浅谈怒江州贡山县生态综合补偿

赵 荟，周建洪，朱仕荣，崔亚飞

(国家林业和草原局昆明勘察设计院，昆明 650216)

生态补偿是以保护生态环境、可持续利用生态系统服务、促进人与自然和谐共生为目的，根据生态系统服务价值、生态环境保护成本、发展机会成本，综合运用政府和市场手段平衡生态环境保护各利益相关方之间的关系[1-2]。健全和完善生态补偿机制，有利于促进生态环境质量改善，增加优质生态产品供给，保障资源可持续利用，持续促进生态优势转化为发展优势，实现不同区域、不同利益群体的和谐发展[3]。

党中央历来高度重视生态补偿机制建设。习近平总书记多次对健全生态补偿机制提出明确要求。中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，要求严明生态环境保护责任制度，落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度，实行生态环境损害责任终身追究制，提出坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。

1 区域概况

贡山县国土面积为4 379.24 km2，辖区范围内自然保护地主要有 “三江并流”世界自然遗产地、云南高黎贡山国家级自然保护区、怒江中上游特有鱼类国家级水产种质资源保护区、怒江大峡谷国家公园和独龙江国家公园。在《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035年)》中，贡山县因其重要的生态区位，被列入青藏高原生态屏障区重要生态系统保护和修复重大工程的范围。同时，按照《全国生态功能区划》，贡山县属于国家禁止开发区和国家重点生态功能区，生态区位十分重要，关系云南省乃至全国范围的生态安全，是我国重要的西南生态安全屏障。

贡山县是全国唯一的独龙族怒族自治县，也是全国唯一的独龙族聚居区和中华独龙文化的发源荟萃之地，属于边境民族地区、社会形态直过区、特殊藏区和国家扶贫开发工作重点县。通过逐步开展生态综合补偿工作，建立完善的生态补偿机制，从实际出发，积极探索破除现有的体制机制，加快形成灵活多样、操作性强、切实有效的补偿方式，实现由“输血式”补偿向“造血式”补偿转变。有助于不断提升贡山县资源环境承载能力，持续巩固脱贫攻坚成果，促进民族团结进步，实现人与自然和谐发展。

2 生态补偿现状

贡山县现有生态补偿主体主要以国家为主，社会力量参与为辅。补偿的方式主要是项目补偿和资金补偿。目前，生态保护资金主要用于森林、草原、农业、水域等生态系统保护以及人居环境提升等方面，资金补偿的对象主要为直接参与生态保护的人员和城乡居民。2019年，全县用于生态保护的各级财政资金投入为33 747.7万元，其中，国家重点生态功能区转移支付资金13 932.63万元，占比41.28%；一般转移支付资金3 280万元，占比9.72%；专项资金共投资16 535.07万元，占比49%。详见表1。

表1 2019年贡山县用于生态保护财政资金使用情况类型生态补偿资金/万元国家重点生态功能区转移支付一般转移支付专项合计占比/%森林生态保护724.73 040.001 764.005 528.7016.38草原生态保护438.96438.96 1.30农业生态保护157.976 428.386 586.3519.52流域生态保护240.003 722.693 962.6911.74生态文化旅游4 620.004 620.0013.69人居环境提升12 611.0012 611.0037.37合计13 932.633 280.0016 535.0733 747.70100

产业方面，贡山县政府对农村电子商务、新型经营主体、龙头企业、草果和白山药种植等方面进行资金、政策或技术奖补。就业方面，实行劳务补贴、创业贷款、技术培训等。此外，贡山县严格执行易地扶贫搬迁资金政策，加大道路、电力、广播电视及通讯网络、农村安全饮水、公共服务和活动场所等公共基础设施建设，支持技能人才培养和培训等一系列的奖补措施。

3 生态补偿存在的问题

3.1 地方政府事权财权不匹配

受中央财政状况的制约，现有的财政生态补偿规模偏低，不能满足重点生态功能区当地生态环保事权支出。已有的转移支付资金中，大部分属于专项转移支付资金。因专项转移资金专款专用的特性，使地方政府在因地制宜谋划生态建设蓝图时缺乏必要的财力支持。生态补偿项目分散于林业、农业、水利、国土、环保等各个部门，容易出现责任不清等问题。同时，财政专项一般都要求地方配套出资，贡山县地方财力薄弱，配套资金落实困难，势必影响专项项目的实施效果。

