新型研发机构的不同类型与发展分析

周君璧，陈 伟，于 磊，胡贝贝，马文静

(1中国科学院科技战略咨询研究院,北京 100190；2科技部火炬高技术产业开发中心,北京 100045)

0 引言

当前，科技革命和产业革命加速推演，创新进入前所未有的密集活跃期，研发和创新组织本身也在发生深刻变革。以往，国家或区域的研发组织主要由高校研究单元、科研院所和企业研发部门这三大类别的研究组织构成。进入21世纪以来，不同于以往组织属性的新型研发机构快速兴起。据课题组调查统计，各省推荐上报新型研发机构达2000家。

新型研发机构的出现是科研组织范式的改革与创新，过去三种类别的研究组织往往体制和组织边界清晰，表现出相对封闭、自我循环的特征。新型研发机构则多呈现研发活动各相关要素资源的互融互通，尤其在体制上打通了传统的组织边界，从而能够实现创新资源的深度融合，也更有利于创新创业成果的产生[1-2]。由此，这些形态各异的新型研发机构日渐成为我国创新体系的第四种力量构成，并发挥出促进创新的显著作用。

科技部在2019年9月发布的 《关于促进新型研发机构发展的指导意见的通知》(以下简称 《指导意见》)[3]中提到了新型研发机构的定义，即聚焦科技创新需求，主要从事科学研究、技术创新和研发服务，投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活的独立法人机构，可依法注册为科技类民办非企业单位(社会服务机构)、事业单位和企业。不少学者开展新型研发机构的研究并提出相关建议，如与共建单位、企业、政府管理部门等开展深度合作[4]，深化政校企协同策略[5]，建立技术联盟[6]，改革用人制度，破除体制机制束缚[7]，构建 “政府+发起单位”的双元主体共同推动新型研发机构发展[8]，机构实体化、研用紧密化、效能最大化、成果产业化等的政策建议[9]。部分学者也从组织类型的角度探讨新型研发机构，如林新[10]提出新型研发机构应采取非营利组织形式；龙云凤等[11]提出在政府和机构方面同时发力，如强化法律和监管、加强政府购买、多样化融资方式、人才聘用等策略支持民办非企业新型研发机构发展；周泽兴等[12]通过比较广东三类法人新型研发机构,提出多样化法人身份面临政府引导困境、自身发展困境、职能定位不清三重困境，并建议新型研发机构按照民办非企业单位模式组建。现有文献中基于全国层面数据分析不同组织类型新型研发机构的运行成效的成果相对缺乏。

本文基于科技部委托的 《新型研发机构发展与评价》课题，主要结合目前我国新型研发机构的组织类型，通过面上数据和案例调研，采用R-SWOT分析法从理论视角探讨新型研发机构的发展走向，并从促进新型研发机构发展着眼提出政策建议。

1 新型研发机构组织类型

截至2020年6月，全国已有26个省(自治区、直辖市)出台了新型研发机构的认定办法。除了北京市和深圳市仅支持事业单位类和科技类民办非企业类新型研发机构外，其余省市均明确支持三类新型研发机构模式。

事业单位类新型研发机构一般由高校和科研院所与地方政府联合成立，或者由其下属国有控股的公司联合成立，通常采用理事会下的院长(所长)负责制，机构性质属于非营利性。采用理事会决策的独立法人机构，多为公益二类、三类机构，登记设立的事业单位类通常体现为无级别、无人员经费、无编制的 “三无”特征。其功能定位在于服务地方产业科技创新，支撑战略新兴产业，承担前沿性关键技术研究和人才培养。这一类机构主要体现政府意志性，即政府为其提供前期建设费和一定支持期的科研经费，部分事业单位类新型研发机构承担国家重大科研项目，瞄准国家实验室建设。典型代表为深圳清华大学研究院、北京量子信息科学研究院、中国科学院深圳先进技术研究院等。

企业类新型研发机构一般由企业或个人出资，部分为地方政府、事业单位和高校院所联合成立，常采用董事会下的院长(所长)负责制。以营利性经营为主要目的，间接支撑地方产业发展，功能上为企业提供技术攻关，同时也承担检验检测、技术咨询等市场化的研发服务。企业类新型研发机构的特点是高度市场化，注册灵活，面向市场开展研发活动，具有 “谁投资，谁受益”的特点，能够充分激励企业在创新方面的主体作用。典型代表是宁波工业互联网研究院、武汉智能装备工业技术研究院有限公司、中电科(宁波)海洋电子研究院有限公司等。

