唤醒“沉睡”的科技成果：中国科技成果转化的困境与出路

刘瑞明，金田林，葛 晶，刘辰星

(1.中国人民大学 国家发展与战略研究院，北京 100872；2.国家发展改革委国土开发与地区经济研究所，北京 100038；3.西北大学 信息科学与技术学院，陕西 西安 710127)

一、引 言

尽管中国的科技成果在近几十年来取得了长足进展,实现了“量质齐升”,重大科技成果不断涌现(1)据LetPub统计的《2019年中国高校发表SCI论文数量排名》显示，2019年，中国科研人员发表SCI论文的总数达53万余篇，较2018年(39万余篇)约增长35.9%，位居世界第二；据自然出版集团发布的《自然指数年度榜单：中国是2015-2019年科研产出增长最快的国家》显示，2019年，中国在《自然》和《科学》期刊共发表论文271篇，比上年增长15.3%，排在美国、德国和英国之后，位居全球第4位。,但一个无法忽视的重要事实是,绝大部分由高校与科研院所创造的科研产出和发明专利实际上都“锁在抽屉里”,科技成果转化率不高的特征非常显著[1](2)根据国家知识产权局战略规划司发布的《2019 年中国专利调查报告》,高校和科研单位有效专利实施率(高校13.8%,科研单位38.0%)、产业化率(高校3.7%,科研单位18.3%)远低于企业的63.7%、45.2%;许可率(高校2.9%,科研单位2.0%)、转让率(高校3.2%,科研单位1.3%)、作价入股比例(高校2.0%,科研单位1.7%)也明显低于企业的6.1%、3.7%、3.1%。。针对科技成果转化滞后,2020年5月18日中共中央、国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出,“积极发展科技成果、专利等资产评估服务,促进技术要素有序流动和价格合理形成”；“创新促进科技成果转化机制,完善技术成果转化公开交易与监管体系,推动科技成果转化和产业化”。完善技术要素市场体制机制、提升科技成果转化效率已经成为现阶段的主要政策目标之一。唤醒“沉睡”的科技成果是提高科技成果转化效率的关键,而厘清科技成果“沉睡”背后的逻辑,找寻科技成果“沉睡”的真正原因,则是解开中国科技成果转化困境的“钥匙”。

科技成果转化是“供需介”三方参与、“前向后向”两个阶段与“进入市场、确定价格与实现转化”三项关键环节依序继起的完整过程。科技成果转化的市场参与主体可以划分为供给方、中介方与需求方,其中供给方一般是企业、高等院校与科研院所,而中介方则为技术交易平台、高校等科研单位内设的成果转化机构与创新孵化器等,需求方一般是企业、政府或事业单位等。科技成果转化的“前向后向”两个阶段,则是从科技成果的供给方到中介方和从中介方到科技成果的需求方。科技成果转化的三项关键环节,则是科技成果从科研机构走向市场的“进入市场”环节,科技成果在市场上进行价值评估和交易准备的“确定价格”环节,科技成果从技术交易市场走向技术需求企业的“实现转化”环节。

事实上,科技成果的顺利转化有赖于科技市场参与各方对科技成果价值的一致评价,而如何定价则成为科技成果转化“两个阶段”与“三个环节”的核心命题。清晰的产权界定是形成价格的充分条件,是厘清科技成果创造者贡献程度的基础。在新制度经济学的经典理论中,产权作为一束关于人的利益和行为的经济权利,是人与人之间在经济活动中相互关系的反映[2-6]。清晰的产权界定能够很好地规定参与各方的权利义务关系,以契约的方式规避信息不对称风险引起的收入转移问题[7],形成各方满意的均衡价格,从而对产权参与各方形成长期专用性投资产生积极影响。然而在实际中,高校(科研院所)因为科技成果投入的多方参与,既有来自于政府的财政拨款支持,又有科研人员的智力贡献,还有科研机构提供的设备等硬件,从而令一项科技成果的产权界定较为复杂。这意味着,由于缔约成本和证实成本的长期存在,高校(科研院所)的科技成果的产权界定实质上是一个不完全契约下的剩余控制权问题[8-10]。当科技成果的产权界定无法很好地反映科研人员的贡献程度时,势必会造成科研人员没有足够的激励进行成果转化,毕竟科技成果转化的绝大部分收益与己无关。由此引发的重要问题是,科技中介市场面对转化激励不强与科技成果价值信息失真的供给方,长期处于发育迟缓与定价扭曲的状态,而科技成果的需求方则面临着根本不知道有哪些科技成果的“信息真空”状态,进而导致需求导向的引领作用难以发挥,价格信号始终无法发挥作用。

