村级建制调整改革后乡村治理实践研究

干旭敏　毛丹　殷婕　李明　张一波

摘   要：中共四川省委十一届六次全体会议结合省情实际，把村级建制调整作为实施乡村振兴战略、创新乡村治理的重大改革。夹江县于2018年率先安排部署这项工作，2019年6月全面完成村建制优化调整改革的相关工作，实现了人口集中、资源整合、要素聚集。同时，也面临着乡村社会治理的新问题：一是村社管辖范围扩大与便民服务的矛盾，二是治理体制不顺畅与村民自治的矛盾，三是农村人口结构失衡与队伍建设的矛盾，四是集体经济发展滞后与乡村治理能力现代化的矛盾，五是惠农政策落地与村民实际需求的矛盾。治理有效是实现乡村振兴、全面建成小康社会的必然要求。为此，我们提出如下政策建议：一是科学制定村人口规模和幅员面积标准;二是转变治理理念，构建多元共治现代治理体系;三是加强乡村人才队伍建设，实施人才培育工程;四是加快发展集体经济，实现乡村治理能力现代化;五是统筹政策与治理主体，实现惠农政策落地。

关键词：乡村治理;村建制改革;农村社会

中图分类号：D422.6        文献标识码：B        doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.02.011

文章编号：1009-6922（2021）02-61-06

2020年是全面建成小康社会收官之年。决胜全面建成小康社会，最艰巨的任务在农村，没有农村现代化，就没有国家现代化。中国共产党第十九次全国代表大会强调“全面实施乡村振兴战略”，就是要坚持农村优先发展，加快推进农村现代化建设。基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分和重要基础。2019年底，我国城镇常住人口占总人口的60.6%，这是我国城镇化水平首次超过60%，但农村人口比重仍然接近40%。中共四川省委十一届六次全体会议结合省情实际，把村级建制调整作为实施乡村振兴战略、创新乡村治理的重大改革。乐山市行政村数量多、规模小、密度大、实力弱，制约了区域经济的发展，增加了运行成本，也稀释了公共资源，再加上人口空心化、干部老弱化等问题，不适应城镇化的进程，成为影响乡村治理重要因素，迫切需要调整改革。

一、夹江县村级建制调整改革的基本情况

夹江县原有村（居）民委员会247个（其中社区居委会30个，村委会217个），其特点表现为：建制村、村（居）民小组数量多、分布密、人口少;农村地块零散杂乱、村集体资源资产碎片化，产业发展受限，集体经济不强;干部队伍总量大、年龄大、学历不高、能力参差不齐;农村基础设施建设滞后于城市，农村医疗、教育、文化、养老和社会保障等公共产品供给不足，公共服务水平不高，农民共享现代社会发展成果不充分;乡村治理体系弱、治理能力差，这些成为建成“全省县域经济强县”的一道障碍。

夹江县于2018年率先安排部署，截止2019年6月全面完成村级建制调整改革的相关工作，行政村（社区）由247个合并为124个（95个村、29个社区），减幅49.8%。在改革过程中，夹江县通过“三个导向”改革原則、“五个集中”改革目标、“三个环节”改革重点、“三个措施”改革配套等改革解决了村级建制调整改革过程中遇到的问题：包括“镇村”两级党组织思想认识不统一的问题，强村并弱村过程中部分群众担心集体经济等利益会受损而对改革持反对态度的问题，部分未当选村干部存在抵触情绪的问题，村级书记、主任“一肩挑”难度较大的问题，新村班子成员如何融合的问题等，实现了人口集中、资源整合、要素聚集。

二、夹江县村级建制调整改革后乡村社会治理存在的部分问题

夹江县村级建制改革后带来最大的感受是面积变大、人口增多，有利于产业规模化发展;财政投入更加精准，项目的轻重缓急安排更加科学;由于行政村数量减少，便民服务中心有能力下沉至党群服务中心（村委会）开展工作，服务群众能力得到大幅提升;党组织战斗力明显增强，村级班子成员优中选优、强中配强，村干部想干事、能干事、干成事的能力明显提升。村建制调整改革是适应人口城镇化、顺应产业规模化的趋势，推动乡村治理能力现代化的必然要求。总体而言，村建制改革工作持续推进，但也存在一些不可忽视的问题。