社会服务机构类新型研发机构部分为企业和个人出资成立，部分为政府与高校发起，少数为行业协会成立，介于事业单位类和企业类之间，通常为建立理事会的独立法人机构。社会服务机构类新型研发机构既保留了事业单位的非营利性，又按照企业化的体制机制运作，承担研发、成果转化和孵化功能，提供公益性的科技产品和服务。相比事业单位类，社会服务机构类新型研发机构运行机制更加灵活，相比较企业类，社会服务机构类不以营利为目的，利润不参与分红。社会服务机构类新型研发机构具有 “民办官助”的特点。“民办”意味着该类型机构利用非国有资产兴办，“官助”是因为机构不以营利为目标，有支撑和促进新兴科技产业发展作用。为了保障机构的可持续发展，政府会给予一定资助，支持其承担一定的社会职能，提供公共服务。典型代表是上海产业技术研究院、北京协同创新研究院、浙江清华柔性电子技术研究院等(见表1)。

表1 不同类型新型研发机构的特征

2 不同组织类型新型研发机构的运行效果

以科技部委托的新型研发机构课题为依托，经数据筛选、清洗，获得新型研发机构有效问卷1800余份。从调研的结果来看，全国新型研发机构中企业类占比最多，为57.9%，事业单位类占27.3%，社会服务机构类占14.7%。从地区分布可以看出，东部地区事业单位类新型研发机构占比全国最高，为30.8%，企业类和社会服务机构类占比分别为54.4%和14.8%。中部地区的企业类、事业单位类占比和社会服务机构类新型研发机构占比分别为64.3%、24.2%和11.6%。西部地区的企业类新型研发机构占比67.2%，社会服务机构类占比全国最高，为21.7%，也是四个地区中唯一社会服务机构类数量超过事业单位类的地区。东北地区的企业类新型研发机构占比全国最高，高达88.9%，事业单位类和社会服务机构类占比相对较少(见图1)。

图1 分地区不同类型新型研发机构占比

2.1 运营收入

企业类新型研发机构平均总收入最多。企业类新型研发机构总收入为11877.9万元，市场化程度高，实现的总收入最多，且主要来源于非财政收入。事业单位类和社会服务机构类新型研发机构分别为6868.7万元和6426.5万元。

事业单位类新型研发机构平均财政经费最多。事业单位类新型研发机构在三种类型的机构数量中占比最高，占比达43.1%，企业类和社会服务机构类新型研发机构来自财政经费收入占比分别为5.1%和10.6%。

社会服务机构类新型研发机构平均净利润最大。社会服务机构类新型研发机构获得的净利润均值为三种类型中最多的，平均单位机构净利润2867.5万元。而事业单位类和企业类新型研发机构平均获得的净利润分别为713.9万元和228.3万元。

2.2 项目经费来源

事业单位类新型研发机构平均获得的纵向项目经费多。事业单位类新型研发机构获得的纵向项目总经费最多，为1819.9万元，而企业类和社会服务机构类新型研发机构的纵向经费分别为1141.7万元和668.1万元。

社会服务机构类新型研发机构平均获得的横向项目经费多。社会服务机构类新型研发机构获得的横向项目经费最多，为2789.1万元，高于事业单位类的1578.4万元和企业类的889.8万元。

企业类新型研发机构平均获得的 “四技合同”经费多。企业类新型研发机构的 “四技合同”经费高达23179.5万元，社会服务机构类的 “四技合同”经费居第二位，为6218.9万元，事业单位类的 “四技合同”总额为1280.1万元。

2.3 科研人才和设备

企业类新型研发机构的平均职工总数多，事业单位类新型研发机构的平均研发人员比例高，社会服务机构类新型研发机构平均兼职研发人员比例高。企业类新型研发机构为131.4人，高于事业单位类68.5人和社会服务机构类38.3人。事业单位类新型研发机构的研发人员占比最高，为73.7%，高于社会服务机构类的68.4%和企业类的47.0%。兼职研发人员社会服务机构类和事业单位类的占比分别为36.6%和32.0%，高于企业类的15.6%。