鉴于此,本文从科技成果供给主体产权不完全的视角出发,尝试构建一个中国科技成果转化分析框架,用以阐述中国科技成果的转化困境。我们首先对技术要素市场参与主体进行分类,作为逻辑起点。将高校、专职科研机构及其附属的科技成果中介组织这类自身身份性质属于公益事业单位、科技研发过程中接受政府资助、科技成果无法获得完全产权的市场主体,称为不完全产权市场主体;将独立获得科技研发成果完全产权的企业,或者是能够全权处置处于科技中介环节的科技成果的中介服务提供企业,称为完全产权市场主体(3)考虑到国有企业同样普遍存在委托代理问题基础上的产权界定不清的问题，被归类为不完全产权主体。此处，完全产权主体更接近于民营企业。。在此基础上,我们详细分析了不完全市场主体在科技成果转化形成的“前向后向”两个阶段与“进入市场、确定价格与实现转化”三个关键环节的行为模式,指出科技成果转化效率不高的根本原因是不完全产权下的中国科技成果供给方,即高等院校(科研院所)激励不足、定价不清与市场脱节。由此,本文得出中国科技成果转化的三重困境:一是技术成果供给侧产权模糊、激励机制扭曲,二是技术成果中介市场发育不足、定价机制扭曲,三是技术成果需求侧导向不强、市场机制不彰。在此基础上,本文从做对激励、做好平台、做强需求三个方面提出了针对性的政策建议。

二、中国科技成果的转化困境:一个不完全产权理论框架

本文的研究目的在于解释中国科技成果为何会出现“成果颇丰却转化不高”的矛盾现象。从普遍的科技成果转化模式来看(4)科技成果转化的概念有广义和狭义之分,广义是指从知识生产到最终形成生产力的各个环节,狭义则聚焦于科技成果向实现经济效益的现实生产力转化,本文从广义的角度来研究科技成果转化。,科技成果转化存在供给、需求和中介三方主体,需要经历从供给到中介,再从中介到需求的两个阶段,涉及科技成果“进入市场、确定价格与完成转化”的三项环节,从而构成了科技成果转化的完整运行链条(如图1)。

图1 科技成果转化的“三方主体”“两个阶段”与“三项环节”

(一)制度背景与逻辑起点:职务科技成果、不完全产权与主体分类

1.职务科技成果为基础的中国科技成果转化制度 从历史上看,高等院校与科研院所是近代科学体制化“实验型”科学知识生产方式的主要载体[11]。科学知识生产具备公共品性质,对社会经济发展具有极强的正外部性,需要国家对知识生产单位提供必要的物质条件和稳定的资金投入,作为科研人员开展科技研发活动的基础[12]。新中国成立以来,由国家投资和主导的知识生产的公共品模式,构成了我国科学研究机构和高等教育机构的主要知识生产方式,形成了科研人员完成科研任务,领取固定报酬,隶属于高等院校和科研院所的科技成果创造体制。从现实中看,随着科技创新在企业发展和市场竞争中的绝对主导作用,企业通过内设科技研发部门,一方面将高校或科研院所的科学发现进行技术工程实现和产业化生产,另一方面雇佣科研人员进行专业化的科技成果研发,因而同高校和科研院所一道成为了科技成果发明创造的重要主体[13]。

