，该根据地中主要的地理区域是吕梁山区，但吕梁山区在地形地貌上并不十分利于精耕细作的农业生产。实际上，山西作为一个整体行政单元来说，传统农业都是偏弱的。冀朝鼎曾在《中国历史上的基本经济区》一书中，提到了山西在农业自给方面能力较弱的事实[32]。在农业薄弱的历史情境下，山西人不得不另觅他法以求生存。清人康基田曾提及，山西人多商贾的原因是“盖其土之所有，不能给半岁之食，不得不贸迁有无，取给他乡”[33]。但是，在以农业为本的传统社会时期，土地是标识身价的重要资源。所以，经商成功者常常会购买大量地产。这样，在社会结构中将地主与商人作为一个整体人群来讨论是恰当的。抗战时期的社会结构并不是完全意义上的传统社会形态，已经有很多近代化元素注入其中。但是，在晋绥抗日根据地传统社会的痕迹依然很明显。抗战特殊时期的存在，毫无疑问破坏了旧有的社会秩序。这一现状给了中国共产党改造旧有社会结构，营造新社会结构不可多得的机遇。

抗战时期，山西深受战乱之苦，经济一落千丈。根据乡绅刘大鹏日记所载，当时“民穷财尽，经济不通，市面凋落”[34]，一派萧条之景。晋绥抗日根据地的主要辖区晋西北根据地在抗战爆发前，其商业颇具一定规模，单就临县碛口一地就有“商店达二百家，全年流水在五十万以上者达十余家”[35]，集义兴和义生成两商号每年通过碛口“转运甘草达七百万斤，每年由绥远磴口一带流下货船至少四千余艘”[36]。故此，在当时碛口“是晋商通往西北地区的交通枢纽，它从清初到民国数百年的历史里，曾被誉为九曲黄河第一镇”[37]。抗战开始后，碛口的商业贸易由盛转衰，“战前市面货币流通额达一百五十万元，战后减至七十万元”[38]。当时的实际情况是，不只是商业贸易量断崖式下跌，同时伴随着人员与资金流散。“很多富商大贾，携资逃亡，使商业大部停顿……离、临两县逃往榆林商民不下三百人”[39]。晋西北根据地是中共中央根据地的门户所在，二者唇齿相依。根据地要发展扩大，经济是其基础。“在社会秩序安定的情形下，境内商业逐渐兴盛起来……临县城由一百八十六家增至二百四十八家”[40]。

上述史料表明，当时该根据地的社会治理是秩序井然的。社会秩序安定的实质是各个阶级对现状的认同，其表现形式之一是，当时“个体经营转运货物的商人也增加了”[41]。个体小商贩的存在与发展壮大是一个非常重要的风向标，意味着仁政行于世。在当时的历史情境中，“由于中国民众的普遍贫穷，传统手工业持续强劲且大量存在”[42]。著名的移民事件“走西口”，其实质就是长城以里的晋西北、雁北和陕北地区的劳动人民到长城以外的西北（今内蒙古西部）地区谋生的社会活动[43]。这些背井离乡的人们大多是穷苦百姓，寄希望于通过“走西口”来糊口养家。毋庸置疑，根据地小商贩的兴起也会为中共赢得广大根据地民众的人心。小商贩与普通百姓之间的身份是模糊的，“在一定程度上，商人阶级似乎是由农民中间那些以从事商业活动来勉强维持生计的人慢慢进化而来的”[44]。在赢得小商贩的基础上，再获得大商人即地方精英的拥戴，可以构建一种理想型社会的秩序。

近代经济商业贸易的发展繁荣离不开银行的支持，由于是处于战争时期，银行的重大意义在于“理财之枢纽，筹饷之根源”[45]。晋绥抗日根据地需要“稳定八路军驻地的物价，保障供给”[46]，自然也离不开银行的支持。要解决这一关键性问题，必须建立由中共领导下的银行。此时，已经是中共党员的晋西北地方精英刘少白[47]奉命组建银行。在筹措银行建设资金的过程中，刘少白求助于晋西北当地的地方精英。其好友当时是兴县首富牛氏家族[48]中的牛友兰一人“就拿出二万三千块白洋、一百五十石粮食”[49]，并捐出其名下商号“复庆永”的大部存货[50]，为建立银行贡献力量。这样，刘少白在牛友兰等一干地方开明绅士的帮助下，“很快就凑足了三万多元白洋、七百多担粮食，使建立银行的基金有了保证”[51]。在当时的历史情境中，很明显地方精英对地方事务有着相当大的影响力。中共在根据地适时推行统一战线政策，以“三三制”为实现政权的组织形式，可以充分吸收愿意“参加抗日活动的民族资产阶级和开明绅士参加政权”[52]，也可以“更好地从政治上争取团结各抗日阶级和阶层，扩大和巩固抗日力量”[53]。根据地的“三三制”政策之所以能够由观念变成活生生的现实，就在于华北和山西敌后根据地的党组织和抗日民主政府坚决地不折不扣地贯彻执行了这一正确的政策[54]。邓小平曾指出，“党对政权要实现指导的责任，使党的主张能够经过政权去实行，党对政权要实现监督的责任，使政权真正合乎抗日的民主的统一战线的原则”[55]。在这样的方针指引下，当时整个华北地区，中共领导下的各个根据地都得以顺利发展壮大。