（一）村社管辖范围扩大与便民服务的矛盾

村级建制改革后，部分行政村地域面积过大，有的甚至达到16平方公里以上，且地形复杂，聚居点分散。有村干部表示从村东到村西在不考虑村道狭窄堵车的情况下开车需要40分钟，若遇突发事件，较难第一时间赶到。村社服务半径偏大，公共服务难以全部覆盖，难以调动群众的积极性，容易给农村社会治理带来新问题。另外，部分行政村常住人口达到5000人以上，有的甚至达到9000多人。按照四川省的相关规定，一个村最多配备七名实职干部。因此，平均一个村干部要为几百甚至上千名群众服务。同时，区划调整后伴随着地域范围、人口结构、城乡类型等的变化，一些新的问题和矛盾产生，一部分既有的矛盾变得更加突出，比如：城中村三无小区多，院落管理难度大，社区与居民沟通见面难、响应度低;旧城区服务业、个体户多但经济萎缩，新建小区无文化共识，党建引领无阵地;新兴城区商业资源丰富却与社区断层，物业管理不规范，院内居民矛盾突出;城乡结合部村民向居民转型，供给与需求变化矛盾，物业管理不规范;城市边缘化，规划区二元主体管理差异性矛盾突出，城市共建配套与居民生活需求断层等问题。随着乡村振兴的快速推进，基本公共服务供给的任务繁重，村级公共事务急剧增加，村社“两委”的工作量也随之加大，人手和精力严重不足，“两委”成员工作任务更加繁重，对涉及基层群众常办的审批服务事项不能做到全面了解，仅仅停留于“指路”“盖章”。在人口成倍增加、区域结构大调整的情况下，单独依靠有限的村社干部解决日益增多的村社公共事务，村社干部更加难以做好农村社会管理工作。

（二）治理体制不顺畅与村民自治的矛盾

村级建制调整改革后，夹江强化服务属性，确保靶向精准，实现社会治理“最小单元”的全面性变革，探索治理模式，因地制宜打造多元化城乡基层治理新格局。但另一方面，还存在治理体制不顺畅的问题，表现为上下级政府之间、同级政府部门之间信任关系有所下降，导致政策不落实和村民对政府不满。乡村要实现良好治理，关键在于如何通过制度创新来解决治理体制自身的冲突。如“乡政村治”管理模式实施以来，农村地区强调的是“重管理、轻服务”，治理趋于封闭的垄断，形成“命令—服从”关系。在乡政府与村委会的关系上，后者只是前者的隶属机构，相互之间采用行政命令的方式，村民自治组织的作用并不能得到充分发挥。随着政府对农村财政补贴的增加，村干部待遇提高，再加上惠农政策实施过程中，下发的文件越来越多，村干部出现了行政化、机关化的倾向。在村干部行政化背景下，职能部门直接把事务丢给村或社区，村干部的精力大多数忙于上传下达各种文件等，甚至联系群众的时间也不够，难以在公共事务上彼此合作从而促成集体行动，村民参与积极性不高。同时，乡村社会治理的权力多集中在少数人的手中，而缺少有效的监督机制。部分基层干部在治理思想认识上存在差异，在新型城镇化的影响下一味模仿城市管理模式来发展建设新农村。乡村社会利益主体的多元化、利益关系的复杂化也限制了社会力量进入乡村、扎根乡村，从而实现多元共治模式。村民思想认识的多元化、价值理念的复杂化使村民价值观混乱，对村社认同度较低，增加了统一基层思想的难度，难以完善与创新乡村社会治理机制。

（三）农村人口结构失衡与队伍建设的矛盾

实现乡村社会治理体系和治理能力现代化，要把人力资源放在首位，强化人才支撑。地理环境差距直接影响农村人口结构。如地处夹江县经济开发区的村，当地村民无需外出务工，在本村就能较好地发展，村级班子的选用也能优中选优。但在传统农业型村庄，伴随着新型城镇化、工业化和农业现代化的推进，乡村人才都选择到城市或发达地区，治理人才严重缺失，乡村社会治理成效受到影响。年轻劳动力逐步向二三产业和中心城镇迁移，农村劳动力老龄化、空心化的问题日益加剧。农村居住的主要是留守老人，农村是养老的场所，就业与接受教育的机会都在城镇，稍微有能力的或是年青力壮的都涌向城市。很多村民常年在外工作，村庄只是其临时性的居住地，除了土地在形式上属于集体以外，村民与村集体几乎没有其它关系。村民集体意识偏弱，社会治理缺乏主体参与，乡村治理的难度加大。由于乡村精英或人才较多地净流出至城市，而返乡就业创业的人才相对偏少，人才的流失导致基层干部队伍不稳定，即便是改革之后也并没有实现真正意义上的优中选优。村干部压力大、工作强度大，但收入低，待遇跟不上，使得选人很难，村主任能力参差不齐。

