中国科研经费政策发展历程回顾及演变逻辑分析

罗 珵，杨 骁

(中国财政科学研究院，北京 100142)

0 引言

近年来，中国科研经费和财政科技投入均连年保持较快增长，为科学技术发展提供了强劲的经济支持。财政科研经费关系国家科技发展目标的实现效果和质量，其使用效率越来越多地受到社会各界关注。2019年中国科研经费投入总量22143.6亿元，连续4年保持两位数增速；研发经费投入强度2.23%，已接近高收入国家平均水平的2.38%；国家财政科学技术支出10717.4亿元，比上年增长12.6%。但也有研究表明，科技创新投入规模的扩大并未带来创新效率和全要素生产率的显著提升，反而引发了一些科研经费分配使用低效、浪费甚至腐败问题。在这样的背景下，探究中国科研经费政策变化过程及其发展规律和演变逻辑，并据此探究科研经费的属性及作用，对于推动中国科研经费制度改革以及优化财政科技资源的配置，完善新时期科研经费政策，无疑具有重要的理论和现实意义。本文通过分析相关政策文本，从科研经费投入和科研经费管理两个维度，对新中国成立以来科研经费政策演变历程进行回顾，旨在通过梳理分析各阶段的变化，探索背后隐藏的逻辑和规律，为新时期中国科研经费政策制定提供借鉴和启示。

1 文献综述

在本研究中，科研经费即研究与试验发展(R&D)经费，财政科研经费则指的是科研经费中来源于国家财政的部分。从管理的角度来看，科研经费管理涉及两个层次，即宏观层面的科研经费投入和微观层面的科研经费管理。科研经费投入机制主要包括投入规模、投入方向、投入结构、投入渠道、投入方式、投入效率等维度；科研经费管理机制主要包括经费预算、拨付、资助方式、资助范围和标准、权责利分配、绩效评价等方面。现有文献不乏对中国科研经费政策的研究，涉及科研经费资源配置、使用现状及存在的问题，财政科研经费使用绩效等方面[1-10]，但这些研究主要针对一个时间段内科研经费政策出现的某些重点问题，未对新中国成立70年来科研经费政策演变进行连续的、全面的回顾与分析。已有研究对中国科技体制改革回顾方面的文献[11-20]也比较丰富，从拨款制度、科技人才政策以及科技成果转化制度等维度的演变历程对科技体制改革进行回顾，较新的研究成果是薛澜[20]对改革开放40年来中国科技体制改革历程进行的回顾与总结。这些文献主要研究对象是整个科技体制和政策，对科研经费政策仅作为其中一个组成部分提及，篇幅较小且缺乏对演变历程的系统性分析。

已有文献中专门针对中国科研经费政策发展历程回顾及演变逻辑的研究甚少，其中与本文研究主题较为相近的文献有：李丽亚等[21]对 “七五”期间科技三项费用的投入、使用和管理情况进行了梳理；李燕萍等[22]将1985—2007年科研经费管理政策变迁划分为摸索、建立、健全三个阶段，并发现政策制定从政出多门向各相关部门联合发文转变，政策价值与管理原则从较强的计划管理向灵活、自主、更具激励性的宏观监控转变，政策工具从粗放式向精细化过渡等特点；丁辉等[23]将1949—2010年政府科技经费管理制度划分为初步建立期、改革试行期、全面改革期、完善期四个阶段，并发现演变脉络体现了从完全计划经济管理体制向市场化方向演变的历史趋势。但上述文献均未将我国科研经费政策演变区分为宏观投入和微观管理两个层面进行整体性分析，且受发表时间所限，未将进入新时期之后的我国科研经费政策演变纳入研究范围。

本文在上述文献研究的基础上，以1949—2020年8个中长期国家科技规划以及相关部门发布的114个科技经费相关政策为样本，从投入和管理两个维度对政策文本进行研究，全面回顾70多年来我国科研经费政策的发展历程，系统归纳演变逻辑，探索科研经费的属性及功能。