事业单位类新型研发机构的固定资产实力雄厚，社会服务机构类的研发设备原值高，企业类的自有研发场地充裕。事业单位类新型研发机构平均固定资产最高，为34438.2万元，高于社会服务机构类的19755.7万元和企业类的16883.9万元。社会服务机构类拥有最高的研发设备原值，为19480.1万元，略高于事业单位类的19376.2万元和企业类的12672.8万元。企业类新型研发机构的自有办公和研发场所最多，为448074.8平方米，远高于事业单位类和社会服务机构类(分别为10839.1平方米和1284.9平方米)。

2.4 科研产出和社会效益

事业单位类新型研发机构平均研发投入多。事业单位类新型研发机构平均研发投入为2179.3万元，研发投入占总收入的31.7%，高于社会服务机构类22.6%和企业类新型研发机构18.1%。

事业单位类新型研发机构的产出高。平均拥有发明专利授权数28.6个，高于社会服务机构类发明专利数平均11.5个和企业类平均10.2个发明专利。

事业单位类新型研发机构孵化的数量和质量高。平均孵化科技企业数24.9个，其中平均孵化国家级高技术企业2.8个，平均孵化科技型中小企业6.8个，均高于企业类新型研发机构(平均孵化科技企业数5.0个，其中国家高新技术企业0.4个，科技型中小企业1.1个)和社会服务机构类新型研发机构(平均孵化科技企业数3.9个，其中国家高新技术企业0.4个，科技型中小企业0.8个)。

企业类新型研发机构平均引入风险资金、平均服务企业数量多。企业类新型研发机构平均引入风险投资298.2万元，略高于事业单位类的285.6万元，远高于社会服务机构类平均引入风险资金数额，后者仅为22.6万元。企业类新型研发机构平均服务企业5946.0个，高于事业单位类的822.5个和社会服务机构类的162.1个。

3 不同组织类型新型研发机构R-SWOT分析

新型研发机构是打通政产学研组织界限，以基础研发、应用研发、科技成果转化、企业孵化、创业投资、人才培养等为主要功能的综合平台，集成了政产学研的资源优势，采用企业化运作模式的研发机构。创新模式 “三螺旋”理论[13]在政产学研合作的分析中应用广泛[14-16]。根据 “三螺旋”理论，新型研发机构的设立正是基于政产学研高度合作的产物，属于多创新主体紧密合作的模式(见图2)。

图2 “三螺旋”理论下的新型研发机构

从新型研发机构的收入构成、课题经费来源、研发人才、设备与场地以及科研产出的实证分析中可以看出，不同类型的新型研发机构 “政-学-研-企”之间的合作密切程度不同，其资源禀赋、优劣势也不同。为了更好地分析新型研发机构不同类型的优势与劣势，便于发挥优势弥补不足，有必要从理论层面对不同类型的新型研发机构的发展方向进行剖析。比较常用的一种方法是SWOT分析法，即 “优势-劣势-机遇-挑战”。鉴于新型研发机构是基于资源禀赋而产生的多主体合作关系[17]，本研究在普通的SWOT分析方法中加入资源禀赋(Resource)，即R-SWOT分析法并提出发展建议(见图3)。

图3 不同类型新型研发机构R-SWOT分析图

3.1 事业单位类新型研发机构的R-SWOT分析

事业单位类的新型研发机构是典型的 “高投入-高产出”型新型研发机构，由于其肩负着区域产业结构优化、关键共性技术研发的使命，既不能完全将事业单位类新型研发机构完全抛向市场，又不能完全依赖政府的资金 “输血”。地方政府的目标在于提升区域创新创业水平和技术研究水平，高校和科研院所的目标在于更好地成果转化，因此可由政府和高校作为资金和技术后盾。事业单位类新型研发机构通过试验开发得到可以直接应用的、较为稳定的产品雏形，技术带有较强的不确定性，因此，建设事业单位类新型研发机构应提供充足的资金支持，并接受严格的资金审计和资金使用用途管控，保证资金用于研发，同时又要保证其自我 “造血”功能，提供一定的市场化产品和服务。事业单位类新型研发机构的资源禀赋多来自政府与高校院所两部分，财政支持充裕、获得的纵向项目经费多，研发人才和设备充足、研发投入高，创新成果产出高，孵化育成企业的数量多、质量高，其优势在于原创前沿基础研究、关键共性技术研究，其劣势在于成果的商业化开发和产业化，未来的机遇在于面向市场提供产品和服务，挑战在于如何提升自我造血能力，在日益激烈的市场竞争中 “活下去”，并且如何与国立科研机构做好分工。