（四）集体经济发展滞后与乡村治理能力现代化的矛盾

乡村振兴背景下，村级集体经济发展是农业强、农村美、农民富的关键，直接关系到农村可持续发展和农民收入高低，对实施乡村治理能力和治理体系现代化具有十分重要的意义。如新场镇东风村依托地处经济开发区的有利条件，推进农村集体产权制度改革，加上各类项目资金，集体经济达到上千万元。集体经济的发展有利于促进农村的增收，能够更好地完善配套设施建设，提高乡村治理能力，实现良性循环。但在調研中我们也了解到在纯农业社区，集体经济的发展非常滞后。如新场镇的慈影社区在合并后有2780人，不算荒地有3000多亩良田。集体经济的收入主要来源于五个村委会门市、垃圾处理费、改革之后原村委会的出租费和配套的运营经费等，所有经费用于支付垃圾清运费后就无经费用于基础设施建设和发展集体经济。社区内虽然有两个集体农场，但由于历史的原因，其对村集体经济没有任何贡献。慈影社区并不是个案，很多村社干部对集体经济发展感到很困惑。其原因主要有三点：一是缺少能力强的领头人。村干部是集体经济领头人，其能力对集体经济的发展至关重要。在纯农业或山区的村社，如前面所讲，能力强的不愿意干，人才又留不住。有些村干部对发展集体经济有很高的热情，但由于思想观念、专业能力等的限制，他们找不到适合本村集体经济发展的门路。二是发展观念落后。部分村干部和村民对集体经济的发展没有足够的认识，缺少发展理念，村干部缺乏长远眼光和规划，缺乏创新发展的精神;村民则不认同集体经济，情愿选择单干，发展意识淡薄。三是发展不均衡。村与村之间由于地理位置和资源等的差异，集体经济发展有很大的差距。地处开发区或靠近县城的村社，村干部思维开阔、农民思想也开放，再加上资源优势和地理优势，可以通过多种方式多渠道盘活土地资源，解放农村劳动力，获得较稳定的集体收入。相反，地理位置不好且仅依靠农业的村社，集体经济发展缺乏内生动力，村干部思想保守，村民思想落后，没有渠道取得集体性收入。另一方面，很多自上而来的项目资金更多地集中在一些示范村、模范村，很多普通村社由于缺乏集体经济收入，既无财力也无合法途径自我提供基本公共服务。这些都导致强村更强、弱村更弱，村级经济两级分化严重。

（五）惠农政策落地与村民实际需求的矛盾

国家推出一系列惠农政策，比如社会主义新农村建设与农村公共服务体系建设，目的是改善基层环境，增强村社活力，激活村社治理，提升干群积极性。由于惠农政策秩序太多，村干部自主性受限。在项目规范化背景下，规划、造价、监理、审计等全部按照一套程序走，并实施严格的财物审计制度，村干部并没有太多自主性，否则就可能受到追责。建立“宜居乡村”建设长效机制，需要健全村民参与村规划建设机制，包括农村人居环境整治、农村基础设施建设等。为此，公共财政也在这些方面做了大量投入。但从村民角度来看，他们参与的积极性不高，甚至漠不关心，原因之一是国家的高标供给与村民迫切需求错位。如随着人民生活水平的提高，汽车已经成为农村家庭的标配，因此村民更希望村社道路加宽，特别是在集市地方修建更多的停车位等。而对于每个村都有的乡村书屋、日间料理中心和妇女儿童活动中心等村民们并不感兴趣。这些项目建成后也大多闲置，只有上级政府领导参观时才会开放。所以很多具体的财政投入项目不接地气，不能满足群众的当前需求。同时，由于缺乏维护资金，很多村前期修建的公共设施已锈迹斑斑，杂草丛生，因无人打理而荒废。

三、村级建制调整改革后的乡村治理对策思考

改革的初衷是提高群众的获得感，让群众真正感受到改革带来的实惠。治理有效是实现乡村振兴、全面建成小康社会的必然要求。农业现代化必须包括乡村治理体系和治理能力的现代化，这关系到全面建成小康社会目标的顺利实现。村建制改革的根本目的，不是简单的数量的减少，而是结构的优化和效能的提升。乡村治理体系和治理能力现代化对村建制调整提出新的要求。课题组认为，村建制改革应考虑地理特点、交通条件、产业功能等不同因素，按照村落不同类型，减少村级建制数量。村级建制调整应与建章立制结合起来，规范村级组织工作事务，强化党组织的领导作用，减轻村级组织负担;增强服务功能，优化村组织，选好村级“两委”班子，把熟悉农村、热爱农村的能人选进村干部队伍，激发干部队伍活力;培养特色产业，发展集体经济新优势;设置统一机构，精准投放各种资源资金，构建乡村治理新架构。