2 科研经费政策发展历程回顾

2.1 科研经费投入机制发展历程回顾

为了完整回顾我国科研经费投入政策的发展历程，我们对新中国成立以来8份重要的中长期国家科技规划中科研经费投入的相关表述进行了政策文本分析，选取的规划分别为 《1956—1967年科学技术发展远景规划纲要》(简称 “十二年规划”)、《1963—1972年科学技术发展规划纲要》(简称 “十年规划”)、《1978—1985年全国科学技术发展规划纲要》(简称 “八年规划”)、《1991—2000年科学技术发展十年规划和 “八五”计划纲要》(简称 “八五计划”)、《全国科技发展 “九五”计划和到2010年长期规划纲要》(简称 “九五计划”)、《国民经济和社会发展第十个五年计划科技教育发展规划》(简称 “十五计划”)、《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》(简称 “2006国家中长期规划纲要”)以及 《 “十三五”国家科技创新规划》(简称 “十三五科技规划”)。根据我国经济与科技体制改革的关键节点(1949年新中国成立、1978年党的十一届三中全会召开、2006年 《中共中央国务院关于实施科技规划纲要 增强自主创新能力的决定》发布)，可将我国的科研经费投入机制演变历程划分为3个阶段，即科技投入初建及恢复阶段(1949—1978年)、科研投入大幅度增加阶段(1978—2005年)、优化科研投入结构阶段(2006—2020年)。通过使用微词云软件对8个中长期规划的政策文本进行词频统计分析，整理了各阶段排名前15位的高频词，如表1所示。

表1 各阶段8个中长期规划政策文本的前15位高频词

可以看出，在各阶段，科技中长期规划政策关键词保持了较强的共性，“技术” “科技” “发展” “研究” “国家” “提高/加强”等关键词始终出现在高频词排序的前列，充分体现了我国科技政策的最终目的是服务国家目标、推动科技发展、提高研究水平。同时，各阶段的政策关键词又具有各自的特征，如第一个阶段政策中的特征关键词为：“问题” “必须” “生产” “方法” “工业” “需要”；第二个阶段政策中的特征关键词为 “重点” “开发” “经济” “建设” “企业” “社会”；第三个阶段政策中此前从未进入前15位的 “创新”一词一跃成为排名第二的高频词，是这一阶段首要的特征关键词。基于本文的研究主题，我们重点从科研经费投入机制角度对各阶段特征进行分析。

第一阶段：科技投入初建及恢复阶段。1949年 《共同纲领》明确规定，要 “努力发展自然科学，以服务于工业农业和国防的建设。”从新中国成立后到改革开放前，科技规划中关于科研经费投入的论述均强调 “必要的科学经费/规划中重大项目所需的资金必须保证”。这主要是由于中国在此阶段正处于战时赶超以及国民经济恢复阶段，对于服务于国家安全战略以及国民经济发展的科技研究任务(如 “十二年规划”中确立的57项科学技术任务)，其所需财力和物资必须予以重点保障和优先支持，所以这个时期的科技投入带有极强的计划色彩，这与当时的计划经济体制以及统收统支的财政体制也是相适应的。

第二阶段：科研投入大幅度增加阶段。1978年，十一届三中全会召开，开始改革开放，并提出把工作重心转移到经济建设为中心上来，科技发展从此进入一个全新阶段。这一阶段的八五计划、九五计划、十五计划均强调要加强经费投入，提高科技水平，更好地服务经济建设和社会需求。在投入规模上，提出要大幅度增加科技投入，并在1993年施行的 《科技进步法》中明确规定国家财政科技经费的增长幅度应高于财政经常性收入的增长幅度。这主要是由于随着社会主义市场经济发展和现代工业体系的逐渐建立，科技与经济融合度不断增加，在 “面向、依靠、攀高峰”的指导方针下，国家希望通过大幅增加财政科技投入来加快促进经济转型发展。在投入方向上，通过推出知识创新工程、985/211等科技投入计划，加大对国家重点实验室、大学和科研机构等科研基地的投入。在投入结构上，着重强调要增加对基础性研究、高技术研究和社会公益性研究的投入，根据不同的发展目标成立了科技攻关计划、863计划、973计划等。在基础研究领域注重兼顾自由探索与经济社会需求导向的重大问题研究，同时运用自然科学基金、攀登计划、973计划等多种支持方式。在投入渠道上，随着市场经济的逐步建立，投入渠道从政府财政单一投入渠道向市场和社会多元化多渠道投入转变[24]。

第三阶段：科研投入结构优化阶段。2006年，随着自主创新战略以及建设国家创新体系的提出，这一阶段的科研经费政策更加强调在大幅度增加投入的同时优化投入结构，更好地服务于提高国家自主创新能力这一目标。在投入方向上，在前一阶段支持项目和基地的基础上，更多关注科技人员的需求，增加基于知识价值导向的分配激励机制，使项目、基地和人才的经费投入相协调。在投入结构上，将中央财政科技投入分为国家科技计划(基金等)经费、科研机构运行经费、基本科研业务费、公益性行业科研经费以及科研条件建设经费五类，并重新整合了中央科技计划(专项、基金等)，优化科技资源在各类科技计划中的配置。在投入渠道上，强调建立多元化的科技投入体系，合理定位政府和市场功能，政府重点支持市场不能有效配置资源的基础前沿、社会公益、重大共性关键技术研究等公共科技活动，形成财政资金、金融资本、社会资本多方投入的新格局。在投入方式上，提出要完善竞争性与稳定性相结合的投入方式，并根据研究机构类型采用不同的财政投入方式，如对公益一类事业单位根据正常业务需要给予财政经费保障，对于公益二类则根据财政收支状况给予经费补助，对于与市场结合紧密的技术开发项目等运用财政后补助等创新性科技投入方式。此阶段还增加了对投入效率的表述，强调要提高科技投入效率，提高资金使用效益。