面临问题：按照事业单位的财政审计方式，面临国有资产保值增值的压力，对资金用途限制较多，机构在投资时很少以自身母体直接投资，多下设企业化运作的基金公司。目前，由于容错机制尚不健全，许多机构在投资时束缚较多，部分中小型企业不愿接受事业单位类新型研发机构的创业投资。此外，机构受财政支持力度较大，部分承接国家和地方非竞争类科研项目，其主动承接市场化的科研任务动力不足，未来如何激发机构的活力也是面临的难题之一。

建设思路：聚焦从实验室到小试再到中试前的研发早期阶段。关于市场化研发不足的问题，应鼓励与企业联合共建创新中心，由企业提出研发需求，由新型研发机构联合研发。这样有利于企业与事业单位类新型研发机构形成资源互补，降低研发成本，并且共同研发有助于提高企业的研发实力，也提高了事业单位类新型研发机构的市场化服务能力。

3.2 企业类新型研发机构的R-SWOT分析

企业类新型研发机构占比最大，属于 “市场化导向的技术服务与应用开发”。企业类新型研发机构的特点是高度市场化，能够充分激励企业在创新方面的主体作用，且避免高校院所主导型的 “层层审批”弊端，管理更加灵活。中试之后的规模化量产需要大量场地和资本，且此时的投资风险已经远远低于中试前的技术风险，企业类新型研发机构场地充裕、引入资本能力强，非常符合成果产业化的需求，可由资本注入实现产品的规模化量产。企业类新型研发机构的资源禀赋在于市场化合同金额高、总收入高，自有研发场地充裕，引入风险资金能力强；优势在于注册简便灵活，以面向市场的科技服务能力见长；劣势在于应用基础研发投入和公益性研发动力不足；未来的机遇在于成果产业化与设立产业投资基金进行投资；挑战在于如何提高原始创新和避免过度市场化带来的研发短视问题。

面临问题：企业类新型研发机构的目标仍是 “营利性”,即以追求利益最大化为目标，与新型研发机构面向产业、面向行业的公益性研发目标不完全一致。鉴于此，政府对企业单位类新型研发机构支持力度有限，如广东省 《科学技术厅等十部门关于支持新型研发机构发展的试行办法》中仅提出对非营利性科研机构在自用的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税给予减免。企业类新型研发机构在初期建设运营资金支持、税收减税等方面获得的支持力度有限。

建设思路：围绕研发的中试后阶段，聚焦科技成果的产业化并提升服务市场的能力。如充分发挥其场地优势，引入事业单位类新型研发机构的研发雏形和成熟技术进行熟化、商业化开发和产业化，与高校和科研院所合作成立专家团队，共同为市场提供技术咨询与服务。此外，鉴于企业类新型研发机构发起机构多、引入风险资金能力强等特点，可联合行业龙头企业、金融机构等设立产业基金，整合资本、科技资源对创业项目进行投资以获得收益。

3.3 社会服务机构类新型研发机构的R-SWOT分析

社会服务机构类新型研发机构在三类主体中数量最少，但其运营效果较好，市场化水平高，净盈利大，平均职工数量少但研发人员占比高，具有 “小而精”的特点，属于典型的 “低投入、高回报”的 “小马拉大车”式的新型研发机构。其资源禀赋既有横向课题经费高、市场化服务能力强等企业类新型研发机构的特点，又有研发设备充足、研发人才占比高等事业单位类新型研发机构的特点，因此其优势在于应用基础研究与市场化研究并重，劣势在于专职研发力量不足；机遇在于政策鼓励发展非营利性质的新型研发机构并依法享受税收优惠；挑战在于未来的机构定位以及如何激发主体活力。