2015年修订通过的《中华人民共和国促进科技成果转化法》(后文提到该法,统称《科技成果转化法》)指出,“职务科技成果,是指执行研究开发机构、高等院校和企业等单位的工作任务,或者主要是利用上述单位的物质技术条件所完成的科技成果”(5)出自《中华人民共和国促进科技成果转化法》第二条。。一方面,高校与科研院所的科研人员因其“编制”身份,创造的科技成果大部分属于职务科技成果[14]。另一方面,受雇于企业的科技研发人员,一般与企业签订有较为完整的工作契约合同,规定了合约期内的工作职责和薪资待遇,其创造的科技成果在工作合约的约束下一般也属于职务科技成果。从统计数据看,职务科技成果仍然是科技成果的主要形式。以重大科技成果为例,2018年全国重大科技成果为65 720项,由研究开发机构、高等院校和企业完成的数量为9 588项、11 863项和36 555项,合计占比达到88.3%(6)数据来源：《中国科技统计年鉴(2019)》条目“8-24 重大科技成果”。。因此,中国科技成果转化制度的基础是职务科技成果,本文讨论的科技成果也限定在职务科技成果。那么,面对同样的职务科技成果,产权性质差异的企业和高等院校、科研院所,如何保证科技成果的质量与转化的积极性?

2.不完全产权与科技成果创造主体分类 科技成果创造主体的产权清晰度将直接影响科技成果的转化,因此有必要对科技成果的创造主体进行分类。科技成果的创造是一项典型的不完全契约活动,存在研发过程的不可观察性、人力资本投入的累进性、监督的困难性、产出的不确定性等一系列特殊性[12][15]。在经典的不完全契约理论中,契约双方除了规定事前可以确定的各项权利之外,还有事前无法规定的剩余权利,这部分权利就是所谓的剩余控制权(residual rights of control)。剩余控制权来自于对物质资产的所有权,缔约一方的资产越多,外部可供选择的空间和选项就越多,剩余控制权就越大,谈判力越强,得到的剩余也越多,故而其事前的专用性投资激励也就越强[16][9][10]。产权理论认为,配置资产所有权或对剩余控制权分配,既是缓解不完全契约环境下敲竹杠问题的方法,也是外部性内部化的途径,从而有利于提高对资产专用性的投资,确保在次优条件下实现最大化总剩余[17]。这意味着,不同科研机构在配置资产所有权或对剩余控制权分配的弹性,决定了科研人员的人力资本资产专用性投资的激励强弱,也就决定了科研人员是否有足够的动力推动科技成果转化[18-19]。

作为产权完全的主体, 企业配置剩余控制权时的弹性明显更灵活。 从企业的角度来看, 企业对其投入的科研资产具有无可辩驳的所有权, 不论是固定投入如实验场地、 试验器材、 仪器设备,还是实验资金、 改进资金或孵化资金, 这决定了企业面对科研活动的不确定性时权利和责任更加统一, 即不论科研产出成功与否, 企业都将“照单全收”。 这意味着, 首先企业的剩余控制权不存在产权界定不清的问题。 其次, 在企业拥有绝对剩余控制权之时, 不向科研人员进行分配, 则难以规避被科研人员“敲竹杠”的风险。 结合产权理论与人力资本理论, 企业的本质是一个人力资本与非人力资本的特别契约[20]。 那么, 企业为了降低被“敲竹杠”的风险, 必然会给科研人员做出对剩余控制权和索取权的激励安排, 通过共享科技成果的剩余索取权, 激励科研人员尽可能努力地创造出可以转化的科技成果, 从而共享转化收益。