可以看出，新中国成立后科技规划中关于科研经费投入机制的表述，从以投入规模为唯一内容，逐渐演变为规模、结构和效率的改进，体现了科研经费政策由增加经费规模向提高经费效益的导向转变。投入结构由第一阶段基于国家安全战略和国民经济状况的现实考量主要强调保障重点科研项目的经费，到第二阶段基于国民经济社会发展的需求增加对高技术研究及基础研究的投入力度，再到第三阶段基于自主创新的需求增加对从事基础研究类科研机构的稳定性经费投入，体现了科技资源配置在不同阶段对长远与当下、经济效益与社会效益、自主创新研究与引进先进技术关系的平衡。此外，关于竞争与稳定协调支持、科研机构分类支持、财政后补助支持等投入方式的不断创新，也反映出国家对于科技规律认识的不断深化及在此基础上对科技资源配置的优化。

2.2 科研经费管理机制发展历程回顾

根据我国科技体制改革与科研经费管理机制相关的4个关键节点(1949年新中国成立、1978年全国科学大会召开、1985年 《关于科学技术体制改革的决定》发布、2006年 《中共中央国务院关于实施科技规划纲要 增强自主创新能力的决定》发布)，可将我国科研经费管理机制演变历程划分为4个阶段：初步建立期(1949—1978年)、改革试行期(1978—1985年)、全面改革期(1985—2006年)、改革深化与制度规范化时期(2006—2020年)。

本文以1949年10月为起点，搜索2020年10月以前中央政府、国务院各部门网站及 “北大法宝”网公开的与科研经费管理相关的国家层面政策文本，剔除缺乏关键词或相关性低的政策文本，最终筛选出相关性较强的114份政策文本。通过对政策文本进行词频统计分析，整理各阶段排名前15位的高频词，如表2所示。

表2 各阶段科研经费管理机制政策文本前15位高频词

与科技规划政策的情况相似，在1978年之后各阶段科研经费管理政策的关键词中，“科技” “研究” “国家” “发展”等关键词始终保持在高频词排序的前列，体现了科研经费管理的最终目的同样是服务国家目标、推动科技发展。初步建立期的科研经费关键词未能体现这一共性特征，主要是由于这一时期科研经费采用的是 “行政拨款制”，科研经费管理政策数量较少。同时，各阶段关键词也分别呈现出较强的特征。

在初步建立期，科研经费管理政策的高频词 “科技三项费用” “部门” “安排” “拨款/拨付” “规定”等，带有很强的行政性计划管理特点。在改革试行期，开启了多项科研经费管理改革试点工作，旨在推动科技经济融合，鼓励科研成果转化，这些政策主题均在这一阶段的高频词 “试点” “经济” “成果”中得到反映。在全面改革期，“项目” “课题” “企业” “科研机构”等关键词的排名上升，体现了这一阶段在市场化改革理念的牵引下，科研经费管理机制一方面通过减拨科研事业费扩大经费自主权，鼓励科研机构加强与企业合作创收；另一方面加强项目制资助方式，申请竞争性课题逐渐成为基础研究类科研机构科研经费主要来源的双重趋势。在改革深化与制度规范化时期，“项目”成为首位高频词，标志着项目课题制已成为科研经费资助方式中最重要的方式；同时，“创新” “预算” “重大” “专项” “科技计划”等一系列高频词的出现，反映了在自主创新战略提出后，政府的 “有形之手”开始在科技资源配置中更好地发挥作用。

2.2.1 第一阶段：科研经费管理机制初步建立期(1949—1978年)