（一）科学制定村人口规模和幅员面积标准

村级建制调整改革要实现的是土地、资源、资金的集中，承担起并最终实现乡村振兴的任务，改变过去村社面积小、人口少的现状。但村组的合并不能一味求大求多，应因地制宜，综合考虑地理位置、经济发展、人口密度等因素，根据实际需要制定科学的标准。可按照平原地区、丘陵地区和山区等类型，确定人口和面积的标准范围。村建制改革中，应在尊重群众意见的基础上，充分发挥村社的凝聚力和向心力，按照“地域相近、产业趋同，利益共享、有利发展，群众自愿、便于组织，尊重习惯、规模适度”的思路，合理组建行政村。合并标准可参考平原村人口2500～3500人、丘陵区村人口2000～3000人、半山半丘区村人口1500～2500人、山区村人口1000～2000人。合并后村总面积应控制在10平方公里内。合理的人口规模和幅员面积不仅有利于有限的村干部开展工作、服务群众，而且有利于本村村民交流合作，提升村民主人翁意识。

（二）转变治理理念，构建多元共治现代治理体系

乡村治理现代化是治理理念、制度、结构等方面的现代化。可发挥乡村治理各主体的积极性，转换传统治理思维方式，总结归纳各地乡村社会治理经验，明确乡村治理未来的指导思想，构建精细化、精准化的现代乡村治理体系。一是健全乡村法治体系，加强源头治理。加强对治理人员的培训和法治宣传，提升村民的法治意识。坚持法治为本、自治为基础，将法治建设的目标贯穿于乡村社会治理的全过程。二是兼顾行政有效与自治有效的原则。带有国家建构性的村民自治制度就是自治、行政两种功能的混合型自治。因此，村民委员会本身既有自治职能，也有行政职能，行政、自治是农村治理的基本内容。村民自治是实现治理有效的制度载体和组织基础。因此，乡村治理不能只考虑行政成本和效率，而不顾自治有效。只有兼顾行政有效与自治有效两个方面，才能达到治理有效的理想状态。三是构建多元共治服务机制，明确乡镇政府与基层自治组织的关系，加强管理与服务。充分鼓励广大村民和社会组织积极参与乡村治理，发挥好村民社会组织的治理作用。

（三）加强乡村人才队伍建设，实施人才培育工程

凡是经济发展、乡村治理搞得比较好的村都有一个共同特点，就是村党组织带头人有觉悟、有干劲、有能力、有群众感情、有奉献精神、作风正派、办事公道。因此，首先要完善引进机制。探索大学生选调、基层选派与挂职、结对帮扶等途径，加强城乡经验交流。同时要根据乡村振兴的需要，引进懂经济、懂技术、懂治理的人才，特别是让在外积累了资金、技术的成功人士走回来。其次是完善激励机制。用政策留住人，加强乡村人才培养组织领导，激发村干部积极性，提高其经济待遇和政治待遇。从贷款扶持、政治待遇等不同角度为致富带头人提供政策支持，营造爱才敬才的社会环境，优化乡村工作环境，让更多乡村治理的能人扎根乡村社会。第三，要建立乡村人才库。注重学用结合，借助农业研究、职业教育等平台，分层次培养各种实用性人才，强调理论与实际相结合，强化乡村治理的智力支撑。第四，要强化凭能力用人的导向，把政治坚定、能力突出、思想活跃的优秀干部充分用起来，可从致富带头人、复退军人和新乡贤等群体中培养村干部队伍，提高村干部的政治待遇，解决其身份问题，使他们没有后顾之忧，进一步增强服务乡村治理的热情。特别是要鼓励新乡贤参与乡村治理。新时代的乡贤包括基层老干部、道德模范人物、乡村德高望重者、乡村致富能手、大学生返乡创业者、优秀企业家等。不论其教育背景、年龄资历、职务状况如何，只要是富有正能量且具有影响力的优秀人士愿意返乡为乡村建设作出贡献的能人，都应被称为“新乡贤”[1]。新乡贤在完善乡村治理机制、维持乡村社会发展中起着良好的推动作用。总之，要加强政策引导，完善治理激励机制，让更多社会治理能人扎根乡村社会。