相较于产权明晰界定的企业,高校或科研院所配置剩余控制权时明显更加僵化,无法对科研人员形成有效激励。第一,知识生产的公共品模式下的委托代理关系导致高校或科研院所没有剩余控制权。作为知识公共品的提供单位,高校或科研院所的所有固定资产和科研经费来自于政府财政的预算划拨,由此高校、科研院所和国家政府代表全体国民之间存在着委托代理关系。这意味着,高校或科研院所对作为公共品提供的科技成果,没有绝对的剩余控制权,自然无法对科研人员做出激励性的分配安排[21]。那么,科研人员自然没有动力进行科技成果转化。第二,高校或科研院所与其主要领导人员存在双重委托代理关系,导致出现内部人控制问题,剩余控制权的权利与风险不对称,没有动力激励科技成果转化。高校或科研院所的领导既不是高校的所有者,也不是经营者,是受到国家委托行使代理人职能的管理者。在产权不完整的情况下,科技成果转化涉及厘清价值贡献,而这又是有风险不明的“制度无人区”,况且收益也并不能归高校行政管理人员所有,还存在稍有不慎可能会形成极大负面影响的风险,因此高校的领导和行政管理人员没有动力进行科技成果的转化。第三,没有科技成果产权的科研人员在通道(access)权力的加持下,倾向于选择不做任何积极的人力资本投资。物质资产并非唯一权力来源,通道(access)是另一种权力来源,即接近和使用资产、思想和人等关键资源的能力和权力[22]。当代理人没有产权时,就没有动力增加自身的资产专用性投资用以产出高质量的成果,而这自然会影响科技成果的转化。第四,忽视人力资本投入,科技成果的产权不清,科研人员没有足够激励进行科技成果转化。科研人员的“编制”身份,固化了职务科技成果产权的弹性空间,让绝大部分人天然地认为科研人员不能也不该对职责内的工作成果享有剩余控制权和索取权。然而,科研活动最重要的投入恰恰是科研人员的人力资本，如果不能对人力资本的价值予以承认和赋权，自然会降低科研人员事前投资的激励。与此同时,科研人员作为科技成果创造的绝对主体,但受限于监督成本和观察成本的信息不对称[3],中国科研界长期以来素有“轻人重物”传统,并没有很好的方式方法核算科研人员的人力资本投入成本,因此往往在界定科技成果价值时会出现扭曲。科研人员既然不能从科技成果中获得应有的事前约定分成,自然没有动力进行科技成果转化。

清晰界定的产权是市场交易的前提[23]。只有当交易资源的产权具有明确的定义时,交易主体才有可能达成共同的合约。从以上的分析我们不难发现,企业及其科研人员在剩余控制权合理分配的前提下,拥有较强的动力进行科技成果转化,现实中的专利转让、技术转移和技术合作也确实大规模发生在企业与企业之间。而高校和科研院所由于特殊的体制机制原因,一方面没有剩余控制权的配置权力,另一方面无法对科技成果厘清各方贡献,不具有清晰的产权界定,所以无法有效激励科研人员进行成果转化。综上,我们把高校和科研院所分类为不完全产权主体,而把企业定义为完全产权主体,而本文主要研究高校和科研院所为主的不完全产权主体。

(二)科技成果转化过程:供给、中介和需求三方参与的两个阶段

1.科技成果转化由供给、中介和需求三方参与 一般的科技成果转化模式由前端的技术成果供给者、中端的技术成果转化中介方和后端的技术成果需求者三方组成。第一,技术成果的供给方指高等学校、科研院所与科技型企业等,主要负责技术创新的前端(基础研究)。随着市场化改革的深化,国家对高等学校、科研机构自立能力的要求不断提高(7)1995年,中共中央、国务院要求把政府的宏观调控和市场机制的推动结合起来,深化改革,推动科研机构与市场的结合,用市场机制推动科技发展。1999年、2006年中共中央、国务院多次强调了市场机制在技术发展中的重要作用。,他们从事科研的目的已经不再单纯地局限于学术价值，而是要服务于生产知识公共品,还有通过技术转移获取一定的商业价值,以便为学科建设提供充足的物质保障,实现自身的持续发展。第二,技术成果的需求方一般为企业或相关机构,主要负责技术创新的末端(部分应用性开发和技术利用)。企业通过从市场获取技术,并应用于生产经营活动或其他目的,彻底实现技术的商业化。第三,技术要素交易市场是指技术要素交易中介机构,按服务内容可分为创新服务类、科技资讯服务类和市场服务类。他们或直接参与部分技术应用性开发,或提供技术要素交易过程中的法律、审计、评估、咨询等服务,以帮助克服技术成果转化过程中的信息不对称、资源短缺等问题[24]。技术要素交易中介有助于填补技术创新间隙(8)《美国先进制造计划(AMP)1.0报告》根据技术创新由萌芽到应用于生产这一过程中的成熟水平,将其划分为9个等级,包括基础研究、可行性研究、技术发展、技术论证、系统/子系统开发、系统测试发布和运营6个环节。高等学院主要负责技术创新的前端,而企业主要负责技术创新末端,成熟度在4-7间的技术创新部分往往成为空白区域,是技术创新的间隙。,是促成科技成果转化至关重要的主体。整体来看,技术供给者、需求者和中介三者交易的过程,也就是科技成果不断成熟,最终完成商业化的过程。

