日本对琉球群岛的所谓“剩余主权”问题新论

刘玉山

(1.温州医科大学,浙江 温州325035)

关于“剩余主权”,国内有成果从国际法学、历史学角度进行过论证,对杜勒斯(Dulus)“剩余主权”论进行了剖析。①参见：罗欢欣：“琉球问题所涉‘剩余主权’论的历史与法律考察”,《日本学刊》,2014年第4期,第75页；胡德坤：“‘旧金山和约’与东亚领土争端”,《边界与海洋研究》,2007年第1期,第99页；陈海懿：“二战后的琉球群岛处置及其‘归还’——基于英国视角的考察”,《太平洋学报》,2009年第7期,第57页；侯毅：“美国在中日钓鱼岛问题上的政策演变与态势分析”,《太平洋学报》,2014年第4期,第61页。但对于“剩余主权”的历史来源,相关研究还有不足。通过全面梳理历史文献后,美国在琉球问题上提出“剩余主权”论的史实得以清晰呈现。在讨论作为一个词汇意思的“剩余主权(residual sovereignty)”之外,搞清楚杜勒斯提出“剩余主权”论的真正内涵更加重要。本文结合各类档案文献,力图就这些问题展开分析和阐释。

一、“剩余主权”论提出的背景分析

1945年8月15日,日本宣布无条件投降,但结束战争状态尚需缔结和平条约来走完最终的程序。从1945—1952年这七年时间,日本完成了从美国单独占领向为国际社会所接受国家身份的转变。这一过程中,世界形势发生了很大改变：社会主义阵营逐步壮大,随着国共内战的爆发及中国共产党逐步占据优势,中国的形势已日趋清晰；从1946年开始,美苏两个超级军事大国之间的“冷战”开启,对和平条约的签署产生直接影响。美国一度中断了对日和约进程。随着中华人民共和国的成立及朝鲜战争的爆发,美国对日政策发生改变,邀请社会主义中国还是台湾当局参加对日和会,是个十分棘手的问题。围绕这样的现实问题,美英等国不断展开外交折冲,使得国际局势呈现出复杂多变的态势。

检视台北“中央研究院”近代史研究所“外交部档案”,不难发现,蒋介石政权至迟从1946年开始已经在做因应对日和会的准备工作。日本政府竭尽所能减少“损失”,为缔结有利于自身的条款而展开努力。对日和平条约的加速,是在1951年1月21日美国国务院宣布外交顾问杜勒斯将以杜鲁门(Truman)总统特使身份前往日本专职处理对日和约开始的,之后杜勒斯在多国间展开穿梭外交,最终在1951年9月初由美国主导召开了旧金山和会,和会排除了中华人民共和国及台湾当局。会议达成的所谓“旧金山和约”,完全是政治操弄的结果,由于没有中华人民共和国参加准备、拟制和签订,中国政府认为其是非法的,无效的,因而是绝对不能承认的。①“外交部：中国政府绝不承认‘旧金山和约’”,人民网,2013年5月30日,http：／／politics.people.com.cn／n／2013／0530／c70731-21680183.html。

“旧金山和约”共七章27条,其中与琉球群岛处置直接相关的是第3条②具体内容如下：“日本对于美国向联合国提出将北纬29度以南之南西诸岛(包括琉球群岛与大东群岛)、孀妇岩岛以南之南方诸岛(包括小笠原群岛、西之岛与硫黄列岛)及冲之鸟岛与南鸟岛置于联合国托管制度之下,而以美国为唯一管理当局之任何提议,将予同意。在提出此种建议,并对此种建议采取肯定措施以前,美国将有权对此等岛屿之领土及其居民,包括其领海,行使一切及任何行政、立法与司法权力。”见：1951年9月8日《旧金山“对日和约”》,载田桓主编：《战后中日关系文献集(1945—1970)》,中国社会科学出版社,1996年版,第105页。。在旧金山和会召开期间的1951年9月5日,杜勒斯发表谈话：“第3条涉及琉球和日本南部和东南部的其他岛屿,自投降以来,一直由美国单独管理。一些盟国敦促该条约要求日本放弃对这些岛屿的主权,转而支持美国的主权。其他人则建议将这些岛屿完全归还日本。面对盟国意见的这种分歧,美国认为,最好的办法是允许日本保留剩余主权,同时使这些岛屿在联合国托管制度下以美国为管理当局。”③详见：波多野澄雄、河野康子编：《沖縄返還関係資料》第1回,第1卷,軍用地問題1952年-1955年,現代史料出版,2017年版,第311页。随后日本首相吉田茂(Yoshida Shigeru)在9月7日发言：“首先,有个领土处置问题,琉球群岛和小笠原群岛在联合国托管之下,我以日本国的名义乐见美国和英国的代表关于日本对北纬29°以南拥有‘剩余主权’(的言论),我不能但希望这些岛屿的行政权在未来一个不长的时间内伴随着世界安全尤其是亚洲安全的重建重归日本”④Hiroshi Nara ed.,Yoshida Shigeru：Last Meiji Man,Rowman＆Littlefield Publishers,2007,p.207.亦见波多野澄雄、河野康子编：《沖縄返還関係資料》第1回,第1卷,軍用地問題1952年-1955年,現代史料出版,2017年版,第312页。。英国代表肯尼思·杨格(Kenneth Young)发言说：“关于琉球和小笠原群岛,这个条约并没有把这些岛屿置于日本主权之外。这个条约是把琉球群岛继续置于美国政府管理之下的,也就是说,把琉球群岛中距日本最近部分不仅置于日本主权之下,而且还置于日本行政权之下。”⑤［日］吉田茂著,韩润棠等译：《十年回忆》(第三卷),世 界知识出版社,1965年版,第38页。这印证了在杜勒斯抛出“剩余主权”的“9·5讲话”中“其他人则建议将这些岛屿完全归还日本”的说辞并非空穴来风。

