高质量发展视域下社会稳定风险评估的制度调适

谌千慧

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

2021年，我国《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要以新的发展理念，“实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”。可见在“十四五”时期，高质量发展成为我国经济社会发展的战略导向，为未来经济发展、社会治理及矛盾化解奠定基础。在高质量发展宏观蓝图下，健全社会矛盾综合治理机制是极为紧迫和关键的一环，同时高质量发展也形成了社会治理的新形势、新要求和新挑战。为防止重大建设项目和重大决策的社会稳定风险及因此而引发的邻避冲突、群体性事件等危机，我国逐步确立了社会稳定风险评估机制。当前，在高质量发展的历史使命下，亟须对现行社会稳定风险评估机制进行调适，使之助力于我国未来的高质量发展。

1 社会稳定风险评估的运行逻辑

1.1 社会稳定风险评估制度历史脉络

社会稳定风险一般表述为“社会秩序遭到破坏的可能性”。[1]社会稳定风险多伴随着“评估”出现在我国法律法规体系之中，一般认为最早由四川遂宁首创。2011年《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》正式提出“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”。2012年，国家发展和改革委员会发布了《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资〔2012〕2492号文)系统明确提出了评估的方法途径；2019年9月国务院发布的《重大行政决策程序暂行条例》实质上将社会稳定风险评估列为行政决策的前置程序； 2020年1月实施的《中华人民共和国土地管理法》(下称《土地管理法》)第四十七条明确“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估”。可见，我国社会稳定风险评估制度的产生，历经了地方立法到“宏观规划”再到国家法律的渐进过程。这一由地方首创到全国推广的过程，使得社会稳定风险评估适用地域范围扩大、立法层级递增，同时也体现出国家对社会稳定风险治理的关注和重视。

就社会稳定风险评估的使用场域而言，尽管不同规范性文件的表述不一致，但大多采取二分法的表述，即重大工程项目建设和重大政策制定。随着“社会稳定风险评估”的逐步推广，重大工程项目建设和重大政策被简化为“重大事项”，导致实践中社会稳定风险评估基本与重大事项直接相关联，使“重大事项社会稳定风险评估”的搭配为学界和实务界所熟知。近年来，“社会稳定风险评估”在防范化解社会风险、基层社区治理等方面发挥了一定作用，其范围也在逐渐扩大。在《土地管理法》实施后，“社会稳定风险评估”成为征地拆迁的前置程序，征地拆迁等政策决议亦成为“重大事项”之一，“社会稳定风险评估”的使用场域进一步扩展。

1.2 社会稳定风险评估基本程序

基于目前我国法律体系中的规范表述，社会稳定风险可定义为重大建设项目或重大决策实施过程中所产生的影响社会稳定的不确定性因素，一般被分为程序性风险、认知性风险、摩擦性风险等三类[2]，其通常通过社会稳定风险事件加以表现，如群体性事件、个人极端事件、暴力抗法事件、社会舆论事件等。而社会稳定风险评估则是对上述不确定性因素进行事前评估，不同于环境影响评估、安全风险评估的高度技术性特征，社会稳定风险评估更关注社会公众的风险感知。社会稳定风险评估实质上是一种社会建构，将评估结论作为民情民意的一种表达形式纳入行政机关的决策体系之中。

如图1所示，社会稳定风险评估的程序一般分为风险识别、风险分析及风险结论三个步骤，其运行过程类似于风险评估传统的“输入—输出”型结构，即通过识别具体的社会稳定风险进行风险分析，进而得出风险结论。

图1 社会稳定风险评估运行逻辑图

风险识别往往是所有风险评估活动的逻辑起点。事项决策之前的社会稳定风险识别会影响到评估结果的准确性，基于征地拆迁、重大建设项目等重大事项的特殊性，往往涉及到项目或事项所在范围内多数群体的直接或间接利益，并成为社会稳定风险识别的重要因素。首先，基于重大事项的特殊性，从事社会稳定风险评估工作需要一定的背景知识，需要充分了解项目或事项所在地办理同类事项所取得的社会效果和社会评价，调查当地监管部门的信任度、公众社会责任的理解度等。其次，重大事项特殊性也导致公众具有较高的风险感知，对事项关注程度高、敏感程度高。最后，许多重大事项容易导致风险的社会放大，甚至产生“污名化”，如PX项目、核电站、垃圾焚烧站等项目。

风险分析是在风险调查并完成风险识别之后，由专业第三方评估机构或者事项实施主体针对所识别的风险进行综合分析的过程。我国现行评估体系一般要求针对项目的合法性、合理性、可行性及可控性等方面展开，这“四性分析”是社会稳定风险评估的关键环节，往往影响到评估结论的科学性。

风险结论是“社会稳定风险评估”结构模型输出的结果，主要服务于决策机关。风险结论由风险等级、风险防范化解措施、重大事项是否可行三部分构成。首先根据风险分析进行风险定级，得出社会稳定风险的级别，如高风险、中风险、低风险等；然后给出相对应的风险防范化解措施，供决策机关选择；最后得出重大事项是否可行的结论。