2.间接转化是技术成果转化的主流形式 在科技成果转化的形成过程中,有直接与间接两种形式。直接形式是指技术要素的供给方和需求方直接进行技术要素交易,从而完成科技成果由研发机构转移到生产企业的过程;间接形式是指技术要素的供给方和需求方都与技术要素中介进行交易,分两个阶段完成科技成果转化。其中,第一阶段是从技术要素供给主体到技术要素中介,第二阶段是从技术要素中介到技术要素需求主体。

科技成果直接转化无法成为主流形式,主要是因为交易双方信息不对称导致的市场无法形成和机会主义风险。从市场形成的角度看,由于信息的缺乏,本身由科技成果供需双方直接交易的可能大大降低,成为了一种“偶合”现象,不可能形成大规模市场。从信息不对称的角度看,高校、科研机构对技术的成熟性、可靠性、先进性、垄断性的掌握和对技术的认知度、价值判断决定其在技术转移中的优势;企业不掌握技术核心内容、全部信息和全部资料,相对处于劣势。对于科技成果中严重依赖科研人员人力资本专用性的“隐形知识”,企业面临极高的“道德风险”问题,即交易时科技成果的供给方是否能够毫无保留且准确无误地提供所有技术信息,而不会产生交易后才发现技术成果“水土不服”的问题[25]。与此同时,高校或科研院所对企业直接转让科技成果时面临着资产专用性过高而引致的“敲竹杠”风险。这就有赖于大量的第三方中介组织介入来尽可能减少信息不对称带来的交易费用,化解双边机会主义导致的交易困难。

科技成果转化的间接形式成为主流的原因是:第一,技术要素市场中介可以提供完善的孵化、培育服务,有利于缓解技术要素市场供需结构性矛盾的问题。例如,科技孵化器就具有科技创新和商业培育的双重功能[26],其通过直接参与技术创新过程,尤其是技术应用性开发,从而提高科技成果的成熟水平,增强科技成果直接应用于企业生产经营的能力。第二,技术要素市场中介可以提供大量的技术要素相关信息,有利于提高供需双方的匹配效率。技术要素市场中介服务的一大职能就是通过科技信息共享,扮演技术供需主体的“红娘”[27]。而且,市场中介本身的品牌和声誉优势也有利于推广科技成果,提高科技成果转化的可能性[28]。第三,技术要素市场中介可以提供大量专业化服务,有利于降低技术要素交易成本。市场中介通过提供价值评估、技术咨询、法律咨询、产品测试等服务,提高技术要素需求方对科技成果的了解程度以及对产品质量的辨别能力,从而缓解交易双方的信息不对称程度,降低交易成本,增加科技成果交易实现的概率。

3.间接模式下技术成果转化的“前向与后向”两个阶段 科技成果转化的间接形式分为两个阶段,分别是以技术要素中介方为中心的“前向转化”阶段和“后向转化”阶段。“前向转化”阶段是指技术要素从供给者走向中介方。中介方或直接参与技术创新协助实现科技成果的部分应用性开发,或向技术要素供给者提供专业化服务帮助科技成果进入市场,或进行简单的科技信息“搬运”;“后向转化”是指技术要素从中介方走向需求方。中介方通过帮助技术要素需求者完成必要的应用性开发、试验等环节,促使科技成果应用于企业生产经营,实现科技成果转化。总而言之,技术要素市场中介位于三类参与主体的中心位置,对于提高科技成果转化效率具有至关重要的作用。

然而现实中,科技成果转化中介却面临着长期发育迟缓、作用不大、功能不强的窘境。根据一份统计调查,2019年,在对3 200家研究院所、高校的统计中发现:设立了专门的技术转移机构的单位占比为15.9%，64.1%的单位内部技术转移机构被认为仅“发挥一般作用”,反映出现有技术转移机构的服务能力较弱,存在“规模小、服务少、能力弱”现象[29]。“重要性足够但发展却远远滞后”的悖论,为我们指出了理解中国科技成果转化困境的关键瓶颈,即为什么一件看起来能够增进市场交易各方福利的制度安排在实践中却遇冷?而出现这一悖论的关键在于不完全产权条件下科技供给与中介和需求之间的博弈困境。