从新中国成立到改革开放这段时期，科技规划和政策的制定主要围绕服务于国家安全以及社会生产建设，所产生的科研成果供全社会无偿使用。与此相适应，科技经费管理实行的是 “供给制”或称 “行政拨款制”，即上级以指令性的形式下达科技任务，科研机构根据科研活动实际发生所需物资提交申请，财政根据收支平衡情况进行拨款，实报实销，年初核定预算，年终拨款结余上交，超支部分申请财政拨款追加。这种高度集中、依据科技计划进行分配的科技经费管理体制，作为统收统支的财政管理体制的一部分，与计划经济体制相适应，在当时国家资源较为有限且科技基础较为薄弱的情况下充分发挥了集中力量办大事的优势，为中国缩小与国际科技差距，利用科技进行现代化经济建设奠定了较好的基础。随着国家经济社会的快速发展，这种体制的缺点也逐渐显露：一是由于生产和科研工作都依据纵向的指令性任务的形式开展，各部门缺乏横向联系，信息封闭，导致生产和科研脱节，众多科研成果没有转化成产品的渠道；二是由于资源分配主要运用行政手段，经费管理权力高度集中，且缺乏竞争机制、责任制和奖惩机制，财政科技拨款超支上缴、不足追加，造成任务和经费不相挂钩，科研机构经费支出存在随意性，缺少统筹；三是由于科研机构内部人员收入与工作表现不挂钩，导致 “吃大锅饭”的状况，难以调动科研人员的工作积极性。

2.2.2 第二阶段：科研经费体制改革试行期(1978—1985年)

针对上一阶段计划经济管理体制和科技管理体制都存在权力过度集中、运行封闭僵化等问题，1978年十一届三中全会提出有领导地大胆下放经营管理自主权，推行责任制和考核奖惩制度，充分发挥各方面积极性，提高劳动生产力。1982年党的十二大报告特别强调了科学技术对促进经济发展的巨大作用，同年10月，又提出了 “科学技术工作必须面向经济建设，经济建设必须依靠科学技术”的战略指导方针。此后，与科技发展相适应的科研经费改革试行期开始，这一期间比较有代表性的改革举措是试行预算包干制和试点有偿合同制。

(1)试行预算包干制：一是给予科研机构更多财务自主权，结余留用，超支不补，科研机构可以根据自身特定的科研情况统筹安排科研经费的使用，增强了科研机构微观管理能力。二是明确科研机构经费支出的责任，促使科研机构重视并加强对科研经费分配和使用的管理，在一定程度上避免了年终突击花钱的浪费行为，以及经费不够就申请追加的随意性。三是通过允许从增收节支中提取一部分用于集体福利和个人奖励，充分调动科研机构提高经费使用效率、促进科研成果转化的积极性和主动性。科研机构试行预算包干制作为科研经费管理的改革，其实是科研机构预算管理实行权、责、利相结合的改革，也是财政管理体制改革的一部分[25]，与十一届三中全会以来对经济管理体制和财政管理体制做出的决定一致，即通过 “放权让利”改变权力过度集中在中央政府的状况，通过有领导地下放经营自主权和资源配置权，使微观主体拥有一定的财权，以及由这部分资源配置权而产生的相应利益，从而提高资源配置效率以及通过利益激励调动各主体积极性，在计划体制的边界上随着地方分配权的扩大、企业和个人收入分配比重的提高等，形成以利益为导向、以供求为平衡机制的市场化体制的雏形[26]。

(2)试行有偿合同制：试行有偿合同制是对供给制之外科研经费管理体制的探索，采用经济手段管理科研项目，打破用高度集中的计划手段管理科技的传统方法，意义有以下几点：一是在一定程度上解决供给制下经费与任务不相挂钩的问题，有偿合同制对契约双方的经济责任和技术责任做出明确归属，对合同的期限、成果归属、双方责任义务以及经费及收益分配等都有明确规定；二是实现了由无偿向有偿的转变，允许科技人员从有偿技术合同收入中提取技术酬金，打破吃大锅饭的现象，将权、责、利相匹配，调动各方发展科学技术的积极性；三是加强科研机构与企业的科技合作，科研机构可以接受其他单位委托的科研任务，打破供给制下完全接受纵向任务、缺少横向联系的封闭状态，有利于科研机构了解经济社会实际需求，促进科技成果的转化以及科技与经济的结合；四是提高科研机构的经济自主性，科研机构可以通过有偿服务获得横向经济收入，减弱其与上级主管的依附关系[27]，为下一阶段全面推行科技经费管理体制改革、削减科学事业费打下基础。

2.2.3 第三阶段：科研经费管理全面改革期(1985—2006年)

1985年中共中央 《关于科学技术体制改革的决定》的提出标志着科技体制改革的全面展开，这一阶段科研经费管理的主题是改革科技体制和科研经费管理机制中与经济体制不相适应的部分，建立符合科技发展规律和经济运行规律、促进经济与科技相融合、科技经济社会协调发展的科研经费管理机制。