面临问题：囿于 “民办”性质，社会服务机构类新型研发机构获得风险机构担保和金融机构融资能力有限，且由于利润 “不分红”，民间投资动力不足，决定了其规模体量很难超越动辄过亿的事业单位类新型研发机构。此外，社会服务机构类新型研发机构建设与发展尚处于 “试水期”，在政策配套方面也相对滞后。

建设思路：定位前两类新型研发机构的有力补充，重点围绕成果转化与创业孵化。鼓励高校和科研院所的研发技术人员自带经费、人才、项目、市场等资源进驻机构进入社会服务机构类新型研发机构进行转化、孵化，这样做的优势十分明显：一方面社会服务机构类新型研发机构有充足的研发设备提供给技术团队，保证其研发的硬件需求；另一方面其 “公益性”特点也有利于获得政府的资金支持，并且对创业团队注册成立公司的投资占股等限制性规定少，有利于团队创业。

4 不同组织类型新型研发机构的发展建议

基于上述分析，本研究认为新型研发机构能够有效填补从 “纯基础研究”到 “纯商业应用”之间的研发供给空白[18-19](见图4)。因此，未来要以引导促进科技与经济融合发展为政策着力点，一方面要加大政策支持力度，鼓励高校、科研院所等传统科研单位的基础研究成果在新型研发机构转化；另一方面要探索建立以市场为导向的技术创新模式，鼓励新型研发机构围绕市场需求加大产业共性技术研发，在项目申报、人才引进、税收等方面给予针对性的优惠政策。此外，要引导三类新型研发机构协同发展，事业单位类新型研发机构主要承担研发早期的实验室到中试前的应用科学、技术试验和共性技术，企业类新型研发机构主要承担研究中试之后的成熟技术转化和商业化开发，社会服务机构类主要承担高校和科研院所的技术团队的转化和孵化。

图4 新型研发机构的研究开发供给

(1)事业单位类新型研发机构发展建议：围绕提升自身造血能力，事业单位类新型研发机构要建立以市场化为导向的研发模式，补齐市场化的短板。一是依托高校和科研机构的技术资源，拓宽横向市场。如政府部门出台政策鼓励事业单位类新型研发机构围绕企业的需求进行联合研发，发挥资源互补优势，建立更紧密的产学研深度合作机制。二是加强体制机制创新。尽快出台事业单位类机构下设企业化的运营管理公司和投资管理公司办法，发挥政府引导基金的作用，与企业共同成立产业基金，形成 “鸡生蛋、蛋孵鸡、再生蛋”的良性循环。三是深化事业单位类改革。如部分取消事业单位类投资限制，创新用人方式，强化责任共担机制，探索科研人员持股机制，属地化管理等。四是建立竞争性考核机制。鼓励新型研发机构承担市场化的科研项目并给予绩效奖励。

(2)企业类新型研发机构发展建议：围绕提升原始创新能力，要引导企业类新型研发机构加大研发投入，提升研发水平。一是采用兼职等多种方式创新人才聘用机制。可以创新研发人才聘用机制，鼓励围绕项目开展兼职兼聘，下设企业博士后工作站等联合培养等方式吸引人才进驻机构。二是鼓励和引导企业类新型研发机构加大研发投入。地方政府应发挥引导方式，以创新券、研发后补助、税收优惠等方式鼓励企业性质新型研发机构加大研发投入。三是科研设备、资源共享。可发挥资源互补优势搭建一批互通共享的检测、测试与中试、熟化的设备和场地平台。

(3)社会服务机构类新型研发机构发展建议：围绕提升成果转化和企业孵化能力，尽快完善社会服务机构类新型研发机构的政策支持。一是尽快出台针对社会服务机构类新型研发机构的认定标准。进行新型研发机构分类认定，适当降低认定标准(如人数、设备资源、团队数目)的要求，制定适合社会服务机构类的新型研发机构申报条件。二是发挥 “官助”作用机构发展。考虑社会服务机构类新型研发机构在融资时面临的实际困难，政府部门应帮助其拓宽融资渠道，在人才项目、纵向项目申请时向社会服务机构类新型研发机构适当倾斜，鼓励政府购买等方式支持机构发展。此外，政府部门应当在中试、熟化和产业化的场地配套中向机构提供支持，国家和省市级政府在项目申报中不应设置身份限制。