2 高质量发展背景下社会稳定风险评估面临的挑战

习近平总书记指出：“高质量发展不只是一个经济要求，而是对经济社会发展方方面面的总要求。”质量发展涉及到经济、社会、文化、生态等不同领域，对我国城乡发展格局、社会治理提出了新要求。[3]因此在“十四五”时期，稳定的社会环境成为高质量发展的基础，而现行的“社会稳定风险评估”制度在实践操作过程存在多方面的问题，使得“社会稳定风险评估”逐渐流于形式，难以承担起维护社会稳定的任务。

2.1 实施范围的泛化

稳定理念历来为我国所重点关注，“社会稳定风险评估”制度的创制即为体现。然而在群体性事件频发、“维稳”压力增大的背景下，现行采取列举式表述的“社会稳定风险评估”制度存在实施范围泛化的问题。“由于社会稳定风险评估机制探索的时间相对较短且地区发展极不平衡，相关的配套资源积累尚且不足，评估制度的系统建构在行政系统内还缺乏充分的价值共识。”[4]风险评估不仅是一种决策工具，某种程度上可作为免责事由而得到地方政府的青睐，出现“事事稳评、时时稳评”现象，不仅可能导致监管不作为，更有可能出现损害社会公众合法权益的情形。

2.2 风险识别的形式化

由于“社会稳定风险评估”不同于环境影响评估，其风险识别并非完全从科学意义上发现客观可见的特定指标，而带有较强的“沟通”色彩，如风险调查过程大多采取问卷调查、会议等形式展开。实践中风险调查出现走形式、走过场等虚假情况，导致“社会稳定风险评估”的程序不规范、不透明，信息公开程度不够，甚至出现重大事项决策完成之后“补”评估手续的情形，难以识别出真正的社会稳定风险，进而影响当地公众对重大事项的接受程度，直接影响到相关利益群体的合法权益。

2.3 风险评判的异化

当前对社会稳定风险的分析主要从合法性、合理性、可行性和可控性四个方面开展，缺乏科学、客观的量化标准。如某些评估机构为了得到想要的风险定级，采取数值比率的统计方法，很容易通过“数据平均”手段将风险缩小；还有地方风险等级的评判标准过于粗制，简单将风险点的个数叠加作为整个项目风险等级的评判标准，没有考虑项目的具体特征，合理性、科学性存疑。社会稳定风险具备较强的不确定性和复杂性，在不同时间、不同地域及不同群体之间存在较大差异，加之目前对社会稳定风险等级的划分不统一，使得风险评判面临的难度较大。而现行的评判指标可操作性较差，加之第三方评估机构质量参差不齐，且存在与实施机构“未来合作”的压力，所得出的风险结论大多是监管部门“希望”得出的结论，导致风险评判的异化。

2.4 风险沟通的片面化

在社会稳定风险评估过程中，“风险沟通是应对风险不确定性的有效手段，更会直接影响到公众对重大事项的信任度”[5]。而在社会稳定风险评估实践过程中，由于地方政府单方面掌握沟通话语权，重大事项的信息公开程度不高，导致“风险评估过程中公民和社会组织的参与不足，代表广泛性不够，对具体事项的认知度不高”等现象。[6]这种风险沟通的片面化不仅不利于社会稳定风险的防范化解，也不符合高质量发展以人民为中心的理念要求。

3 高质量发展视域下社会稳定风险评估的制度回应

推动高质量发展需要实现社会稳定风险治理能力现代化。针对我国现行“社会稳定风险评估”机制的不足和缺陷，要结合高质量发展的理论成果和现实要求，对社会稳定风险评估制度的运行进行调适。

3.1 强化“社会稳定风险评估”的参与职能

“社会稳定风险评估”制度作为中国特色协商民主实践的一项重要制度供给，是中国共产党群众路线理念下的重要工具。在未来高质量发展的要求下，“社会稳定风险评估”制度有望实现公共决策的民主化、法治化与科学化，进而增强社会治理的合法性、有效性和适应性。[7]在高质量发展的要求下，要强化“社会稳定风险评估”的参与职能，借助社会稳定风险评估制度实现重大事项行政决策的公众参与，保障参与的民主化，推进重大事项决策过程的民主化。其一，要落实风险识别过程中的风险调查。风险调查是和广大利益相关群体直接接触的最好时机，同时也是社会公众接触、认识、接受、表达及倾诉的最优途径。因此风险调查要作为“社会稳定风险评估”制度的重要基础，要在监管部门与利益相关的社会公众之间建立良好的互动，将重大事项利益与公众利益相连接，从源头上消解公众的抵触情绪；同时“吸纳重大事项利益相关者参与决策过程，还可以实现对决策权力的有效约束和制衡”。[8]其二，要实现全面的风险沟通。在“社会稳定风险评估”的全过程之中，监管机构、评估机构、专家和公众等不同主体需要进行沟通对话，这种对话机制能够真正保障公众的参与权利，有利于达成重大事项的共识。可见，强化“社会稳定风险评估”的参与职能，可以实现行政决策的形式合理性和实质合法性。