除发表“9·5讲话”正式抛出“剩余主权”这个争议词汇外,在以后的谈话中,杜勒斯也数次提及这个词汇,但始终没有进行过具体澄清或解释,以致人们只能对其进行“自我阐释”。现实中,1954年美国的确有一桩与“剩余主权”密切相关的民事案件。有位1913年即已移居夏威夷的琉球人,因为不能提供当前的住址及其他相关信息而被起诉。被告人认为自己是“美国人”,但法院不支持这一观点,理由是美国并不拥有琉球的“法律主权”(de jure sovereignty)⑥同③,第316页。。

二、“剩余主权”论提出的现实基础

太平洋战争爆发后,琉球群岛被纳入到了美国政府内部国务院、军方等在内的职能部门的战略规划中,不可避免地出现了一些意见上的分歧。二战结束不久,日本政府建立了应对未来对日和约的相关机构,天皇、首相等高层及相关官员不遗余力且审时度势地为减轻惩处而努力,竭力保留对琉球群岛的“主权”成为重要目标。

2.1 美国无意琉球群岛主权，但要维持既得利益，达到军事目的

太平洋战争初期,美国政府内部军方(参谋长联席会议、海军、陆军、空军)和国务院就对待琉球的处置方式产生分歧。1942年12月,总统罗斯福(Roosevelt)让参谋长联席会议(以下简称JCS)主席莱希(Leahy)开展研判,JCS183系列由此出笼。1943年初,JCS分支联合战略调查委员会(JSSC)之研究成果JCS183／5指出：“包括菲律宾和小笠原群岛在内的最东到达夏威夷的美国海军和空军基地,这些岛屿的范围至西到达菲律宾,将在赤道以北,北纬30°以南,应当中立化或在美国的控制之下。”1943年3月30日,该JCS183／5方案被提交到JCS第71次会议讨论,这应该是最早的关于北纬30°以南区域划分概念的提出。JCS183系列成为后来JCS570系列的基础。当时隶属于陆军的美国空军力量,非常希望在冲绳和台湾岛建立排他性军事基地。与此同时,美国海军也不遑多让,海军上将欧内斯特·金(Ernest King)提出美军应当拥有南西群岛(Nansei Shoto)“除了协议之外的排他性军事权利。”1944年美国海军作战部长办公室研究与分析处(OSS)经过多重报告、分析,认为“冲绳人不是日本人”。在海军看来,美军要绝对控制太平洋,使其成为“美国内湖”。

1945年10月美国联合参谋计划部(JPS)起草的JCS570／40明确指出：“所有日本委任统治岛屿和中太平洋岛屿必须从日本脱离,包括小笠原群岛和琉球,将被置于美国的排他性控制。”JCS570／50进一步提出在《联合国宪章》第82条下,寻求南西和南方诸岛托管。在参谋长联席会议看来,南西群岛北部将非军事化,并且主权为日本所保留；中部(即奄美群岛)则将置于美国普通托管；冲绳及其附近小岛则被定义成战略托管区。①Robert D.Eldridge,The Origins of the Bilateral Okinawa Problem：Okinawa in Postwar U.S.-Japan Relations,1945-1952,Garland Publishing Inc.,2001,pp.22,26,19,20,25,30,31,94.

二战期间帕斯瓦尔斯基(Paswalski)是美国国务院特别顾问,他向国务卿赫尔提出由“专业人士做专业事”,最终,由布莱克斯利领衔,专门研究远东问题的国务院特别研究小组(SR)于1942年秋成立,成员有伯顿、莫斯利、霍恩贝克、巴兰坦等。1943年1月14日,研究远东问题的国务院特别研究小组被取消,由政治分委员会(PS)和经济分委员会(ES)取代。此外,还有领土分委员会(TS)和安全分委员会(SS),以后还有战后项目委员会(PWC)、三部协调委员会(State-War-Navy-coordinating committee,简称SWNCC)。这些机构陆续有更多的专业技术人员的更替和加入,不同部门在业务上有一定重合。

从二战中期到1948年,美国国务院的知识精英们所撰写的比较重要的几份专门针对琉球的报告,如《玛斯兰德报告》《伯顿报告》《埃莫森报告》《费尔里报告》《卡格报告》等,除了《玛斯兰德报告》稍微提出一二倾向于中国的方案外,其他无一例外都不倾向中国,很多专家“有时候更加同情日本”。而《玛斯兰德报告》明显与玛斯兰德接受国民政府宋子文等对琉球的主权声索有一定关系。至于为什么这些知识精英大多同情日本,多发表不利于琉球回归中国的言论,值得深入研究②矢吹晋教授以学术的眼光也敏锐地捕捉到了这一点,他认为,桑塞姆和朝河贯一等的日本史研究对美国国务院战后处理方案有一定的影响。参见：［日］矢吹晋著：《钓鱼岛冲突的起点》,社会科学文献出版社,2016年版,第174－178页。实际上,目前学界对琉球、钓鱼岛问题的研究,如果想继续往前走的话,深入到一些看似“细枝末节”的地方,往往会别有一番发现。。

三部协调委员会的成立协调了军方与国务院在琉球问题上的意见,也整合了各方面的知识精英。《波茨坦公告》发布后的第四天即1945年7月30日,美国国务院第152次会议以“《波茨坦公告》与国务院政策之比较”为题对该公告逐条比对,谈到第8条“吾人所决定其他小岛”时指出：“公告并不表明一种意图即消除日本对琉球和千岛群岛的主权,因为它们是‘小岛’(minor islands),但有更多的理由可以认定取消日本对南萨哈林的主权,因为它几乎不是一个‘小岛屿’。”①“Comparison of the Proclamation of July 26,1945 with the Policy of the Department of State,”Foreign Relations of the United States,1945,Volume II,Document 1254,p.1287.美国国务院似乎倾向认定“小岛”包括琉球群岛。1945年9月22日,经总统杜鲁门批准,《美国对投降后的日本初步政策》成为驻日盟军总司令部指导性文件,该文件重申日本的领土范围是四大主岛加上周边小岛,英文文本措辞是：“such minor outlying islands as may be determined”②细谷千博等编：《日米关系资料集1945—97》,东京大学出版社,1999年版,第28页。,在此作为正式发布的国际文件又对“小岛”做了模糊化处理。