(三)科技成果转化的重点环节:不完全产权下科技成果的定价过程

从科技转化的“前向与后向”两个阶段来看,科技成果转化一般要经历三个重点环节。一是科技成果从科研机构进入技术要素市场,二是对科技成果进行定价,三是科技成果从技术交易市场走向技术需求企业,最终应用于生产和经营,完成科技成果转化。事实上,科技成果的顺利转化有赖于科技市场参与各方对科技成果价值的一致评价,而如何定价则是科技成果转化“两个阶段”与“三个环节”的核心命题,是科技成果转化中各方博弈的“标靶”。

1.不完全产权下高校和科研院所的转化负激励 第一个环节,科技成果从科研机构进入技术要素市场,是科技成果转化的前提。科技成果如果无法进入市场被企业所了解,科技成果转化自然无从谈起。然而,在技术要素供给的不完全产权市场主体中,组织内部严重缺乏进行科技成果转化的动力,使得大量科技成果被闲置。其原因在于,科技成果的产权属于国有,直接发明者只享有成果转化的部分收益,一般情况下甚至仅仅享有署名权和微薄的奖励收益[30]。不仅如此,当组织内部存在着多重任务时,例如以论文发表为核心标准的职称评选,科研人员可能会将大部分精力投入到论文发表之中,而完全不会关心科技成果是否实现了转化[31]。另外,科技成果作为国有资产,若要想进入市场开始商业化就必须遵循严格的规章制度进行登记备案和前置审查。目前我国科技成果形成了财政部门、主管部门和事业单位的“三级”行政审批体制[32],授权或审批程序十分繁琐。这不仅拖延了科技成果进入市场的时间,降低了科技成果转化效率,反过来还抑制了科研人员进行科技成果转化的积极性。

2.不完全产权下中介机构对科技成果定价的扭曲 第二个环节,科技成果定价环节,是科技成果转化的核心。由于技术创新间隙、信息不对称等问题,仅仅依靠科技成果的供需双方往往难以实现科技成果转化,需要其他参与人来承上启下,发挥协调、引导作用。这种市场需求促使了技术要素交易中介的产生。在该环节中,一方面,技术要素中介需要与技术要素供给者对科技成果进行联合定价,定价原则既包含了技术要素供给方对技术成果的物质投入成本、人力投入成本和必要的利润回报等,又包含了中介对同类型技术成果的历史交易价格数据、产业化前景预测、中介费用等方面的考虑[33]。双方经过博弈协商赋予了科技成果初步的市场化价格。另一方面,部分基础性研究难以进行合理的定价。此时,技术要素交易中介不仅仅需要发挥价格协商、信息收集和扩散的作用,还需要协助科研机构进行技术应用性开发。通过与科技成果的供给方达成孵化协议,帮助尚未成熟、暂时无法合理定价但具有前景的技术要素进行开发,最终以较易被市场接受的形式走向最终环节[34]。

事实上,作为科技成果迈入市场化的关键一步,科技中介对科技成果的定价往往处于扭曲状态。这是由于科技成果供给方在产权不完全的情况下,对一项科技成果的价值评估常常无法科学合理地界定科研人员的人力资本投入。虽说科研人员的职务科技成果是利用高校和科研院所的基本物质条件完成的,但是人力资本投入是必不可少的最关键环节,这就导致了相对于固定资产或物质资本的损耗与投入,人力资本投入的无法计量性和科研人员“编制内”身份的归属性,使得人力资本在科技成果定价中面临着事前的评估不清与事后的“国有资产流失”的双重风险。这就使得高校和科研院所在进行科技成果定价时,往往无法给出合理的预期估值,而科技中介方作为第三方,更无法对其准确的价值区间做出科学合理的预判。科技成果的独特性使其一方面无法采用历史交易数据进行外推估值,另一方面也无法按照相似领域的科技成果进行比较估值,使得科技中介机构对科技成果的定价长期没有基准参考,“一事一议”的方式无疑又会降低科技成果的定价估值效率,从而使得科技成果在价值不清的情况下长期难以实现有效转化。

