美国社会组织参与救灾的经验与启示

赵 飞

（应急管理部国家减灾中心，北京 100124）

0 引言

美国是一个灾害多发的国家，经常遭受洪水、飓风、地震、滑坡等灾害侵袭[1]。由于经济高度发达导致人口、财富高度集中，自然灾害，尤其是重大自然灾害造成的经济损失往往是巨大的。2018 年联合国减少灾害风险办公室发布的《经济损失、贫困和灾害1998—2017》报告指出，美国是20 年间世界上遭受自然灾害经济损失最大的国家，总损失达9 448 亿美元[2]。

由于具有较为深厚的公民社会基础，美国一直被认为是社会组织活动的沃土。在美国，社会组织作为公民社会的重要承载主体直接参与国家治理，发挥着政府和公民之间沟通交流的桥梁作用以及促使社会良好运转的润滑作用[3]，其影响力不容小觑。在防灾减灾救灾领域，美国发达的社会组织同样引人关注，成为受灾民众生活保障的重要力量并发挥着不可或缺的重要作用。社会组织、志愿者为主体的社会力量是美国受灾民众生活保障的重要力量，对于一般规模的灾害，受灾民众的生活救助以社会力量为主[4]，能够高效地满足民众的多样化需求。

本文对美国社会组织参与救灾的管理体系进行了研究，梳理了美国社会组织参与救灾工作的基本情况和主要经验做法。美国在长期的制度实践中形成的社会组织培育发展模式、政社合作模式，对于2008 年汶川地震以来社会力量迅猛发展的中国而言，具有很强的借鉴意义。

1 美国社会组织参与救灾的基本情况

社会组织在美国的经济生活中占有重要地位，特别是在提供公共服务、维护社会公正等方面发挥着积极的作用。据统计，平均每175 个美国人就拥有一个非营利组织，四分之一16 岁以上的美国人在社会组织中从事志愿工作[4]。

在2005 年卡特里娜飓风之前，美国受灾群众基本生活保障主要依靠社会力量，甚至不在美国联邦政府的救灾职能内[5]。2005 年卡特里娜飓风造成的损失和影响远远超过了社会力量和地方政府的应对能力，暴露出了美国应急管理体制的诸多问题，受其触动，美国于2006 年签署《后“卡特里娜”应急管理改革法》。2007 年，根据该法案制定完成的《全国准备指南》（NPG）中，明确界定了包括政府、社会组织在内的不同主体在灾害中的核心能力及建立能力的方法途径[6]。2011 年发生的东日本大地震对美国社会产生强烈震动，美国政府因此对其应急管理体系又进行了重构改革。2011 年3 月，《总统政策第8 号指令》（PPD-8）正式出台，提出了全社会参与的应急管理工作理念。随后，美国政府发布了《国家准备目标》、《国家准备系统》、《国家应急框架》等一系列应急管理的重要文件[7]。

根据2019 年10 月份颁布的第4 版《国家应急框架》（National Response Framework）[8]，政府组织在规划地方应急管理资源时，应考虑到社会组织发挥其功能时的潜在需要。各级政府必须提前规划，将志愿者和捐赠资源纳入相应体系中，与志愿组织和机构密切合作，协助管理可能出现的大量志愿者与社会捐款。美国红十字会和美国救灾志愿组织联盟（National Voluntary Organizations Active in Disaster，NVOAD）2 个社会组织被官方指定为国家灾害应对体系中的重要组成部分。作为国家响应能力的正式成员，在灾害应对中将派人员进入联邦应急管理署设立的国家应对协调中心（NRCC National Response Coordination Center），代表志愿组织参与和进行相关协调[9]。社会组织在灾害应对过程中的主要工作是为民众及动物（包括家庭宠物和服务动物）提供避难所、紧急食品供应和其他必要的支持服务（表1）。重大突发事件应急产生的费用主要由美国联邦政府承担[10]。救灾结束后，社会组织提供救灾服务的相关支出可以和地方政府一样申请联邦救灾资金的报销，最高比例可达75%[5]。