3.2 补偿标准存在“一刀切”现象

目前，生态补偿可争取的资金大多数由国家核算，补偿标准全国统一，没有根据生态价值的不同、生态区位的重要程度而有所区别。贡山县自身财力薄弱，生态建设的资金投入对国家依赖程度很高，这在一定程度上影响了有效保护生态的成效，限制了县域内生态双向补偿的推行[4]。

3.3 保护者和受益者权责落实不到位

生态公益林林农所获得的补偿远低于其从事商品林经营和传统农业种植的机会成本，导致难以提升林农保护生态环境的积极性。同时，生态受益者履行补偿义务的意识不强，生态产品作为公共产品，生态受益者普遍存在着免费消费的心理，缺乏补偿意识。

3.4 市场化的补偿机制尚未建立

目前我国缺乏有效的生态税费制度支持，虽然一些税收和非税收入在名义上与生态补偿相关，但大部分税费制度从其制度设计上并没有考虑生态补偿因素。同时缺乏地区间横向生态补偿机制，按照“谁受益、谁补偿”的原则，建立地区间横向生态补偿机制符合市场经济原则。应该健全碳排放权抵消机制，开展碳排放交易，以此充分发挥碳汇市场在生态建设、修复和保护中的补偿作用，逐步解决国家重点生态功能区生态建设资金不足的问题[5]。

3.5 生态补偿监督评估机制不健全

目前的生态补偿成效不太明显，部分原因在于缺少公众或第三方对生态补偿机制的监督评估，这也不利于反馈补偿结果，并根据实际情况及时调整补偿方向。因此，要积极引入公众参与，加强公众对生态补偿政策和实施的监督作用，并及时将评估结果用于对补偿政策的调整。

4 补偿策略

借鉴国内外生态效益补偿的先行经验，结合贡山县自然环境、社会经济发展现状，按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复；谁保护谁受偿、谁受益谁补偿”的原则，使“输血式”生态补偿向“造血式”转变，是创新贡山县生态补偿的基本思路。以“两山”理论为导向， “生态优先、还利于民”为基本目标，从6个方面给出生态补偿策略。

4.1 基于自然保护地体系，推进生态效益专项补偿

自然保护地是生态建设的核心载体，在维护国家生态安全中居于首要地位。贡山县辖区范围内有“三江并流”世界自然遗产地、云南高黎贡山国家级自然保护区、怒江中上游特有鱼类国家级水产种质资源保护区、怒江大峡谷国家公园和独龙江国家公园等5个自然保护地，均为国家级。其中，高黎贡山国家级自然保护区，是云南省面积最大的自然保护区，被联合国科教文组织认定为人与生物圈保护区；“三江并流”国家级风景名胜区被列入世界自然遗产名录。贡山县70%的国土面积属于“三江并流”世界自然遗产核心区，国家级、省级自然保护区面积占国土面积的53.98%[6]。按照《云南省生态保护红线》，划入生态保护红线范围内的面积占国土面积的87.41%。据2011年12月云南省林业厅公布的《云南省自然保护区森林生态系统服务功能价值评估报告》，保护区森林提供的生态服务年平均价值为 13.21万元/hm2，为云南省平均森林生态服务价值的2.4倍[7]。由于贡山县生态红线范围大、自然保护地面积占比高，使当地开发活动受到很大限制，各类产业发展受制于保护政策，没有真正形成规模化、可持续的绿色替代产业，严重制约了当地经济的发展。为补偿当地经济发展机会成本的丧失，建议国家基于自然保护地体系，按照保护地面积并结合保护等级对贡山县进行生态效益专项补偿。