1946年6月19日,三部协调委员会59／1文件明确说明：“琉球群岛应视为日本保留和非军事化的‘小岛’”,同时,该文件指出：“琉球群岛北部岛屿多世纪以来在文化、种族方面与日本接近,已经成为日本不可分割的一部分”。③Robert D.Eldridge,The Origins of the Bilateral Okinawa Problem：Okinawa in Postwar U.S.-Japan Relations,1945-1952,Garland Publishing Inc.,2001,pp.72,97.这应该算作对1946年1月29日盟军最高司令官总司令部(以下简称盟总)发布《盟军最高司令部训令第677号》(SCAPIN-677)的正式呼应。《盟军最高司令部训令第677号》文件把隶属于日本的“outlying islands”明确界定为“日本包括四个主要岛屿(北海道、本州、九州和四国)和大约1000个较小的邻近岛屿(adjacent islands),包括北纬30°以北的对马岛和北纬30°以北的琉球(南西)群岛”④FO 371／63788,Definition of Territories under Japanese Sov- ereignty,Code 23 File 2343,Foreign Office Files for Japan,1946-1952,p.63.。特别值得注意的是,该文件对于北纬30°以南不属于日本的琉球(南西)群岛,也有明确的岛屿界定,比如口之岛、南方群岛、小笠原群岛、火山列岛、大东诸岛、冲之鸟礁等。⑤英文原文：The Ryukyu(Nansei)Islands south of 30°North Latitude(including Kuchinoshima Island),the Izu,Nanpo,Bonin(Ogasawara)and Volcano(Kazan or Iwo)Island Groups,and all the other outlying Pacific Islands［including the Daito(Ohigashi or Oagari)Island Group,and Parece Vela(Lkino-tori),Marcus(Minami-tori)and Ganges(Nakano-tori)Islands］。

国际形势也在发生深刻变化。1947年,随着杜鲁门主义的出笼,美苏战时同盟关系破裂,东西方“冷战”开始。随着中国人民解放军三大战役的展开和胜利,远东形势发生巨变。美国迅速调整了远东战略,由先前的限制、削弱、打击改为积极帮助、扶植日本⑥刘绪贻著：《美国通史》(第六卷),人民出版社,2002年 版,第45页。。此时,美国国务院内部对远东政策具有重要影响的人物,已经由先前的伯顿等人变成了国务院政策规划室主任乔治·凯南(George Kennan)。凯南1948年3月到东京与驻日盟军总司令麦克阿瑟(MacArthur)进行长谈,会后凯南认为必须武装日本,先前的占领政策倾向于惩罚,现在应当使日本成为美国和西方值得信赖的盟国以共同抵制共产主义。⑦“Report by the Director of the Policy Planning Staff(Ken- nan),”Foreign Relations of the United States,1948,The Far East and Australasia,Volume VI,Document 519,p.713.

1948年5月26日,修订后的《关于美国对日政策的建议》(PPS／28／2)提出：“美国政府应下定决心,长期保留冲绳的设施……在适当的时候,应通过美国对北纬29°以南的琉球群岛进行长期战略控制的最可行方式,获得国际许可。”6月2日,美国国家安全委员会(NSC)13号文件关于琉球问题与上述表述一致。⑧“Memorandum by Mr.George H.Butler,of the Policy Planning Staffs to the Secretary of State and the Undersecretary of State(Lovett),”Foreign Relationsof the United States,1948,The Far East and Australasia,Volume VI,Document 549,p.777.后来的NSC 13／1“关于美国对日政策的建议”将“琉球群岛”改为“琉球、南方和南鸟岛”(The Ryukyu,Nanpo and Marcus Islands),并提出,美国应该下定决心,要长期保留冲绳岛的设施以及参谋长联席会议认为在琉球群岛29°以南必要的其他设施。不仅北纬29°以南的琉球群岛,还有南鸟岛和孀妇岩以南的南方诸岛,都要被美国长期战略控制。①“The Acting Secretary of State to the Executive Secretary of the National Security Council(Souers),”Foreign Relations of the U-nited States,1948,The Far East and Australasia,Volume VI,Document 596,pp.877－878.1949年5月6日,NSC 13／3文件出台,涉及琉球群岛内容的标题是“琉球群岛、南方诸岛和南鸟岛”,提出“美国打算在冲绳保留一个长期的设施以及其他参谋长联席会议所认定的北纬29°以南即琉球群岛、南方诸岛和孀妇岩以南的必要的其他设施”。海军基地方面,美国国家安全委员会指出,美国海军应在横须贺基地的发展中制定政策,以有利于战后保留目前所拥有的尽可能多的设施,应继续发展冲绳作为海军基地的可能性,前提是美国将长期控制冲绳。应该说,凯南于1948年3月前往日本回国后提出的关于逐步调整占领政策的建议,后来基本上被纳入NSC13／3之中。②“Report by the National Security Council on Recommendations With Respect to United States Policy Toward Japan,”Foreign Relations of the United States,1949,The Far East and Australasia,Volume VII,Part 2,Document 70,p.730.

1951年初,杜勒斯被任命全权负责对日和约相关工作,整个签订和约的进程加速。最终在是年9月4—8日在旧金山召开对日和会。会议结束后,9月10日,杜勒斯在给副国务卿韦伯(Webb)的备忘录中进一步解释：美国将有权行使对该领土和居民的一切行政权力等。另一方面,美国必须具有1950年9月8日总统指令所称的“排他性战略控制”。③“The Consultant to the Secretary(Dulles)to the Under Secretary of State(Webb),”Foreign Relations of the United States,1951,Asia and the Pacific,Volume VI,Part 1,Document 739,p.1346.英国代表肯尼思·杨格证实,“这个条约并没有将冲绳和小笠原群岛从日本主权分离出去”④Akio Watanabe,The Okinawa Problem：AChapter in Japan-USRelations,Melbourne University Press,1970,p.26.。