3.2 明确“社会稳定风险评估”的法定程序

在高质量发展的新阶段，要明确“社会稳定风险评估”的法定程序，进一步明晰“社会稳定风险评估”的实施范围。如在司法决策、互联网、大数据等新领域所发生的重大事项，往往与群众利益密切相关，同样可以纳入“社会稳定风险评估”的范围，进行系统调查、科学预测和评估，并结合风险评估的结论制定相对应的风险管理方案和预案，因此也必须存在明确的法定程序。

首先，“社会稳定风险评估”的适用范围不宜过于限定与封闭，应将其作为行政决策的常态化工具，对重大事项的合法性、合理性、可行性、可控性进行综合评估。其次，“社会稳定风险评估”应作为重大事项的前置程序，风险评估强调事前预防，并非事后“补程序”。再次，将“社会稳定风险评估”作为重大决策的必要程序，进一步细化社会稳定风险评估的内容。如出台可操作性更高的指南，明确“社会稳定风险评估”的公众参与、风险调查、专家论证、风险分析、合法性审查、合理性审查、集体决定、及时跟踪反馈和评估责任等内容。最后，要严格规范“社会稳定风险评估”的结论使用标准，因地、因时制宜地进行决策。对合法性或合理性严重不足、侵害当地公众合法权益，或超出监管部门风险承受能力的事项，需及时终止；对存在一定社会稳定风险的事项，需采取风险动态跟踪监测，符合条件之后方可施行。

3.3 落实“社会稳定风险评估”的评估责任

责任机制可以作为“社会稳定风险评估”制度施行的保障。在高质量发展的新形势下，落实“社会稳定风险评估”的评估责任，能够确保“社会稳定风险评估”过程中不同主体正确认识评估、理性对待评估。对于“社会稳定风险评估”过程评估责任的落实，一是要建立针对决策主体的问责机制。如将“社会稳定风险评估”纳入各级地方政府的政绩考核机制，明确社会稳定风险评估的责任主体；此外还可以建立起责任倒查机制。如果发生群体性事件，则要由专门的监督机构对负责社会稳定风险评估的决策机构及其负责人进行追责。二是要建立针对评估主体的问责机制。当前越来越多的第三方评估机构从事社会稳定风险评估服务，第三方评估机构参与评估某种程度上可以避免政府既当“运动员”又当“裁判员”的现状，但目前缺乏针对第三方评估机构的规范指引。因此，要先行明确第三方评估机构弄虚作假等违法评估的法律责任，通过明确法律责任以规范第三方评估行业。三是对于其他参与评估的主体，如当地村(居)委会、重大事项的利益相关群体等，同样需要明确相应的法律责任，以应对虚假信息传递以及聚众阻拦等违法行为的发生。

3.4 完善“社会稳定风险评估”的制度体系

高质量发展视域下，“社会稳定风险评估”的制度调适需关注领导机制、预警机制及监管机制等方面的问题，并逐渐完善“社会稳定风险评估”的制度体系。首先，党的领导是实现高质量发展的根本保证，因此在开展“社会稳定风险评估”时需要坚持党的领导，“并建立横向连接分工协助、纵向贯通垂直领导的组织管理体制，加强各部门协作沟通，建立统一的信息交流共享平台”。[9]其次，要完善风险沟通制度。在“社会稳定风险评估”的事项决策、评估过程、评估结论等全周期范围内及时、足量地进行信息公开，主动获取公众监督；同时通过制度化形式，明确社会稳定风险的动态跟踪督查，开展全流程的风险沟通、风险预警。最后，要加快“社会稳定风险评估”的立法进程，及时总结各地“社会稳定风险评估”的立法经验，进行统一立法，为“社会稳定风险评估”提供上位法依据，同时，针对不同的专业领域出台相对应的“社会稳定风险评估”指引规范，强化对第三方评估主体的监管，最终形成以“社会稳定风险评估”立法为主体，操作指引规范为辅助的“社会稳定风险评估”立法体系。

4 结语

防范化解社会稳定风险历来是国家关注的重点，而“社会稳定风险评估”制度更是我国在漫长的“维稳”实践中总结的成功经验。随着我国进入高质量发展新阶段，保障发展的“质”需要体现对社会公众民生福祉的高度关怀，稳定的环境则成为高质量发展的必然要求，而高质量发展背景下“社会稳定风险评估”面临的挑战并不意味着需要舍弃“社会稳定风险评估”制度，相反，要借助高质量发展的东风，不断修改、调适、完善现有的“社会稳定风险评估”制度，在实现社会稳定风险有效预防的同时，推动我国经济高质量发展。