表1 社会组织参与救灾的主要工作

美国的红十字会在系统内参与救灾的责任是强制性的，并承担了很高的公众期望。美国国会授权美国红十字会向灾难幸存者提供救济，帮助人们对灾害等紧急事件开展预防、准备、应对和恢复。《国家应急框架》将联邦政府层面的协调支持划分为15 项紧急支持职能（EFS，Emergency Support Functions），美国红十字会被指定为ESF#6（大众护理、紧急援助、临时住房、人力援助）的联合牵头机构，同时支持其他几个ESF[8]。红十字会享有“联邦特许机构”的法律地位，与联邦政府保持密切沟通，在各个相关的协调中心都派驻专门的工作人员，负责与不同部门之间的协调[9]。据统计，红十字会平均每年应对6.2 万次灾害事件（其中90%为家庭火灾），参与救灾的人员中有95%为志愿者[11]。红十字会在救灾过程中的一项重要职责是负责避难所的日常服务。有些避难所是州和地方政府临时建立的，而后红十字会进入并提供相关服务。

美国救灾志愿者组织联盟是由美国红十字会、救世军等7 大社会组织于1970 年共同协商成立，目的是促进社会组织在救援过程中的合作、沟通、协调和协作。这一联盟的成立源于1969 年弗吉尼亚州卡米尔飓风的灾害救援。由于参与救灾的多个社会组织信息沟通及总体协调的混乱，导致了各社会组织展开救援行动时出现了大量重复的无效救援，甚至出现救援组织之间的恶性竞争，极大地影响了灾区救援工作的开展[12]。联盟成员包括70 多家有影响力的全国性组织、56 个州级救灾志愿联盟，这些联盟分支还代表着地方各级联盟以及数目众多的分布在全国各地的会员组织。NVOAD 本质上是一个联络平台和协调中心，并不实际参与救援，真正参与进救援工作的是其成员组织[13]。

在专业性救灾组织之外，还活跃着大量规模较小的地方性社会组织。与专业救灾的社会组织相比，这些社会组织更了解当地情况，社区动员能力更强。以卡特里娜飓风救援为例，包括宗教团体在内的数量众多的地方性社会组织在飓风救援中接收并服务了与红十字会同等数量的灾民，并且他们运作的避难所的数量是红十字会的4 倍[9]。但由于很多组织并没有救灾的宗旨及参与救灾的经验，一旦灾害来临时，虽然积极自发参与救灾，但由于缺乏与常规救灾机构的联系以及救灾所需的资源和能力，导致与政府救灾体系存在一定的脱节现象。

2 美国社会组织参与救灾的经验做法

2.1 通过多种激励措施培育促进社会组织发展

美国政府将社会组织视为公共服务供给的重要合作伙伴，并采取一系列激励措施培育社会组织[14]，鼓励社会组织更好地发挥作用。

1）对社会组织实施税收优惠政策。税收优惠政策一方面是对社会组织本身与宗旨相关的活动予以免税，另一方面是对向特定社会组织进行捐赠的个人或组织予以减税。一旦组织获得免税资格，其与组织宗旨相关的收入均免收联邦所得税。对于符合501C（3）条款的公益组织，税法还规定可以免收联邦失业税。例如，上文提到的美国救灾志愿者组织联盟即是享有501C（3）条款免税地位的社会组织。

2）通过政府采购服务加强政府与社会组织的合作。政府采购服务即是指政府通过服务外包的方式购买社会组织服务。据统计，社会组织的收入来源主要包括服务收入、政府资助、慈善捐赠和自投资收益，其中30%左右为政府资助[15]。美国的政府购买服务经过多年发展，已经进入比较成熟的阶段，通过科学立项、精细评审和信息公开的制度支撑，促使社会组织通过充分竞争，实现服务供给质量和效率的提升[16-17]。

3）通过政府推动项目促进社会组织能力建设。通过设立推动项目，搭建平台推动公众参与志愿服务，加强社会组织的能力建设，促进社会组织发展。政府通过采购服务、设立项目等手段，采用签定“互助协议”或者合同等形式，与社会组织建立合作互助关系。