从总体上来说,美国对北纬29°以南的琉球群岛进行战略托管,但并无意于其主权的占有,虽然这种战略托管是多年来各方思考、颉颃以至国际形势共同促成的,但毕竟给日本留下了尚可运作的空间,日本政府早早就开始了其因应并介入到对日和会的进程中。

2.2 日本政府争取保留琉球群岛主权所作出的努力

(1)充分和密集运用穿梭外交、首脑外交,从而不断利用各种机会表达诉求

促成昭和天皇与麦克阿瑟第一次会面后,吉田茂“长舒一口气”,由于成效显著,使得麦克阿瑟意识到“保留昭和天皇本人和天皇制度来进行间接统治而不是建立直接军事政府非常重要”。⑤Akio Watanabe,The Prime Minister of Postwar Japan,1945－1995：Their lives and Times,Lexington Books,2016,p.34.日本天皇在投降后与麦克阿瑟至少会晤12次⑥Richard B.Finn,Winners in Peace：MacArthur,Yoshida,and Postwar Japan,University of California Press,1992,p.27.。

美国国务院派驻盟总的联络代表乔治·艾奇逊(George Atcheson)及其继任者泽巴尔德(Sebald)、东京盟军总司令部民政局长考特尼·惠特尼(Courtney Whitney)、澳大利亚外长艾瓦特(Evatt)、对日理事会英联邦代表威廉·麦克马洪·鲍尔(William Macmahon Ball)等都是日本政府高官经常见面会谈的对象。其中天皇宫内厅御用挂寺崎英成(Terasakieisei)仅仅1948—1950年间与泽巴尔德就有近20次会晤。日本中央联络处驻东京办事处副处长朝海浩一郎(Asakai Koichiro)前后7次面见艾奇逊,日本横滨中央联络处主任铃木九万(Kyuman Suzuki)与驻日美军第八集团军总司令罗伯特·艾克尔伯格(Eichelkberger)会谈不下十几次。这些密集的会面虽有因操之过急的“芦田备忘录”而马失前蹄,但总体上的效果是非常显著的,比如1947年9月19日和10月2日,芦田均(Ashida)会见美助理陆军部长德雷普(Draper)、英国驻日政府代表盖斯克恩(Gascoigne)和澳大利亚外交官帕特里克·肖(Patrick Shaw),希望在对日和会中给予帮助。⑦Michael M.Yoshitsu,Japan and the San Francisco Peace Settlement,Columbia University Press,1983,p.29.

希望与华盛顿保持密切沟通,一直是日本首相的努力方向。1945年11月,首相吉田茂让他的好友萩原徹(Toru Hagiwara)组建了因应对日和约的内部委员会,虽然美苏对日本的惩罚性措施尚不得而知,但萩原徹还是表达了让日本保留千岛、小笠原和琉球群岛主权的愿望,“这些地方是日本本土(Japan proper)。”吉田茂通过朝海浩一郎经常参加驻日盟军会议的机会来传递讯息,如1947年3月12日,朝海浩一郎利用一次会议的间隙,呈递给盟军驻日本最高司令官(SCAP)顾问艾奇逊一份有关千岛群岛的文件,艾奇逊接收了文件,意识到“这是日本政府对领土问题的冀望”。1947年6月后,新上任的片山哲(Tetsu Katayama)内阁对于萩原徹团队还是比较信任,将该团队的应对对日和约草案经过修正上升到了政府意见。在涉及到领土的问题上,提出“日本政府要持续加大对琉球、小笠原、千岛群岛和其他太平洋岛屿主权的诉求”,特别强调“应从日本与上述岛屿的历史、种族、经济和文化联系加以认真的考量”①Michael M.Yoshitsu,Japan and the San Francisco Peace Settlement,Columbia University Press,1983,pp.8－12。。片山哲内阁的琉球策略是“以退为进”。1947年6月,日本外相芦田均(1947年6月—1948年3月在任)在与艾奇逊会谈时故意提到“冲绳对日本毫无价值,相反,反而是个经济负担”②“The Political Adviser in Japan(Atcheson)to President Truman,”Foreign Relations of the United States,1947,the Far East,Volume VI,p.233.。7月底和8月中,芦田均会见了两个美国和两个澳大利亚政府官员,7月26日会见了SCAP顾问艾奇逊,28日会见了驻日盟军总司令部官员考特尼·惠特尼。12月22日,副外相冈崎胜雄(Katsuo Okazaki)呈递给泽巴尔德一份日本政府关于对日和约的意见,起初泽巴尔德并不看重,当看了之后又转变了态度。③同①,p.47。1947年底,芦田均会见南京国民政府外长王世杰寻求原谅等等。政府官员总是利用各种机会将自身对领土问题的诉求表达出去。

(2)充分建立和利用私人关系影响美对日政策走向

吉田茂与两任盟总顾问乔治·艾奇逊和泽巴尔德关系都“非常友好”④Hiroshi Nara ed.,Yoshida Shigeru：Last Meiji Man,Rowman ＆Littlefield Publishers,2007,p.47.,他认识到“作为首相的核心是与麦克阿瑟搞好关系”⑤Richard B.Finn,Winners in Peace：MacArthur,Yoshida, and Postwar Japan,University of California Press 1992,p.111.。日本政府官员更是不遗余力,如1947年9月5日,驻日美军第八集团军总司令罗伯特·艾克尔伯格约见他的老朋友日本横滨中央联络处主任铃木九万,告诉他五角大楼即将举行一次关于东亚局势的会议,让他参加。艾克尔伯格将3月19日与麦克阿瑟在一起召开的军事会议内容毫不掩饰地透露给了铃木九万。得到信息后,芦田均迅速组织铃木九万、副外相冈崎胜雄、条约局局长萩原徹、总务局局长织田一郎(Ota Ichiro)、吉泽诚二郎(Seiijiro Yoshizawa)等人商讨对策。在五角大楼会议上,铃木九万提出在第八集团军撤离日本本土后,可否允许日本组织一个小型的警察部队以维持国内安全,艾克尔伯格则表示他更担心美军的撤离会导致在萨哈林南部和千岛群岛的苏军会觊觎北海道⑥同①,pp.15,25－26.,显然,艾克尔伯格的言下之意是并不希望驻日美军撤离,但日本政府利用一切尽可能的机会表达自身主张的目的显然达到了。1948年7月23日,艾克尔伯格离任前夕受到了天皇的热情宴请。⑦刘雅楠：《战后初期日本领土政策研究(1945—1952)》, 战略支援部队信息工程大学博士论文,2019年,第92页。