与此同时，“三三制”模式也给中共基层政权产生了麻烦，使一些乡村权力被地主和富农所掌握[56]。这一情况表明，中共的主导力需要遍及整个有效管辖的根据地之中，进而再向外扩展。在这之前，中共需要的是对根据地社会进行有效的治理。而要实行有效治理，则需要弥合、平衡在地主与农民之间长期存在的张力。

四、晋绥抗日根据地的土地改革与社会治理

传统中国地主与农民之间的关系一直存在着张力，这种张力存在的主因是围绕土地的所用权与使用权的分配而展开的。某一个地方需要租种土地的农民变多，则意味着当地农民的日常生活水平会普遍下降。其原因之一是因为地主可以提高租赁价格，农民之间为了获得耕种维持全家生活保障的土地，会在彼此之间形成竞争关系，以求获得足够的土地来养家糊口。中共一直十分重视密切联系群众。在根据地执行统一战线时期，中共中央认为，“必须进一步依靠群众，必须深入群众工作，才能克服投降与反共危险，巩固统一战线”[57]。因此，中共中央对在统一战线工作中“注重了上层统一战线工作，忽视了下层群众工作”[58]的错误倾向进行了纠正后并指出，“共产党只有进一步依靠群众，深入群众工作，才能克服当前时局的危机，争取抗战的胜利，并在可能发生的不利于党与抗战的突然事变中，不使党与抗战遭受意外的损失”[59]。

中共中央还要求，“在八路军新四军活动区域，必须实行激进的有利于广大抗日民众的经济改革与政治改革”[60]。经济方面的政策关系到根据地的社会秩序是否稳定，而社会稳定的基础是下层民众的基本生活得到保障，因此，“须实行减租减息废止苛捐杂税”[61]，执行有利于下层民众的经济政策。早在1937年8月25日，中共中央就发布《抗日救国十大纲领》，其中明确提出“废除苛捐杂税，减租减息”[62]。从历史事实层面来看，广聚土地、收取地租自然是地主群体兼并土地的动力之一。“国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序。”[63]当时，根据地的社会治理目标无疑也是追求当地社会稳定，让地方处于井然有序的状态之下。减租减息的土地政策不仅确保了广大佃农的根本利益，还团结了地主阶级的大多数一起抗日。中共中央认为，“农民（雇农包括在内）是抗日与生产的基本力量”[64]，因此，统一战线时期的土地政策是“一方面减租减息一方面交租交息的土地政策”[65]。兵民是根据地存在以及发展的基础，故此“根据地基本群众在减租息后生活必须略有改善，否则生产热情难以提高，亦将影响根据地的坚持”[66]。因此，根据地土地政策的实施离不开发动群众、动员民众，要在民众的思想上、行动上进行必要的指导。

抗战时期根据地实行减租减息土地政策在本质上是“一项具有改良性质的土地政策”[67]。在确保地主可以收租收息的同时，“减租减息与保障农民人权、政权、地权、财权是我党土地政策的第一个方面”[68]。地主的各项权益位于农民权益之后，为第二个方面。实行减租减息土地政策的根据地，租额“即照抗战前租额减低百分之二十五”[69]，在减租减息土地政策实施时，具体问题具体分析，“应依业佃双方所出劳动力，牛力，农具，肥料，种子及食粮之多寡，按原来租额比例，减低百分之二十五”[70]。中共实行减租减息土地政策的目的是“发动农民抗日的积极性及团结各阶层”[71]一致抗战。

本文研究的重点地域晋西北地区，在1940—1941年两年之内颁布了三则关于“减租减息”政策的实施条例。1940年2月颁布的《山西第二游击区（晋西北）减租减息条例》第一条即明确提出制定条例的目的，“为调济群众利益，改善人民生活，巩固统一战线，保证抗战胜利，特规定本条例”[72]。其中关于租佃伴种权有如下规定，“地主未得租户佃户或伴种户之同意，不得将地转租、转佃、转伴种于他人”[73]。这一条充分保障了租种土地农户的权益。1940年10月1日的《山西第二游击区（晋西北）减租减息单行条例》第一条的内容为“本游击区为了巩固统一战线调剂群众利益，改善人民生活，特根据中华民国土地法制定本条例”[74]；第二条指出，“出租人之土地收入不论租佃伴种一律照原租额原伴种分配法减收百分之二十五（二五减租法）”[75]；第三条指出，“出租人未得租户佃户伴种户之同意不得将耕地收回转租转佃转伴种人”[76]。后一则条例颁布之日，前一则条例即行作废。两则条例相对比，可以看出贫困农民的基本生活得到了保障。中共在抗战时期的土地政策已经和土地革命战争时期的土地政策有了很大的改变。1928年共产国际第六次代表大会通过的《关于中国共产党的任务》的决议案里面指出，党在农民运动中的主要任务之一是，没收所有地主土地，并将其交给农民代表苏维埃[77]。