4.2 测算生态系统生产总值，提高生态转移支付

生态环境部环境规划院联合云南省环境科学学会,专门针对怒江州及其各县生态资产进行核算,以2017年价格估算，贡山县生态系统生产总值各项核算科目共生产出约2 041.27亿元的价值量，为当年贡山县GDP的161.49倍。贡山县生态系统服务单位国土面积价值为4 661.24万元/km2，是全国单位国土面积GDP产值(854.9万元/km2)的 5.45倍[8]。

贡山县地处滇西北横断山脉腹地，山高谷深、境内气候类型复杂、植被类型丰富多样，作为国家禁止开发区和重点生态功能区，是我国西南重要的生态屏障。生态功能区所属地区及居民履行了其所承担的保护生态环境、维持生态平衡的义务，但与此同时也被极大的限制了其发展自身经济、摆脱贫穷的权利。贡山县作为我国“三区三州”地区，生态效益补偿基本上全靠国家财政，但补助标准相对较低，补偿不足。建议依据贡山县实际产生的生态系统生产总值，合理提高生态转移支付财政资金，用于贡山县森林、草原、耕地等补助标准的提高，以及生态环境综合修复和保护工程费用的支出，持续推进贡山县的生态屏障功能建设，实现生态补偿转移支付与巩固脱贫成效、实施乡村振兴相融合。

4.3 将独龙江作为独立区域，探索综合生态补偿

纵贯贡山县全境的独龙江为单一流向缅甸的国际河流，属于国家级水资源保护规划——独龙江藏滇缓冲区、独龙江自然保护区。独龙江峡谷中保留着完好的原始生态环境，蕴藏有丰富的自然资源。由于长期封闭，这里曾被誉为“云南最后的秘境”。在独龙江流域生活着人口不足6 000的“太古之民”独龙族。独龙江位于“三江并流”最西部，被称为“第四江”。由于独龙江保护工作比较特殊，可以将其作为一个独立区域系统综合考虑，探索开展综合生态补偿工作，维持当地生态系统稳定，带动当地独龙族经济文化发展。由于独龙江生态环境和独龙族文化都比较脆弱，因此发展评价和建立管理规范需要先行。

4.4 建立生态产业引导机制，推动特色产业发展

1)发展特色种、养殖业。由于贡山县大部分耕地是陡坡壁耕，传统农作物产量、产值均较低，除满足基本粮食作物生产外，应大力推进特色种、养殖业。根据实际情况，以乡、镇或者行政村为单位成立特色农产品生产合作社，以失地、少地农民为优先合作对象参与生产合作社，合作社从优选农产品种、种养专业指导、病虫害防治、农产品收购等方面实现“供、产、销”一体化经营管理，结合当下“互联网+”营销模式、“乡村体验游”等业态，通过对本地产品进行商标注册、包装宣传等形式推进线上销售量，扩大本地产品的知名度。同时结合当地生态旅游发展要求，开展适度规模的“体验农园”“体验养殖园”等经营模式，最终形成“以农促工、以旅促农，农旅相促”的可持续发展局面。

2)发展林下经济。目前贡山县共有集体和个人所有的二级国家级公益林和天然商品林7.776万hm2。建议结合林木品种和地理土壤气候条件，充分利用二级以下公益林林下空间，在不破坏乔木、灌木前提下，结合适度抚育措施，以“龙头企业+生态扶贫专业合作社+林权所有人”的模式，因地制宜在林下试点发展木耳、灵芝、银耳、黄精、石斛、重楼、山药等，形成林下中药材产业、林下食用菌和林下特色种植产业，达到公益森林抚育和产业发展双融合。

3)发展生态文化旅游业。生态旅游是在有特色的生态环境区域内，开展观光活动，满足人们对生态景观和自然舒适性的要求，并获得相应资金，部分形成盈利用于反哺当地农户，部分用于生态景观维护。贡山县应积极依托独龙族、怒族以及傈僳族等少数民族传统节日及饮食文化开展民族、民俗风情游，如：独龙族的“开强瓦”“剽牛祭天”活动、独龙乡“文面”文化、傈僳族的“阔时节” “收获节”及怒族 “鲜花节”等节日文化活动。同时以乡村人居环境改善和基础设施建设为契机，大力推进生态文化旅游发展。