肯尼迪总统时期的驻日大使赖肖尔,不仅出生于东京,其妻子也是日本人。他在1962年2月初,肯尼迪总统弟弟、时任司法部长的罗伯特·肯尼迪(Robert Kennedy)访问日本期间,就冲绳问题进言：应当加速冲绳人自治,在不久的将来尽快把冲绳交给日本。而罗伯特·肯尼迪仔细做了记录,并将信息传递给总统。赖肖尔(Reischauer)再次坚信：“这很大程度上影响了总统采纳凯森报告关于冲绳问题的解决办法,打开了冲绳最终返还的大门。”⑧Edwin O.Reischauer,My Life between Japan and America,Harper＆Row Publishers,1986,p.236.这些都是利用私人关系影响琉球问题走向的典型案例。

2.3 在琉球“移交”路线图中，层层推进、稳扎稳打、步步为营

(1)力争琉球主权保留在日本,美国可以自由使用军事基地,成为“剩余主权”论的雏形

昭和天皇不仅个人数次与麦克阿瑟直接对话,而且委托侍从官员寺崎英成多次与盟总相关人员进行交涉。1947年5月,裕仁天皇告诉麦克阿瑟,“日本的安全取决于美国的主导和英国的协助”①Gavan McCormack and Satoko Oka Norimatsu,Resistant Islands：Okinawa Confronts Japan and the United States,Rowman＆Littlefield Publishers Inc.,2012,p.6.。9月19日,寺崎英成在与泽巴尔德会面中正式转达天皇的口信,而类似内容的转述已有很多次。此次对话中,寺崎英成表示“天皇希望美国继续对冲绳在内的琉球群岛实施军事占领。天皇认为该占领行为符合美国的利益,也有助于保护日本……天皇建议,美国对冲绳的军事占领,应以主权残存给日本的形式,以长期——25年、50年或更长时间——的租借形式进行。天皇认为,这种表明美国对琉球群岛没有永久占领意图的方式,既可以让日本国民接受,也可以防止其他诸国、特别是苏联与中国要求同样的权利。”“希望美国依据日美间的条约,而非盟国对日和约,保有冲绳的基地。”②進藤栄一：“分割された領土－沖縄、千島、そして安保”,《世界》,1979年第10期,第104－113页。

值得注意的是,这是“剩余主权”以天皇之口首次出现。日本保留“残存主权”的《天皇口信》实在是一箭多雕的好安排。隋淑英教授认为,这“使美国在国际上避免因违反《大西洋宪章》所申明的‘不扩大领土原则’遭到谴责,以争取对美国的好感；抵制美国军方以及盟军最高统帅麦克阿瑟永久占领冲绳的企图；防止中国对琉球领土的主权要求,最终达到日本拥有琉球领土主权的目的。”③隋淑英、陈芳：“战后初期日本对琉球的领土政策——兼论钓鱼岛问题”,《近代史研究》,2013年第5期,第8页。

芦田均内阁时期(1948年3月—1948年10月)总体是希望美驻军撤离本土,象征性地在琉球保有军事力量,因为内阁官员认为琉球和小笠原群岛是日本本土,因此日本领导人希望用一种“法律的虚构”(legal fiction)来处理被美国占领但又最终“属于”日本的领土。④Michael M.Yoshitsu,Japan and the San Francisco Peace Settlement,Columbia University Press,1983,p.27.1951年1月30日,日本政府呈递给杜勒斯一份声明,内容如下：①最令人向往的是,美国政府中止对琉球和小笠原群岛的托管,为了日美之间的持久友谊；②美国可以军事目的自由使用这些岛屿；

如果非要托管,日本也希望成为托管一方,并且日本政府表明态度：希望在这种状态终止的时候,琉球能够移交给日本。⑤Akio Watanabe,The Okinawa Problem：AChapter in Japan-USRelations,Melbourne University Press,1970,p.24.1951年对日和约“3月草案”涉及琉球问题的第3条如下：“美国可以向联合国提出将北纬29°以南的琉球群岛、小笠原群岛,包括西之岛、琉黄列岛、冲之鸟岛以及南鸟岛置于其托管制度之下,由美国行使管理权。日本将同意此种建议。”⑥中国社会科学院近代史研究所译：《顾维钧回忆录》(第九分册),中华书局,1983年版,第680页。在日本学者渡边昭夫看来,“3月草案”没有将琉球和小笠原群岛从日本主权分离出去,这就给日方以希望,觉得美国不敢行使这些岛屿的托管责任,它们最终将回归到日本。对于“4月草案”,吉田茂的得力助手、外务次官井口贞夫(Iguchi Sadao)发布了日本政府的观点,即未来的和约将不需要日本放弃琉球和小笠原群岛的主权,这些群岛的主权将仍保留在日本,即使它们被美国托管一段时间。连井口贞夫都说这种积极的结果是日方与杜勒斯积极协商的结果。井口贞夫告诉新闻媒体,日本政府相信,美国对这些岛屿的托管,在到期以后签署一个特别协定,将这些岛屿回归到日本的完全主权。吉田茂一再在国会重申美国托管琉球有很大的弹性空间。在渡边昭夫看来,日本政府一而再地申明无非是想说明对日和约并没有要求日本放弃琉球和小笠原群岛的主权,而1951年9月5日对日和约期间杜勒斯“剩余主权”的言论正式承认了这一点。⑦同⑤,pp.24－25。1951年1月31日吉田茂向杜勒斯提出：1、建议将琉球和小笠原群岛置于联合国托管之下,以美国为行政管理机构；2、我们要求为持久的美日友谊考虑：①希望一旦不再托管,这些岛屿将返回日本；②允许他们保留日本国籍；③日本将与美国一起成为联合当局；(4)在日本战争期间或在战后约8000名被美国当局撤离到日本本土的小笠原居民,被允许返回各自的本岛。①“Undated Memorandum by the Prime Minister of Japan(Yoshida),”Foreign Relations of the United States,Document 489,p.1162.1951年9月2日,旧金山和会召开前夕,杜勒斯对吉田茂表示：南西诸岛因美国战略需要,由美国来进行管理,但日本保留“剩余主权”的要求可以确认。②外務省编：《日本外交文書·平和条約の締結に関する調 書I》,外務省,2002年版,第420页。1951年11月14日,杜勒斯在一次谈话中再次谈到“关于岛屿(琉球群岛)的剩余主权被留在日本,源于日本强烈的愿望。我们希望未来岛屿的行政权将在一个友好的方式下进行,同时结合本地人的自然需求与国际和平与安全的需要。”③Robert D.Eldridge,The Origins of the Bilateral Okinawa Problem：Okinawa in Postwar U.S.-Japan Relations,1945-1952,Garland Publishing Inc.,2001,p.364.