(1)减拨事业费，实行经费的分类管理。1985年3月中共中央 《关于科学技术体制改革的决定》提出对科研机构的拨款制度进行改革，按照不同类型科技活动的特点，实行经费的分类管理。对于技术开发类的科研机构逐步推行技术合同制，对于基础研究类的科研院所逐步试行科学基金制，对于从事社会公益事业的科研机构实行经费包干制，对重大科技项目等实行招标制和承包合同管理。经费的分类管理是逐步完善的，在事业费减拨阶段(1985—1991年)通过将事业费减拨速度与奖励比例相挂钩，鼓励科研机构加快调整传统拨款机制。1992年在科学事业费拨款机制和运行机制调整基本到位后，开始实行 “面向依靠攀高峰”和 “稳住一头，放开一片”的方针政策，对技术开发类的科研机构，鼓励其与企业建立经济关系、创办科技企业。

拨款机制改革是科技体制改革的切入口，通过切断经济来源，促使有能力进行技术开发的科研机构加强横向联合，改变生产和科研脱节的状况和科研机构 “吃大锅饭”的状况。“堵住一头”与 “放开一片”是相辅相成的，只有在减拨事业费的基础上扩大科研机构对自主获取经费收入的管理使用权，才能够进一步减弱科研机构对上级的行政依赖，调动科研机构和人员面向市场和社会需求开展研究与成果转化的积极性。

(2)扩大经费管理自主权。对科研机构通过横向联合获取的经费收入，分类安排其自主使用。如1986年国务院 《关于扩大科学技术研究机构自主权的暂行规定》规定，事业费完全自给的研究所，其税后纯收入全部留给本单位用以建立发展基金、福利基金和奖励基金，其中发展基金不得少于50%；正在向事业费自给过渡的研究所实行差额拨款，其纯收入分别用于冲抵事业费拨款，提取发展基金、福利基金和奖励基金；实行事业费包干的研究所，在完成国家或上级规定的任务外，取得的合理收入不超过本单位当年包干事业费10%的全部留给本单位，超过部分一半用以冲抵下一年度的单位事业费拨款，一半留给单位，留用部分分别用作发展基金、福利基金和奖励基金，其中发展基金不得少于50%。随着运行机制的改革基本到位，赋予的自主权也在不断扩大，如对事业费完全自立的科研机构，不再规定具体的资金分配比例和形式。

(3)引入市场元素，同时更好地发挥政府作用。引入竞争和激励等市场机制，如建立自然科学基金，通过建立平等竞争、择优支持的资助机制，鼓励科研人员在基础研究方面进行自由探索；在基础研究机构的支持、研究课题的立项、学术带头人的选择、基础研究队伍的成长等方面进一步强化竞争机制，使财政经费集中支持少数精干的、高水平的国家基础研究基地。同时，更好地发挥政府作用，如 “稳住一头，放开一片”，在基础性研究、应用研究、高技术研究、社会公益性研究和重大科技攻关活动等市场难以发挥作用的领域，仍以政府投入为主，通过组织优势力量，集中财力、物力，协同攻克对发展国民经济、增强综合国力起关键作用的重大科技课题，同时对科技成果的商品化、产业化工作也给予必要的政策扶持。

(4)国家科研计划实行课题制，科研资助转向以项目为主的重点支持。1999年国家科研计划开始实行课题制，财政对科技的投入方式由对科研机构、科技人员的一般支持，改变为以项目为主的重点支持。课题制作为与计划任务制相对应的一种科研管理模式，以课题为基本单位进行研究与开发活动的组织管理，课题负责人可以自主组织科研团队，并按需进行预算经费的申请，实施课题经费的全成本核算，对研究过程中的所有费用实行统一核算，改革了以往事业费、三项费等多口径拨付的财务制度[28]，使预算管理与科研活动规律更加匹配；通过建立专家评议和政府决策相结合的课题立项审批机制，增强资金分配的公平公正和公开性，也从一定程度上改变了行政配置科研资源的状况，调动科研人员积极性。通过加强对预算评估和监督机制的健全完善，强化课题双方的委托责任意识，提高科研资金的使用效益。

总而言之，这一阶段的科研经费机制由经费改革向人才和科研机构改革逐步深入。通过拨款制度改革，改变传统高度集中的计划科技资源配置方式和科技运行方式；通过鼓励科研机构长入经济以及实行科研人才分流，改变原有部门之间、地区之间、中央与地方以及不同学科之间封闭的状态，建立开放流动竞争的科研机制，提高科技资源使用效率；通过利用经济规律调整科技力量布局，加快科技成果转化为现实生产力的速度[24]。

2.2.4 第四阶段：科研经费管理改革深化与制度规范化时期(2006—2020年)

2006年，国家提出自主创新战略和建设国家创新体系，科技发展转向以提高国家竞争力为核心，把增强自主创新能力作为调整产业结构、转变增长方式的中心环节，推动国民经济又快又好发展。为满足科技发展需要以及为自主创新战略提供支撑，国家科研经费管理机制也进入改革深化与制度规范化时期。

