刍议后税费时代乡镇政府的职能

王素梅

摘要：依据后税费时代农村实际情况和村民自治的要求，原有的乡镇政府职能应调整转变到有利于科学发展观的贯彻落实，有利于调动各方积极性促进农村经济发展，有利于社会主义新农村的建设，承担着基层政权建设，发展农村经济、提供农村公共服务，加强社会管理和维护辖区社会稳定等方面的职能。在后税费时代乡镇政府应该具有三大职能：一是提供公共产品和公共服务;二是和谐社会目标下的新农村建设职能;三是民主财政建设职能。

关键词：后税费时代;乡镇政府;公共服务

一、提供公共产品和公共服务

乡镇公共品应包括：一是可持续发展类公共品，如江河的治理、污染、治理水土流失及土地沙化、防护林建设，生态保护、社会福利、基础教育;二是乡镇经济发展类公共品，如治安、行政服务、病虫害防治、农业技术推广、农业信息平台建设等;三是乡镇社会基础设施类公共物品，如道路、水利设施、文化娱乐设施、用电、通讯、卫生防疫等，这类公共物品供给水平的高低，直接反映了当地农民生活水平。按是否同时具备消费的非排他性和非竞争性划分，可将公共品分为农村纯公共物品和准公共物品，第一种分类方法中，第一和第二类基本上属于纯公共品，第三类属于准公共物品。同时，乡镇政府提供本乡镇的公共品，着重以为农民服务为主。

根据现代公共财政理论，在市场经济条件下，政府的行为边界应该被界定在弥补市场缺陷和市场失败方面。目前经济学界普遍认同美国著名财政学家马斯格击夫（Musgravc）提出的现代政府职能应包括资源配置、收入分配、经济稳定与增长三个方面的观点。无论从理论还是从实践意义上讲，公共财政体制创建的一个基本前提是：政府的职能必须按以上的标准有个相应明确界定，而政府职能有效的界定也有个前提：一个国家必须有个成熟健全的市场机制在经济中进行运作，但成熟健全的市场机制的形成也有赖于政府在其中进行规范，需要健全的公共财政制度作为支撑

由于各个乡镇的基本背景情况不同，每个乡镇的居民对公共品的需求也不尽相同，同时，即使对一些公共品有相同的需求，其需求的紧迫程度也不会完全相同，也就是说，每个乡镇的居民对于公共品的需求是有位序的。在这种情况下，乡镇政府应该转变职能。取消农业税后乡镇政府应该根据农民对公共品的需求以及需求顺序来提供公共品。

2.和谐社会目标下的新农村建设职能

新农村建设是构建和谐社会的必然要求。建设新农村不仅是公共财政的职能，还可促进财政经济的振兴。从直接关系看，财政加大投入新农村建设，促进农业产业化发展，将提升乡镇经济发展的整体水平，增大经济总量。同时，农产品的加工，畜禽产品的销售，将直接带来税收的增长。从间接关系来看，建设社会主义新农村，将促进农民增收，增强农民的购买力，开辟农村消费市场，扩大内需，拉动经济增长。“财政支农”可以推动“富民兴财”。

公共财政是国家配置经济资源、调节收入分配和监督经济运行的重要政策工具，是社会主义新农村建设的重要物质基础和体制保证。社会主义新农村建设是一项惠及农民的“民心工程”，乡镇财政支持促进新农村建设不仅责无旁贷，而且大有作为。强大的财政实力是推进新农村建设的物质基础，而财力有限是欠发达地区普遍存在的矛盾。不管乡镇财政困难于否，都要承担新农村建设的职能。

乡镇政府要鼓励和引导社会资本投向农村和农业，大力支持农村经济合作组织和农业产业的发展，充分发挥财政政策的乘数效应，努力激活农村自我发展的内在动力，把有限的建设资金用在刀刃上，将国家生产的重点转向农村，支持农田水利、农田交通等基础设施建设，改善农村农民的生产条件，加大对农村发展的支持力度;加强对农村教育、卫生、科技等农村事业的发展，加强政府对农村的公共服务。同时强化绩效评价和管理，一方面，强化项目资金管理，真正使农民得到更多更大的实惠。另一方面，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，开展新农村建设项目的绩效评价。要把落实惠农政策与调动农民積极性相结合;要把推进基础设施建设与改善发展环境相结合;要把培植财源税源与发展农业经济相结合。要把财政支持的重点放到基础性、公益性、服务性和经营性领域上来。

3. 民主财政建设职能

我国目前的财政制度并不符合民主财政的要求。从预算管理制度来看，预算编制采用的是“基数法”，这种方法保留了以前不合理的支出和地方的既得利益，也缺乏效率。同时，预算草案基本只列出按功能编制、以预算类级科目列示的财政支出数字，信息披露不充分。这种制度无法保证立法机关和公众对财政收支进行监督和约束，无法保证财政支出以公共偏好为基础。

而且，长期以来，我们国家的财政税收体制改革，着重于体制内的建设，着重于财政“蛋糕”的做大，满足于各级政府及社会的正常运转，较少顾及财政效率的提高与财政民主建设，没有把财政当作一个极为重要的政治问题来考虑，没有把财政预算改革提到政治改革、行政体制改革的高度来加以重视。因此，出现了一些财政增长中的“贫困”问题，如财政分配效率不高，透明度差，非制度性因素影响严重，公众关注程度低。

财政问题本质上就是一个政治问题。财政改革也必须从政治体制转轨的角度重新子以考虑。要打破乡镇财政改革和民主建设的困境，只有把两者结合起来，从公共财政建设着手，以民主财政建设逐步导向政治民主化。然而，乡镇民主建设也没有从财政改革的角度着手。从目前的试点看，乡镇民主化试点主要体现在以下几方面：（1）政务公开。增强乡镇工作的透明度;（2）实行村和部分乡镇干部直选;（3）扩大党内民主，使党内监督也体现民意;（4）强化人大的监督作用。这与民主财政的差距还有很长一段距离。

由于公共品的需求表达和供给决策还受制于公共管理部门，特别是乡镇政府官员行为的影响。只有通过真正的民主选举约束，使乡镇政府领导人在农村公共品的供给中真正为本辖区选民负责，避免脱离实际的农村公共品的供给;通过有效的民主监督，增加农村公共财政资源使用的公开透明度，提高政府财政供给公共品的效率。因而乡镇政府的民主财政职能，要在农村公共品需求表达和供给决策中听取农民的意见，切实尊重农民的意愿，真正体现农民的需求。

参考文献

[1]杨永.后农业税时代基层干部视野中的乡镇政府职能转变——对鄂、皖、渝三地乡镇干部的问卷调查.江苏省社会主义学院学报.2008

[2]章荣君.财政困境下的乡镇治理状况分析.求实.2011

（山东省郯城县归昌乡财经服务中心）