(2)成功将脱离日本的领土从北纬30°南移到29°,是日方归还琉球群岛“积小胜为大胜”之先声,美方则顺水推舟

上文谈到,最初盟总的指令是北纬30°以南地区脱离日本本土范围,但后来在吉田茂内阁的强烈要求下,成功使美国同意将琉球群岛的北部界限从北纬30°南移至29°。④刘雅楠：《战后初期日本领土政策研究(1945—1952)》, 战略支援部队信息工程大学博士论文,2019年,第67页。舍弃30°与29°之间的琉球群岛之吐噶喇列岛,从美方看来,似乎也无关痛痒,翻看地图会发现,吐噶喇列岛面积零星且贫瘠,战略地位有限。一直关注对日和约进程的程鲁丁教授1949年指出“盟军总部最初指定脱离日本的琉球群岛范围,是北纬三十度以南,包括口之岛在内,但种子诸岛则未列入,因美国兴趣在冲绳岛,北部零星岛屿可能做顺水人情交还日本,这是想象得到的危机。”⑤程鲁丁著：《琉球问题》,文献书局,1949年版,第101页。1955年美国国务卿杜勒斯与日本外相重光葵会谈,对其就“剩余主权”总是喋喋不休有些嗔怒：“美国目前不准备考虑改变琉球和小笠原群岛的地位。美国在条约中划出的界限比原先打算的更南,然后将奄美群岛移交给日本政府,这就是美国为改变这些岛屿的地位所准备的一切。”⑥“Memorandum of a Conversation,Department of State,” Washington,August 31,1955,Foreign Relations of the United States,1955－1957,Japan,Volume XXIII,Part 1,Document 47,p.116.这也难怪,虽然美国无意琉球群岛主权是路人皆知,但军事上排他性的战略托管于其却是不可动摇,杜勒斯为了将琉球群岛的主权保留在日本,顺势提出了“剩余主权”概念,但杜勒斯也不希望将这个词汇解析的过于真切而失去了“朦胧美”,这就是被吊足了胃口的日本政府在后续历届政府阁僚与美方会谈时不厌其烦地讨要“说法”的个中三昧了。

最终美国在1952年2月10日移交吐噶喇列岛⑦参见刘绍峰、袁家冬：“琉球群岛相关称谓的地理意义与政治属性”,《地理科学》,2012年第4期；袁家冬：“日本萨摩藩入侵琉球与东亚地缘政治格局变迁”,《中国社会科学》,2013年第8期；刘绍峰：“琉球群岛地缘关系的时空演变及其区域影响”,东北师范大学2014年博士学位论文；王海滨：“琉球名称的演变与冲绳问题的产生”,《日本学刊》,2006年第2期。、1953年12月25日圣诞节移交奄美群岛⑧参见殷昭鲁：“美日奄美群岛归还及台湾当局的因应对策研究”,《中国边疆史地研究》,2015年第4期；刘玉山：“二战后期至70年代初美国对琉球群岛政策的演变”,《大连海事大学学报》(社会科学版),2015年第6期；冯琳：“1953年奄美群岛‘归还’日本事件再探”,《广东社会科学》,2017年第2期；褚静涛：“台湾当局对奄美群岛移交的因应”,《安徽史学》,2018年第3期。,其对日本的意义在于,它是美国分步骤地移交地理意义上的琉球群岛的先声,使美国在领土问题上松了一下“紧箍”,这个头开了,后面的接续发展成为可能。

三、“剩余主权”论提出的理论渊源

3.1 “剩余主权”非杜勒斯首创，而是日本天皇率先提出

日本天皇率先炮制出“剩余主权”(residual sovereignty),上文已经对原文进行了引述。历次天皇的直接会面或口信,其对美国政府表达的意图如下：1、琉球群岛的行政权暂时归美国,主权保留在日本；2、在一段时间,这个时间至少25年以上,美国将琉球的行政权移交给日本,但军事基地可以长期存在,以保护日本免受共产主义威胁；3、日美间将建立特殊的关系。实际上上述三点也就是“剩余主权”论的核心。让人颇为诧异的是,其后不管是日美之间的颉颃,还是美国内部各方之间的分歧、妥协,“万变不离其宗”,有关琉球群岛处理的最终结果都不外乎上述思想内核,如果从传达口信的1947年算起,整整25年后的1972年,美国移交琉球群岛所谓行政权给日本,这算不算作一个“准确”的“预言”？