2006—2020年作为科技经费的改革深化阶段，主要的科研经费管理政策有57项。根据政策重点变化，这一阶段的科研经费管理机制演变历程又可以分为三个小阶段：2006—2011年通过加大稳定支持适应自主创新的需要，并初步建立科研经费管理制度；2012—2015年整合科技计划优化资源配置，并通过对科研项目经费进行全过程管理，完善科研经费管理制度；2016—2020年通过创新激励机制和评估机制等优化资源配置，并通过扩大科研机构经费管理自主权、简化经费管理流程等加强以人为本的经费管理制度，更好地为创新发展服务。

第四阶段三小阶段的高频词可视化分布如图1所示。三小阶段的高频词在 “科技” “项目” “课题” “创新” “管理”等共同关键词的基础上，也分别呈现出各自阶段的主题特征，如第一小阶段的 “自主创新” “建立” “公益” “专项经费”，第二小阶段的 “统筹” “规范” “公开” “使用” “监督” “评价” “预算”，第三小阶段的 “绩效” “高校” “科研院所” “科研人员” “科技成果” “责任” “激励”等。可以看出，第二小阶段主要关注经费使用管理各个环节的规范性，侧重于过程化和精细化管理，而第三小阶段则更加关注创新主体的绩效，通过完善激励与考核机制，提高科技成果产出，侧重于结果管理。

图1 第四阶段三小阶段高频词可视化分布图

(1)2006—2011年，科研经费制度化初步建成阶段。这一段时期科研经费的政策走向主要有两方面，一方面，在自主创新战略提出的背景下优化财政科技投入结构，重点支持基础研究、社会公益研究和前沿技术研究，通过设立科研机构运行经费、公益性行业科研经费、基本科研业务费等，建立对基础研究类和公益性行业科研的稳定支持机制，克服这些领域资助项目小型化、分散化、短期化的问题，加强整体协作、力量集成和团队建设，形成项目、基地、人才相协调的经费投入结构。另一方面，由于 “汉芯事件”等科研腐败行为的发生，引起各界对于科研经费依法规范使用的重视，科研经费管理的改革完善也提上日程，逐步建立对财政科研项目经费的绩效评价体系和严格监管制度，颁布了众多科技计划经费管理办法及专项经费管理办法，使科研经费制度化初步形成。

从表3可以看出，这一阶段的科研经费政策主题，一是为了贯彻落实自主创新战略而调整优化科技资源配置，二是建立和完善科技经费管理相关制度。

表3 2006—2011年科研经费管理机制政策概况

(2)2012—2015年，科研经费全过程精细化管理阶段。2012年十八大提出创新驱动发展战略，从表4可以看出这个阶段科研经费管理政策主题主要集中于两个方面，一是加强资源统筹和优化资源配置，逐步探索与不同科研活动规律相符合的评价考核以及资金投入管理方式；二是加强对科研项目经费的全过程管理，改进和规范从科研项目立项到项目结项资金结转涉及的项目资金使用流程，制定相应的计划和经费管理办法，明确资金使用违规行为，增强财政科技资金支出的透明度和使用安全。这一阶段的不足是对科研经费使用过于精细化管理，不利于发挥微观主体的创新积极性。

表4 2012—2015年科研经费管理机制政策概况

(3)2016—2020年，科研经费管理制度放权优化管理阶段。创新驱动即人才驱动，要尊重人才，遵循人才发展规律，自2016年起国家科研经费政策更多地体现了以人为本以及简政放权的思路。这一阶段的政策主要有四方面的举措：一是简化科研项目和经费管理流程，减少过程检查；二是扩大科研机构经费自主权；三是发挥科研项目资金的激励引导作用；四是加强评估机制和绩效评估。这四个方面的举措不是孤立的，而是相互关联的，如充分发挥科研项目资金激励引导作用的前提是设立科学合理的科研评价考核体系，扩大科研机构自主权，同时也要求科研机构要落实法人责任，做到权责统一。代表性政策措施见表5，可以看出，这一阶段国家科研经费管理方式由过程管理向结果管理转变，科研经费分配导向由科研成果数量向质量和影响转变，政府在财政科研经费管理中的作用由直接管理向制定宏观标准、创造创新环境转变，通过减少不必要的行政干预，给予专业机构和科研院所更多自主权，有利于激发广大科研人员的积极性、主动性和创造性，更好地为推动科技创新发展服务。

表5 2016—2020年科研经费管理机制政策概况

3 科研经费政策演变逻辑

3.1 科研经费政策的目标由服务国家安全、促进经济发展向提高国家核心竞争力转变

科研经费服务于科技发展，根据不同阶段国家目标对科技需求的变化，科研经费政策的主要导向也随着变化。如表6所示。在新中国成立初期，科技发展以服务国防和国家生产力建设为目标，科研经费的主要作用在于集中优势资源，统筹组织有限的资源和财力优先保证科技任务完成所需物资。之后，随着国家工业体系的建立健全，科研经费政策的内容也在不断充实和丰富。