2.2 充分发挥大型枢纽型社会组织平台的沟通桥梁作用

在美国社会组织参与救灾的体系中，美国救灾志愿者组织联盟发挥的作用令人瞩目。作为一个平台型组织，联盟承担了构建政府、公众、媒体及下属社会组织之间沟通对话的桥梁功能。在灾害应对中，联盟作为社会组织代表派员进入联邦应急管理署设立的国家应对协调中心，代表志愿组织参与协调。联邦应急管理署专门设立志愿组织联络人、捐赠协调专员来协助联盟开展工作，加强政府和社会组织在灾害应对过程中的沟通和协同。联盟主要负责与各个政府机构及国家应对协调中心进行灾害响应信息的了解，并根据下属社会组织参与救灾情况向政府机构、国家应对协调中心及公众媒体进行情况说明，通过整合社会组织及政府的信息对联盟中的各类社会组织及志愿者进行灾害响应的进一步组织协调。在横向管理上，不同领域专家组成的专业委员会是联盟成员单位互动交流的渠道，也是实现平台交流学习功能的重要方式。日常状态下，联盟作为防灾能力建设中心培训成员组织的应灾专业能力，统一下属成员组织的术语标准及灾害报送方法，提高救灾效率。各成员组织通过联盟这个平台，互相交流救灾经验，增进彼此了解，有利于在灾害应对时默契互补，降低了灾时沟通的时间成本，可以更快更好地协同合作。

2.3 发达的信息互动平台有效的促进信息公开、共享

美国以发达的信息技术、畅通的大数据合作环境为依托，搭建了形式多样的信息互动平台，有效地促进了信息公开、共享。例如，美国的guidestar（www.guidestar.org）和基金会中心（www.foundationcenter.org），都是公示社会组织信息的重要平台，社会公众可以在网站上查到免税组织的原始申请文件及年报表，从而了解这个机构的有关情况。

美国救灾志愿者组织联盟为其下属组织提供了强有力的信息沟通服务平台[18]，平台提供志愿者管理、救灾物资捐赠管理、需求对接、灾害案例管理及实时交流等功能。其中，志愿者管理功能包括为成员组织提供志愿者注册管理及高效率调配功能，可以直接在系统平台对注册志愿者开展背景调查，根据地点、技能和适用性组织分配志愿者或志愿者小组开展救灾活动；救灾物资捐赠管理功能可为成员组织、捐赠者与受捐赠者提供捐赠需求和供给对接，救灾所需的具体物资和服务在灾害应对过程中保持动态更新，捐赠者（包括个人和企业）可以根据位置和能力向参与救灾的社会组织提供产品、服务和运输；需求对接功能可为成员组织之间提供需求对接，收集组织相关的基本信息，确定其资源需求范围，并联系其他组织为其对接提供需要的资源，并通过多维度分析判定、跟踪其救灾进度；灾难案例管理功能用于管理历史案例，提供涉及多个组织的案例管理和住房重建事务管理功能。同时系统提供实时情况交流功能，允许各组织共享实时信息和紧急需求，使各组织可以实时联系、互相了解并进行沟通协调。

2.4 通过构建公开透明的监管机制促使社会组织健康运行

美国对社会组织的监管机制以公开透明为特征，主要通过政府监督、公众监督和司法监督3 种途径实现[15,19]。

1）政府监督主要体现在对社会组织非营利性的审查及对其财务活动的监督上，获得免税资格的社会组织每年要按规定向税务部门进行申报，税务部门对年报进行审计以评估其是否存在违规行为。如果不按规定进行申报或存在不当财务活动，其免税资格会被取消。

2）公众监督是对有限的政府监管能力的最好补充，其基础是美国社会组织信息的公开与透明。美国联邦法律规定，任何人都有权查看免税组织的申请文件及年报表。社会组织的相关信息由专门的信息平台公示，从而使得社会公众能够了解机构的有关情况。

3）司法监督是指非营利组织受州检察官的监管，各州均设有专门的检察官负责对非营利组织的违法行为进行监查，保证其资金的使用符合规范。

3 对中国的启示

自2008 年汶川地震救援过程中民间救援力量首次在国内崭露头角之后，经过十余年的蓬勃发展，社会力量已经成为中国自然灾害抢险救灾工作的重要一员。据统计，截至全国各级民政部门共登记社会组织约82.6 万家，其中社会救援领域的有1 200 多家；全国志愿服务信息系统中注册的志愿者人数超过1 亿人，记录的志愿服务时间超过12 亿小时[20]。虽然发展势头迅猛，社会力量依然存在诸多问题，面临发展困境与挑战。例如，政府部门与社会力量之间仍然存在分工协作不明确的现象，社会力量在应急管理体系中定位不明确，发展缺乏长远规划；社会力量的专业水平、组织发展状况参差不齐，不少救灾类社会组织自身的可持续发展能力较差；社会力量参与救灾缺乏组织性、有序性以及针对性，不同的社会组织之间缺少协同配合，甚至出现互相掣肘、“帮倒忙”的现象；信息不通畅导致社会力量参与救灾存在随机性、随意性与盲目性，造成了救援物资的分配不均和大量浪费。