3.不完全产权下科技成果与需求方市场脱节 第三环节,科技成果从技术交易市场转移到技术需求企业,是科技成果转化的方向。该环节的推进意味着科技成果真正实现了价值让渡和转化,并且科技成果的转化反过来又将对市场反馈企业的需求信息,继而引导未来科技创新的方向。然而,受制于科技成果供给方的目标任务多样性和不完全产权下的弱激励性,科技成果往往与市场需求方的真实需要脱节。不可否认,基础研究对于科技创新而言已经越发重要,但是学术界较为封闭的评价体系,仍然是一以贯之的论文发表导向。在知名学术刊物发表高水平论文、获取国家以及重要部委的科研基金等目标是高校和科研院所的科研任务“指挥棒”,因此高校和科研院所的科技成果虽然多,但是与市场的实际应用仍然距离遥远,这就导致了科技成果的转化应用成本太高,从而限制了科技成果的转化。

三、从“供、需、介”三方透视中国科技成果转化的现实困境

找准制约新时代中国科技成果转化的痛点与难点,是对中国技术要素市场化改革“对症下药”、提高技术创新水平的基础。科技成果转化是一个复杂、连续的过程,涉及技术要素的供给侧、需求侧与中介方三方市场参与主体,忽略其中任何一个部分都可能导致整体改革的无效率。鉴于此,本部分在上文建立的理论分析框架下,全面系统地分析供给主体、需求主体、中介三方发展中存在的问题,以期为我国制定关于技术要素市场化改革的相关措施提供依据。

(一)科技成果供给侧产权模糊、激励机制扭曲

1.科技成果产权界定模糊,难以对科研人员形成有效激励 根据Wong and Radcliffe提出的知识图谱,一项科技成果最初被发明时,主要依赖凝聚在科研人员头脑中的、尚未被表达的“隐性知识”,而随着科技成果转化或商业化的推进,知识才逐渐得到显化[35]。因而,在科技成果转化的初期,“隐性知识”占据着主要地位,如何通过产权分配等方式调动科研人员参与的积极性就显得十分重要。

在这一问题上,美国的《拜杜法案》起到了广泛的示范作用(9)《拜杜法案》被英国《经济学家》杂志评为“美国国会在过去半个世纪中通过的最具鼓舞力的法案”。。《拜杜法案》旨在通过产权下放来激励研发和科技成果利用率提升,以增强美国国际竞争力。法案明确规定在受到资助的单位取得科技成果两年后可自行选择是否获取专利权,联邦只在极其特殊的情况下介入。在明确产权的基础上,美国国家实验室、高等学校等根据自身实际情况,进一步完善了科研人员的激励机制。例如,《斯蒂文生—怀德乐技术创新法》对联邦实验室科研人员的激励机制做出强制性规定,要求发明人应获得不少于2 000美元以及超出部分15%的份额。斯坦福大学和麻省理工学院规定科技成果转化净收入由学校、科研人员所在学院或研究所、科研人员三者均分,这些举措极大地激发了科研人员的创造性和积极性。

中国于2015年通过的《科技成果转化法》虽然对科研人员参与科技成果转化取得收益分配进行了规定,但是事后的奖励不能代替事前的激励。事前产权界定的划分是激励科研人员投入人力资本专用性的基础和前提,是避免科研人员“剩余控制权”和“剩余索取权”被剥夺的制度保障。同时,当前科研人员的流动性不断加强,如果没有合理的产权界定,一旦从本单位离开后,科研人员将无法对曾经的职务科技成果有任何的权利维护手段,这将极大地不利于激发科研人员创造科技成果的积极性。

2.实际操作存在着僵化与不好执行等问题 为了激励高校科研人员进行科技成果转化的积极性,国家和地方新出台的政策都大幅度提高科技成果参与人员, 尤其是主要负责人的收益比例。 但是, 由于缺乏必要的细则和监管体系, 科研人员在利益分配上仍然处于劣势[36]。 除了利益分配之外, 科研经费的管理也存在着诸多问题。 以横向课题经费管理为例, 横向课题一般是政府、 企业通过招标、 磋商等方式立项, 科技成果也相对更加符合社会需求, 对科技成果转化效率具有直接影响[37]。 横向课题经费由科研人员本单位代管, 进行财务监督管理, 接受内、 外部审计。 单位管理方如果对于横向课题经费使用条件苛刻, 手续繁琐,把用于约束公务员行为的行政规则套用到科研人员头上, 违反了事业单位改革早已确立的去行政化原则与取向, 不利于组织活力的提升, 也挫伤了科研人员对接科技成果需求的积极性。