表6 不同阶段科研经费政策与国家目标对应

改革开放后，科研经费政策坚持 “面向、依靠”、科技与经济相结合的思路，如1995年 《关于加速科学技术进步的决定》指出，“经济和社会发展要以科技进步为主要推动力，科技工作要把解决经济和社会发展中的重大问题作为首要任务。”可见在这一阶段，科技工作还是以解决经济社会发展面临的实际问题为主要目标，科技改革在很大程度上还是从属于经济体制改革，科技政策的应用性很强。因此，这一阶段的科技经费政策也更强调实际效益，而不是鼓励科学研究的探索性和原创性。这一阶段的科技资源分配通过引入市场化原则，减少科学事业费，用竞争、招标等政策手段有效推动科技力量由计划封闭走向开放流动，逐步融入经济社会发展。2006年自主创新战略提出后，科技发展的核心转变为提高国家核心竞争力。此时科研经费政策的导向也转变为遵循科技发展规律，服务于自主创新战略和国家创新体系的建设，所以财政加大对于基础研究类机构以及公益性行业科研机构的稳定支持，为其稳定服务于国家目标、持续增强自主创新能力以及培养高水平研究队伍提供保障，逐渐形成竞争性与稳定性相结合的科研经费投入格局。

3.2 科研经费配置的方式由政府财政主导向政府市场共同配置转变

从新中国成立以来科研经费政策的演变可以看出，科技资源配置方式由政府财政主导行政手段配置，逐步向政府与市场共同配置科技资源的方式转变，政府与市场边界更加明晰。这个转变过程可以分为四个阶段：①引入市场元素(1978—1991年)；②加强市场力量建设(1992—2005年)；③完善政府市场分工(2006—2013年)；④明晰政府市场边界(2014—2020年)。

具体而言，新中国成立后的重大经济体制改革为科研经费改革提供了方向，科研资源配置方式的转变同时也反映了经济资源配置方式的变化：

(1)在十一届三中全会提出改革开放之后，科技资源配置进入第一个阶段(1978—1991年)，即引入市场元素，通过引入竞争机制、实行科研承包责任制、扩大科研机构经费使用自主权等方式，尝试运用经济杠杆和市场调节配置科技资源，逐步摆脱科研机构仅依赖上级部门行政分配科技资源的封闭状态，使科技体制适应有计划商品经济的需要。

(2)在党的十二大提出计划经济为主、市场调节为辅的原则之后，进入第二个阶段(1992—2005年)，即加强市场力量建设，通过人才分流推动科技力量进入市场创新创业，同时加强技术市场建设，逐步发挥市场机制在配置科技资源方面的基础性作用和政府的宏观调控作用。

(3)在党的十四大提出市场在资源配置中起基础性作用后，进入第三个阶段(2006—2013年)，即完善政府市场在科技资源配置领域的分工，通过优化科技投入结构，使财政投入主要用于支持市场机制不能有效配置资源的基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究开发等公共科技活动。

(4)在党的十八届三中全会提出市场在资源配置中起决定性作用后，进入第四个阶段(2014—2020年)，即明晰政府市场边界，通过完善政府在科技发展战略、规划、政策、布局、评估、监管等方面的职能，并通过后补助等间接投入方式的创新，积极营造激励创新的环境，充分发挥市场的资源配置作用和企业的创新主体作用。

科技资源配置方式的转变也可以从创新主体的变化来理解，在科技体制改革早期，国家科研主体和创新主体主要为科研机构和高校，所以在很长一段时间内科技资源主要通过行政手段，以自上而下的形式在科研机构和高校间进行分配。随着我国社会经济的发展，企业和市场力量逐步强大，企业凭借其广泛的知识源网络合作关系[29]，日益成为国家创新体系的中心和技术创新主体。因此，科技资源的配置方式也相应改变，由财政直接投入科研经费向营造良好创新环境转变。