4.5 采取市场化、多元化的生态补偿方式

市场化、多元化补偿是以产业生态化、生态保护产业化为导向，以企业、地方政府等参与者为投资主体的生态补偿机制，其补偿资金来源于中央、地方政府以及企业、个人、社会等多个渠道。市场化、多元化补偿可以综合运用自然资源资产升值、权益置换、财政贴息、特许经营等手段，吸引社会资金参与，形成多元化的投入机制，有效缓解中央和地方财政资金投入不足的问题。

1)征收生态环境保护税，确保补偿资金来源。为贯彻实施可持续发展战略，应加强环境保护，制定适合我国国情需要的环境保护税法，充分发挥税收在我国环境保护方面的调节作用。积极推进开征新的统一的生态环境保护税，建立以保护环境为目的的专门税种，完善现行保护环境的税收支出政策。在专门的生态环境税种一时难以出台的情形下，还可以通过扩大或调整消费税的征税范围，间接达到开征环境税的目标。国家征收的环境税可以用于全国生态综合补偿的费用支出。

2)探索碳汇交易市场化，引导社会资金投入。《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》中，明确提出健全碳排放权抵消机制，要求建立健全以国家温室气体自愿减排交易机制为基础的碳排放权抵消机制，将具有生态、社会等多种效益的温室气体自愿减排项目优先纳入全国碳排放权交易市场，充分发挥碳汇市场在生态建设、修复和保护中的补偿作用。探索引导碳交易履约企业和对口帮扶单位优先购买贫穷地区林业碳汇项目产生的减排量。鼓励通过碳中和、碳普惠等形式支持林业碳汇发展。

4.6 创新补偿工作机制

1)成立专门机构，建立补偿实施保障机制。成立县委、县政府主要领导牵头、相关职能部门领导为成员的生态综合补偿工作领导小组。以制度理顺生态综合补偿中各级、各职能部门、受益企业、合作社以及个人的角色与定位，使工作相互衔接、形成合力。处理好补偿统一性与地方性关系、各要素综合性补偿的关系、以及相关生态环境保护政策与综合生态补偿的关系[9]。建立“政府引导+社会资本参与+金融支持”的模式，尝试推动市场化、多元化补偿的绿色信贷、产业基金、政府专债等绿色金融支持用于生态环境建设。

2)统一补偿资金账户、加强资金管理。由县财政局建立统一的生态综合补偿资金账户，将森林、草原、河流水域、耕地生态系统以及人居环境的保护、管理和修复建设资金以及生态旅游产业反哺资金、各类生态损害赔偿资金等可用于生态补偿的各类资金纳入到统一的账户中进行集中管理、统筹使用，有利于资金的整合使用，防止资金沉淀，最大限度地提高资金使用效率。通过各项规章制度强化资金使用规范，加强主管领导及财务人员的专项学习。完善各部门生态补偿的信息公开制度，增强社会舆论监督，及时公开资金的使用信息及政务信息，采取多种形式相结合的方式加大监督力度，对管理和使用专项资金中出现的违法违纪问题进行及时查处。

3)开展生态监测、建立生态补偿绩效评估机制。加快研究制定符合地方实际情况的自然资源资产评估体系、生态保护补偿标准体系、监测评估考核体系、生态环境损害赔偿标准体系等，提高森林、草原、河流水域、耕地及人居环境污染及生态监测能力，加快生态监测信息公开发布，为科学、准确评价各责任主体生态保护成效、合理分配生态补偿资金，以及建立公开、透明、真实的环保信息和社会舆论监督体系提供技术支持。

5 结语

生态综合补偿是一项政策性极强的工作，必须加快相应的制度立法，调节各方利益关系，不断推进补偿工作的制度化和法制化，形成各级政府各行业齐抓共管、社会广泛参与的补偿体系。同时充分发挥新闻媒体作用，依托现代化信息技术，通过典型示范、展览展示、经验交流等多种形式，加强生态保护补偿的政策解读和宣传教育，引导全社会树立生态产品有价、保护生态有责的大众意识。提高生态保护补偿有关政策制定的社会参与度，营造全社会珍惜环境，保护生态的良好氛围。