（四）加快发展集体经济，实现乡村治理能力现代化

产业是推动乡村振兴的原动力，是实现乡村治理现代化的根本保证。只有大力发展集体经济，才能组织村民，整合资源，发展产业，最终实现乡村治理体系和治理能力现代化。首先要加大宣传，提高认识。发展集体经济是推进乡村振兴的一项基础性工作，要加大对集体经济发展的宣传和引导，充分利用网络媒体、广播电视、宣传栏、横幅标语等形式，提高村民对集体经济的认识，发挥村民在集体经济发展中的主体作用。其次要加强领导，拓宽认识。可组织村干部到集体经济发展较好的村社学习，多方位提高村干部的各项素质，包括政治思想、专业素养、领导能力、法律知识、驾驭市场经济的能力等。对发展村集体经济成效顯著的村干部可适当奖励，在经济上使其获得的报酬与集体经济发展相关联，在政治上对个人优先提拔。第三要拓宽路径，加大投入。加大财政对农业、农村的投入，降低集体经济承担的社会负担，加大对各类集体经济的支持，降低集体经济的贷款门槛。贯彻落实好各种惠农政策，可成立农村股份经济合作社，实行统一规划、统一管理、统一用工、统一筹资，鼓励村民参股集体经济企业。同时根据各村不同的地理位置、资源禀赋和产业特点，推动集体经济多元化发展，如采取劳务创收型、产业增收型、混合经营型、产业延伸型等不同集体经济模式。集体经济的发展成果要惠及全体村民，让全体村民共享集体经济发展成果，集体经济才能得到群众的认同和拥护。

（五）统筹政策与治理主体，实现惠农政策落地

村级建制调整改革后公共服务水平是提升了还是降低了，人民群众“获得感”是增强了还是减弱了，直接关系着改革能否被接受和认可。因此，要不断优化服务供给的整体质量和覆盖范围，让人民群众满意并从中受益。一是公共财政投入应与村民实际需求相结合。资源下乡的方式应以深入调查研究为基础，以符合村民的实际需要为目的，避免基层治理效果一定程度上被消解。公共财政投入应该既实用又符合乡村特色，如拓宽路面、使乡村舞台更生活化、打造田园风光、建设老年活动中心、设立养老院等。公共财政投入也应考虑为公共设施后续维护提供资金。二是整合乡村优势资源。加强乡村社会治理的系统研究，构建乡村治理政策支持体系。注重協调各主体的利益关系及矛盾冲突，建立分工明确的新型乡村治理机制，统筹乡镇政府、基层自治组织、乡村民众、社会组织等资源。挖掘乡村内部各项优势资源，激发村民参与治理的主人翁动力。三是承接国家基本公共服务，实现农村惠农政策落地。国家基本公共服务，指“建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责”[2]。鉴于当前城乡发展不平衡，基本公共服务体系建设要加大公共资源向农村、贫困地区、偏远山区和社会弱势群体倾斜力度，切实加强农村公共服务机构设施和能力建设，促进资源共建共享，全面提高基本公共服务水平。聚焦群众普遍关心的公共服务问题，以村为单位完善农村基本公共服务体系，努力做到不出村即可享受基本的公共服务，合理利用村组合并后现有和闲置的办公资源，落实场地和必要的硬件配置，实现“一站式服务”。完善农村日间照料中心和妇女儿童之家，健全空巢老人、留守儿童等特殊困难群体的关爱机制，实现学有所教、病有所医、老有所养、逝有所安。

参考文献：

[1]肖蓉.乡村振兴背景下新乡贤参与乡村治理的困境与路径分析[J].改革与开放，2019（9）：85.

[2]国家基本公共服务体系“十二五”规划[EB/OL].（2012-07-19）[2020-10-28].http：//xwzx.ndrc.gov.cn/xwtt/201207/t20120718_492827.html.

[收稿日期]2021-01-13

[作者简介]干旭敏（1977—），女，四川夹江人，中共乐山市委党校副教授，主要研究方向：科学社会主义;毛丹（1982—），女，四川乐山人，中共乐山市委党校副校长、副教授，主要研究方向：行政管理;殷婕（1988—），女，四川兴文人，中共乐山市委党校讲师，主要研究方向：社会学;李明（1976—），男，四川威远人，中共乐山市委党校副教授，主要研究方向：马克思主义哲学;张一波（1980—），男，四川夹江人，中共夹江县委党校常务副校长，主要研究方向：党史党建、公共管理。

[基金项目]2020年乐山市社科联哲学社会科学规划管理课题（项目编号：SKL2020D11）。