3.3 科研经费管理的重点由外在制度约束逐步向内在蕴含规律理念转变

我国科研经费管理政策的发展历程可以分为制度化、精细化、人性化三个阶段，管理的侧重点由完善经费管理本身的制度化建设(技术层面)，逐渐向经费管理所承载的科学规律和社会意义追寻(理念层面)转变。在新中国成立后的很长一段时间里，我国并未建立系统的科研经费管理机制，直到1972年和1986年才分别形成对于科技三项费用和科学事业费的管理条例。从20世纪90年代开始，通过颁布一系列对于科研项目经费使用办法的说明，明确科研机构、财务部门及项目负责人在经费使用中的职责与权限，逐步建立经费使用的相关规范，随后通过组建国家科技评估中心，对攻关计划、火炬计划、863计划、973计划开展第三方评估等[24]，初步形成制度化的科研经费管理机制。2006年后，通过对科研申报、评审、立项、执行、监督、绩效评价等环节的经费管理流程予以完善改进，加强对资金的全过程管理，科研经费管理政策逐步精细化。2014年后，通过减轻科研人员报销等繁复负担、扩大经费使用自主权等方式，由过程管理转变为结果管理，在科研经费规范化管理的基础上凸显以人为本的创新驱动理念。

3.4 科研经费政策演变围绕两个原则：遵循规律和提高效率

从科研经费政策的演变历程可以看出，不同时期的科研经费政策既要服务于当时的国家目标和社会需求，也要与当时的国家经济发展水平、科技发展水平以及财政治理水平相适应。因此，科研经费政策的演变必须围绕两个原则来进行：一是遵循科技和国民经济社会发展规律，以实现国家目标和社会需求；二是提高科研经费使用效率，以符合公共资金有效使用的要求。我国科研经费政策遵循规律和提高效率的具体演变路径如图2和图3所示。

图2 科研经费政策演变遵循规律原则路径图

图3 科研经费政策演变提高效率路径图

在政策演变过程中，遵循规律和提高效率这两个原则不是互相割裂的，而是互相促进的，如根据科研规律，对科研机构和科研活动进行分类评价并予以不同支持，能够提高科研经费的效率；给予符合条件的科研机构和团队更多经费自主权，在提高经费使用效率的同时，也能够使不同类型的研究活动得以按照各自的学科规律开展。

4 结论与启示

4.1 结论

(1)科研经费政策变迁的主题是改革与发展。改革与发展是新中国成立以来的两大主题，也是科研经费政策变迁的主题。科研经费政策改革与经济体制、财政体制和科技体制的改革都有密切关系，受到多重因素的共同作用。总体上，新中国成立以来的经济体制改革为科研经费的改革确定了大方向，科技体制改革为科研经费改革提供了动力和依据，财政体制改革为科研经费改革提供了形式和框架。同时，科研经费政策发展变迁过程也是科研经费管理逐步科学化、规范化和制度化的过程。

(2)科研经费政策变迁的原则是提高效率与遵循规律。在提高效率方面，通过减少信息不对称、增强激励引导、营造创新环境等方式不断创新科研经费管理方式，提高经费使用和分配效率，体现科研经费政策的经济属性。在遵循规律方面，根据科技和国民经济社会发展规律，通过改变财政科研经费投入和管理政策导向，充分发挥政府在科技资源配置中的作用，保证科研经费使用的合理性与公平性，体现科研经费政策的科学和社会属性。

(3)财政科研经费政策的作用是引导激励与宏观调控。作为科研经费的重要组成部分，财政科研经费在支持科学研究活动、服务国家战略目标方面发挥着不可或缺的作用。在引导激励方面，财政科研经费政策通过给予微观科研主体经费使用分配自主权、逐步明确科研经费使用责任、引入竞争等正向与负向激励措施，提高科研资金使用效率，调动科研人员积极性与创造性。在宏观调控方面，根据不同经济社会发展阶段需要，既能够运用举国体制集中优势资源，满足国家战略的不同需求，又能够通过调节投入结构，优化科技资源配置，协调平衡长远与当下、经济与社会发展的关系。

4.2 启示

(1)科研经费政策并不是一套独立的政策体系，其发展演变过程与国家科技体制、财政体制以及经济体制的变迁历程息息相关，因此，科研经费政策的实际效果同样也受制于其他领域政策影响。为了更好地达到科研经费政策的预期目的，应从更宏观的视角考虑政策的配套衔接，加强各主管部门之间的政策协调，完善与科技发展相适应的人事、收入分配等政策措施，加快构建新发展阶段的国家科技创新政策体系。

(2)市场在科技资源和创新资源配置中发挥着越来越积极的作用，但科技领域有其特殊性，对于市场无法有效配置资源的领域，仍需政府发挥调控和配置作用，不断完善科研经费投入与管理机制中与科技发展规律不相适应的部分，探索更加科学合理的科研经费支持方式，推动国家科技创新治理体系现代化。

(3)现阶段，在通过国家财政直接投入支持科技发展的同时，还应注重发挥财政科技投入的引导调控作用，通过创造良好的创新环境、完善科研绩效评价、发挥市场机制作用、鼓励社会共同参与，不断提高科研经费使用效率和效益，为科学技术发展提供更有力的支撑。