日本学者指出：“‘25至50年,甚至更长时间’延长至‘更长时间’,这些向麦克阿瑟将军所作出的帝国承诺没有被遗忘”①［澳］加文·麦考马克、［日］乘松聪子著,董亮译：《冲绳之怒：美日同盟下的抗争》,社会科学文献出版社,2015年版,第8页。。1948年4月,曾担任南京国民政府外交部欧美司司长及驻多国大使的张歆海在《外交事务》杂志发表《对日和约：中国的视角》一文,其中专辟“后条约控制”一节,指出：“《波茨坦公告》第12条规定,盟国占领军应在目标完成后立即撤出日本,并按照日本人民自由表达的意愿,建立一个和平倾向和负责任的政府。满足这些条件,一般估计要一代人到半个世纪,如果盟国合作,如果日本发展民主,25年的占领可能就足够了。”②Chang Hsin-hai,“The Treaty with Japan：A Chinese View,”Foreign Affairs,Vol.26,No.3,1948.也是一语成谶。

3.2 杜勒斯之前乔治·凯南曾提出“名义主权”（nominal sovereignty）

乔治·凯南在1947年10月14日有关对日和约问题的备忘录中提出：“日本领土的限制问题应当做如下安排：1、千岛群岛最南端的岛屿由日本保留；2、小笠原、硫黄列岛和南鸟岛将从日本分离,在美国的战略托管之下；3、北纬29°以南的琉球群岛如何处置将被搁置,等待三部协调委员会的结果,结果将围绕：(1)美国战略托管这些岛屿；(2)长期租借军事基地,但日本将对这些岛屿保持‘名义主权’。”③“Memorandum by the Director of the Policy Planning Staff (Kennan),”Foreign Relations of the United States,1947,The Far East,Volume VI,Document 429,pp.539－540.应该说凯南的“名义主权”已经直接将琉球群岛的主权问题与日本联系到了一起,这一定义至少包含三点意思：1、琉球的主权与日本有关系；2、日本对琉球具有名义主权关系；3、未来美国结束战略托管,日本是琉球主权归属的唯一选项,中国不在考虑范围。

1950年6月初,美国国务院搜集各国对旧金山和约“5·3草案”的反馈,在新西兰反馈意见下,有下列评论：“鉴于日本人对琉球灭亡的强烈感觉,将名义主权留给日本是有利的。”④“Japanese Peace Treaty：Working Draft and Commentary Prepared in the Department of State,”Foreign Relations of the United States,1951,Asia and the Pacific,Volume VI,Part 1,Document 585,p.1062.需要注意的是,“现代国际法之父”奥本海也提出过“名义主权”概念⑤［英］伊恩·布朗利著,曾令良、余敏友等译：《国际公法原理》,法律出版社,2007年版,第100页。,至少凯南的“名义主权”是有一定国际法渊源与理论根据的。

从凯南及其他美国官员有关“名义主权”的表述看,与“剩余主权”意义完全吻合。可以肯定的是,杜勒斯肯定受到前者影响,前者的英语词组(nominal sovereignty)表述虽然没有直接被杜勒斯吸纳,而是吸收了日本天皇所提出的后者词汇(residual sovereignty),但不管怎么说,二者都是换汤不换药的一对“孪生兄弟”。

3.3 杜勒斯在1951年9月5日旧金山和会期间正式提出“剩余主权”论之前已经提出过这个概念

杜勒斯为1951年6月27日下午与马歇尔将军的会面所准备的备忘录专门谈及琉球：“美国本身并不希望获得主权,原因之一是,美国力求严格遵守其1942年1月1日的声明,即‘不谋求任何扩张、领土或其他’。……独家战略控制与其他地方的剩余主权完全兼容,但前提是要获得主权授予。我们对前日本委任统治的太平洋岛屿和巴拿马运河区拥有独家战略控制权,尽管在前一种情况下,主权归属于美国、英国和法国,在后一种情况下则归属于巴拿马。”⑥“Memorandum by the Consultant to the Secretary(Dulles),”Foreign Relationsof the United States,1951,Asia and the Pacific,Volume VI,Part 1,Document 611,p.1152.

可见杜勒斯在旧金山和会之前两个多月前,就已经认可和使用了“剩余主权”,这是我们能够找到的其本人最早使用这一词汇的证据。

3.4 受同一时代美国政府官员对“剩余主权”认知的影响

1951年6月3日,美国驻德占区高级专员麦克罗伊(McCloy)给国务院的一份备忘录中提到：“我们的方案并不意味着盟军干涉德国内政或控制国内发展……我们的目的是尽可能表明我们提议行使剩余主权(residual sovereignty)的情况,并在《协议》中阐明这一点,以避免以后的误解。”这里的“residual”也是隐含着非常事态下触发机制的意思,而且第一次将“residual”与“sovereignty”直接连接起来组成一个词组。我们无法探知杜勒斯是否从麦克罗伊这里直接借用词汇,但还是可以从史料中找寻到蛛丝马迹。如1957年6月,日本首相岸信介(Kishi Nobusuke)访美,21日在与杜勒斯会谈中就公报中必须有“剩余和最终主权(residual and ultimate sovereignty)”措辞争论地“不可开交”,因为在岸信介看来,前不久杜勒斯在一次记者会用了“ultimate”①1957年4月23日的一次记者会,杜勒斯说了以下话语：“如你所知,我们从未试图获得这些岛屿的最终主权。这仍然属于日本(that remains with Japan),我们不认为这项安排是一项永久性安排。我们相信,而且我认为日本人也会同意,在那里不应该做任何事情,因为这样做会削弱自由国家的防御姿态,从而鼓励共产党人采取侵略行动”。参见：细谷千博、有贺贞、石井修、佐佐木卓也编：《日米関係资料集1945—97》,東京大学出版会,1999年版,第393页“注释4”。。杜勒斯耐着性子解释：“美国认为最好是让日本保留剩余主权,由美国作为管理当局,这些词有一定的历史。”而且,“在和平条约之前的讨论中,‘residual’一词一直在使用”。