从上述史料中可知，当时的土地政策是没收所有地主的土地。抗战时期，中共为了拯救中华民族，团结各阶级共同抗日，对土地政策作出了相应的改变，显示了中共具有的非凡的政治智慧。抗战时期，晋西北实行“减租减息”政策后，“在调剂阶级关系，改善人民生活，动员群众参战上，确已发生了相当的作用”[78]。不过在政策的具体实施过程中，也存在不可忽视的问题，比如有的地方地主债主暂时不去收租收息，佃户借户也暂时不再还租还息，而又互相观望，形成了彼此不安，互相敌对的僵持局面，严重影响农村统一战线的发展[79]。对此情况的出现，中共及时作出新的条例规定，有效解决了问题。在1941年4月1日颁布的《山西省第二游击区（晋西北）减租减息暂行条例》作出了“关于收回租地及伙种地之限制”[80]的规定，其中具体条款如下：

第一款具有如下情形之一者，始可收回租地伙種地。

甲、地主不能维持生活收回者自耕而不用雇工时。

乙、耕地履行法定程序出卖时。

丙、依照政府命令变更其使用时。

丁、承租人伙种人死亡而无继承人时。

戊、承租人、伙种人将耕地转租、转伙种予他人时。

己、依本减租法减租后，承租人力能缴租而故意不缴时。

庚、承租人、伙种人非因不可抗力继续一年不为耕作时。

第二款地主将耕地出卖时原承租人伙种人有继续承租及伙种权，如承买者买回自耕时，则不得要求继续承租及伙种。

第三款收回自耕之耕地，如再出租或伙种时，原承租人或伙种人有继续承租及伙种之优先权[81]。

从这则史料，我们可以获得清晰的信息，地主与农民各自的权益都已经被条例给予了合法保障。当时中共对根据地的治理是稳定社会，维系社会秩序。这是由当时处于抗日战争时期特定的历史情境决定的。在中共中央英明政策的指引下，卓有成效的根据地社会治理不只是在晋绥抗日根据地，当时“在军民的共同努力下，各抗日根据地克服了严重的经济困难……为坚持抗战和夺取最好胜利提供了最基本的条件”[82]。

综上所述，抗日战争时期，民族与国家存亡系于一线之间，这一时期是中华民族有史以来经历的异常严峻的时刻，当时“爱国之士们普遍认识到……应对国人进行‘民族英雄事迹的历史教育，以培养民族意识和抵抗精神，这一做法已刻不容缓”[83]。培养中华民族的共同体意识，无疑需要社会各阶级之间的大团结。抗日民族统一战线正是在此历史背景中出现的，是中国当时各阶级大团结的表现形式。黄兴涛认为，“事实上，也正是在抗战中，人们才更加清楚地看到了民族自信心和民族凝聚力对于中华民族复兴的重要意义”[84]，那么此时需要的是能够把中华民族凝聚起来的核心力量。事实证明，中国共产党在这一历史性的时刻，起到了凝聚民族的核心作用。而要获得广大民众认可的核心地位，离不开卓有成效的社会治理的实质性表现。石岛纪之认为，中国共产党通过减租减息等政策，使得（根据地的）社会虽然贫穷但是相对平均化，从而提高了更多民众的抗战意愿，增加了根据地的抗战能力[85]。统一战线的实施，根据地的社会治理，无疑是中共逐步走到中国政治舞台中心位置的资本。抗战时期，“艰难的生存环境和生存状态，使活下去本身成为一种考验，人们的生存智慧在这样的背景下得到最大程度的展现”[86]。在这之中，中共的领导能力以及对社会的治理能力无疑是根据地可以生存、发展的重要原因。当然，在治理根据地社会的过程中，也会出现一些问题，但是，这些问题常常会得到妥善解决。正如李里峰认为的，“勇于正视问题、善于改正错误，中国共产党之所以能引领中国革命取得成功，原因或许正在于此”[87]。从本文论述的历史中，可以得出中共在根据地社会治理的成功，无疑使得中共“发现了一条通往政治和军事权力的崭新道路”[88]。因此，抗战时期中共根据地的社会治理在实质上成为中华人民共和国成立后新社会结构、新社会秩序下新社会治理的序曲。

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责任编辑：钟雪