为有效、有序引导社会力量参与救灾，2015 年10 月民政部印发《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，明确社会力量参与救灾工作的重点范围包括常态减灾、紧急救援、过渡安置、恢复重建四阶段，支持引导社会力量参与的主要任务是完善政策体系、搭建服务平台、加大支持力度、强化信息导向、加强监督管理。2016 年底，《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》颁布，“坚持党委领导、政府主导、社会力量和市场机制广泛参与”是基本原则之一，并要求“健全社会力量参与机制”。“政府主导、社会参与”已经明确为中国开展防灾减灾救灾工作和灾害防治工作的基本原则，减灾救灾中的多元参与已成为各界共识。2018 年4 月应急管理部组建以来，高度重视社会力量的发展，救援协调和预案管理局的设置为进一步促进社会力量有序、专业参与应急工作打下了机构基础。本文通过梳理美国社会组织参与救灾的主要经验做法，可以发现美国经验对中国应急管理改革大背景下如何引导社会组织有序有效参与救灾工作有以下4 个方面的启示。

1）大力培育社会组织健康成长的土壤。可以借鉴美国经验，制定完善、周密的社会组织发展配套政策，通过多种激励措施，促使社会组织加强自身能力建设。如，针对社会组织出台税收优惠政策，通过采购的方式将部分公共服务职能转交给社会组织来完成，设立政府推动项目提升社会组织能力等。发展壮大社会组织，提升社会组织自身的能力，是促使政社合作良性循环的基础。以政府购买服务为例，政府选择什么样的社会组织作为合作对象，不仅依赖于政府的政策选择，还在很大程度上依赖于社会组织的能力。如果社会组织没有能力承接政府外包出去的服务，起到的效果会适得其反。

2）利用龙头型社会组织或枢纽型救援平台作为政社沟通的桥梁。中国的社会组织在参与救灾的实践活动中，已经自发形成了一些平台型、枢纽性的组织，如壹基金救援联盟、基金会救灾协调会、中国扶贫基金会人道救援网络、中国慈善联合会救灾委员会[21]等。政府可借鉴美国经验，选择龙头型社会组织或上述枢纽型救援平台，将其作为中枢力量链接政府与社会组织，使其充分发挥合作、交流、协调、协作的作用，从而构建完善的社会组织救灾体系。

3）建设高效灵活的信息沟通服务平台。信息是协同的基础，信息不对称、供需不匹配会直接影响救灾工作效率和救灾资源高效发挥作用。因此，有必要以信息技术为依托，搭建信息共享互动平台，打破政府部门、社会组织和社会公众之间信息壁垒。开放、灵活、多层次的信息平台是信息公开的必要工具，通过搭建信息平台，政府可以及时发布灾情、救灾需求和供给等指引信息，传达贯彻救灾指挥、调配、协作等工作部署，社会组织可以公示组织信息、资源能力信息、救援活动进展等情况。社会公众和媒体可以及时了解相关信息，实现对社会组织的公众舆论监督，从而提升整个社会对社会组织的认可度。

4）建立健全监督评价机制促使社会组织健康发展。进一步完善社会组织行为监管、信用评估等方面的政策法规，运用税收、法律政策等多种手段，加强社会组织监管。政府部门作为规则的制定者，要持中立态度，为社会组织营造公平的竞争环境。强化行为监管，即监管机构关注组织的具体行为是否违法、是否有损社会公益等。政府可针对灾害应对过程中社会组织参与救灾的效果开展第三方评估，甄选能力较强的社会组织加大政府资助力度，对行为不当、造成不良影响的社会组织列入黑名单。通过监督机制和评估机制的完善，来营造社会组织健康发展的良好氛围。