这印证了笔者上面列举的美国处理欧洲事务中出现相同词汇绝非偶然。麦克罗伊1949—1952年任驻德高级专员,是美国总统顾问,同一时间作为国务卿顾问的杜勒斯穿梭于各国外交折冲,二人业务乃至私人交流必不可少。针对棘手的琉球问题,杜勒斯要在美国政府内部军方与国务院的双重颉颃下做出判断,同时,面临着日本政府的积极努力争取“宽大”,杜勒斯本人也有自己的看法,这些都形塑了“剩余主权”的“芯”。至于“外壳”,直接借用当时已经存在的“residual”还是其他词汇,杜勒斯其实不很在意,虽然前者的可能性更大。有史为证,还是1957年6月岸信介访美期间,岸信介与杜勒斯会谈中就“residual”与“ultimate”不得要领,于是在与艾森豪威尔总统会谈中,抛出这个问题,总统问杜勒斯,杜勒斯说：“不知道,但是如果日本人发现了差异,那么不使用不同的词来改变概念是很重要的；但是如果日本人没有发现差异,那么他们就没有理由想使用‘ultimate’而不是‘residual’”；同时,杜勒斯强调：“‘residual’是旧金山和会近50个国家广泛认同的词汇,不宜改动。”②细谷千博、有贺贞、石井修、佐佐木卓也编：《日米関係资料集1945—97》,東京大学出版会,1999年版,第392－393页。显然,美国无意于琉球主权这个“芯”是不变的,至于措辞上的“壳”,“岸杜之争”委实不在一个频道。杜勒斯“剩余主权”说不是新鲜事物,也不是新名词,而是在同时期美国政府内部已经有人提出,这种思维影响了杜勒斯,因此或可说“剩余主权”说是“集体智慧的结晶”。

四、美国抛出“剩余主权”论的深层次意图及历史影响

美国抛出“剩余主权”论不是杜勒斯一时心血来潮,它的出笼是各方面综合作用形成的,既是美国军方和国务院为主的相关职能部门长期谋算、颉颃、妥协的结果,也受到日本政府不遗余力、穷尽所能极力争取的影响。当然,就“剩余主权”这个词汇本身,无论其内涵还是外在表达都是其来有自,非凭空想象,这在上文已经集中笔力做了论述。那么就美国抛出这一理论的深层次意涵来说,具体表现在两点。

第一,美国不惜牺牲了中方的正当利益,以维持与日方的关系,这对美方来说是最优“选择”。美方也深知中方对琉球的态度——归属中方或独立,甚至后者更称中方心意。二战后形成的东西方对垒,让新中国政府不可能成为备选项,但台湾当局也根本不在美国的选择视野之内——这从60年代末钓鱼岛问题成为地区热点后美国对台湾当局的态度可见一斑。当时身在美国的台、港留美学生掀起了声势浩大的保钓运动,倒逼台湾当局就钓鱼岛问题发声。台“外交部”也多次发表声明,蒋介石、张群、蒋经国、“驻美大使”周书楷等都进行了一定程度上的力争。周书楷在1971年4月12日还分别面见了尼克松和基辛格①《日本政情电报(一)》,《外交部档案(1928—1975)》,(台 北)“中央研究院”近代史研究所档案馆藏,档号：001,第142页。,但都无明确答复。再比如1969年10月27日,美国特使施奈德在台北与“外交部”代部长沈剑虹会晤,当沈问“(此行)仅系通知我方而非与我政府谘商？答：然。”②《琉球地位问题资料》,《外交部档案(1928—1975)》,(台北)“中央研究院”近代史研究所档案馆藏,档号：019.18／89002,第9页。也就是说,美方根本没有把台湾当局看作与琉球、钓鱼岛问题的涉事方,得罪了台湾当局似也无足轻重。在二战中期就开始筹谋亚太地区霸权的美国军方眼中,琉球一直就占有重要位置,在美国与苏联达成妥协,单独占领日本之后,美方面临军事基地问题、行政职权梳理问题、日本民主化问题等现实问题,还要保证日本的西方面向问题,这些问题的解决显然需要更多日方的配合乃至妥协。

图1 “residual sovereignty”形成演化及后续图

第二,“剩余主权”论可以让美国在亚太地区乃至国际涉日事务中游刃有余地游走。正是因为有了美方这样一个“承诺”,日方似乎看到了琉球移交日本的可能性,这也是日方从吉田茂到佐藤荣作都将琉球“回归”看作任内重要事项的缘由。美国自然可以纵横捭阖,既可以在日方的一再追问下模糊“剩余主权”定义,也可以在日方一再要求下将琉球群岛的“癣疥”部分提前移交,还可以在《美日安保条约》中抬高价码,更可以在琉球移交过程中提出关于核武器过境的密约等等。总而言之,美方可以处于主动地位,牵着日本鼻子走,因时因事施策,这对无领土要求的美方来说是“包赚不赔”的最优方案。

当然,因为美方的这一主张,其带来的恶劣国际影响也是显而易见的。首先,最直接的是损害了琉球国的主权。琉球虽小,但贵为一独立国体,虽然在1879年为日本强占,但如果美国主持国际正义,恢复琉球国主权自属应有之义。其次,也损害了作为涉事方中方的利益。作为曾经的宗主国,涉及琉球前途命运的事情都应与中方洽商,何况中方一直本着睦邻友好与国际正义的态度来处理琉球事务,清日“琉球处分”中方的心迹已再三证明。再次,直接影响到了钓鱼岛问题的解决,从而严重侵犯了中国的领土主权完整。由于美军用经纬线将中国领土钓鱼岛划入琉球疆界范围,从而在以后中日间埋下了领土争端的“地雷”,钓鱼岛问题时至今日也成为中日关系的一个焦点问题,这当然是美国乐于看到的。最后,奠定了美国在亚太地区军事部署的基本格局。今日美国在琉球这一重要军事基地的驻军及其他利益都是“剩余主权”理论提供了所谓“合法”的外衣,美国亚太军事力量的“合法”存在也影响着亚太的局势。

结 语

当今世界正面临“百年未有之大变局”,国际力量也在加快重组, “东升西降”已成为历史发展的趋势,如今我国综合国力显著增强,社会主义的制度优势愈发凸显。今天回望70年前美国主导下的所谓“剩余主权”论,给我们的最大现实启示是：只有综合国力强大了,才能赢得国际尊重,才能有能力保卫领土主权不受侵犯,保护本国人民,维护国家利益,进而在国际社会中主持正义,维护多极化趋势,构建人类命运共同体。