(二)科技成果转化中介发育不足、定价机制扭曲

1.科技成果的国有属性,与科研单位产生委托代理问题,高校没有足够激励进行科技成果转化,内部的科技成果转化机构建设长期滞后 我国科技产权制度改革进展十分缓慢,科技成果产权的归属问题不仅在学术界尚未达成共识,在具体的法律法规上也存在着不平衡、不协调之处,导致高校与科研院所推动科技成果转化的积极性始终有限。20世纪90年代,国家财政部等部门连续出台文件,规定事业单位国有资产管理体制是单位占有和使用,国家所有,政府分级监管。以财政部门为代表一方强调出资人的权利,认为科技项目是国家资助的,技术成果理应归国家所有;而科技界、教育界、法学界比较强调技术成果及知识产权性质,认为技术成果为科研项目承担单位所有。在法律法规方面,根据《事业单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产使用处理暂行办法》文件规定,政府财政支出形成的知识产权成果所有权属于国有资产,国有科研机关事业单位不具有科技成果的处置权和收益权。这意味着科研人员对科技成果转化带来的收益不具有分红条件。而2015年修订通过的《科技成果转化法》却规定财政资助形成的科技成果的所有权归科研单位,高校对知识产权成果具有处置权和收益权。

《科技成果转化法》虽然在一些方面取得了进步,但仍存在许多局限。实际上,科技成果的所有权无论是归国家所有还是归财政资助的事业单位所有,都还是在国有属性范畴之内。而“国有”必然涉及委托代理问题，由此带来的信息不对称将引发激励不足困境,导致科技成果实际上没有一个权责统一的主体进行管理、处置。同时,科技成果缺乏必要的产权界定,导致科技成果转让之前的估值偏低和转化之后的有可能的大幅收益之间的差值,令“国有资产”流失风险陡然上升,使得科技成果转化成为一项成本和收益不对称的活动。这成为了科技成果转化的一大困境。

2.市场性科技中介组织定价机制扭曲,功能单一,建设迟缓,无法服务于庞大的科技成果转化 由于科技成果的长期产权界定不清,缺乏科技成果的定价基准规则,无法量化人力资本在科技成果中的贡献,导致市场性科技中介组织的定价机制往往处于扭曲状态,无法很好地反映科技成果的真实价值。在此基础上进行的科技成果定价往往偏低,这显然会给科研人员带来负向激励,从而将更多的精力配置到发表论文、争取纵向科研项目等其他任务上,导致愿意进行转化的科技成果的供给长期稀缺,而这又必然导致其功能单一、建设滞后。

技术要素市场中介作为科技成果转化的中心参与主体, 能否提供多元化的、 高质量的服务决定着整个科技成果转化的效率。 我国市场性科技中介大部分服务局限于科技信息的收集、 整理和扩散, 以及组织各种公益性技术转移活动。 这些服务大多属于适用于各个行业的共性服务, 而在先进制造技术、 生产管理模式、 风险投资咨询等差异化服务方面极为欠缺。 例如, 我国科技孵化器提供的服务普遍较为低端。 硬件上主要提供办公场所、 转化厂房, 缺乏提供中试放大、 产品检测等极具专业性质的必要服务。 软件上主要提供政策申报、 创业培训等基础服务, 缺乏对企业孵化过程中出现的各种问题进行专业性指导。

3.科技成果中介组织内部运行机制僵化,缺乏市场竞争力 很长一段时期,我国的科技中介主要是从政府职能部门中分离出来的,或是由各级科技管理部门主导创立,使得组织内部富有浓厚的行政体制色彩。近年来虽然出现了民营化的第三方的中介机构,但规模仍然十分有限,并且受到资金、人力资本等方面的约束,很多初创企业无法在市场中维持生存。这些政府主导的科技中介机构存在着一些共性问题。例如,“自上而下”的行政管理模式限制了组织活力,“所有权虚置”和过长委托代理链加大了企业内部“道德风险”的发生概率等,导致科技中介的市场竞争力不足。值得庆幸的是,在市场化改革的方向指引下,政府职能部门正不断向“政务、事务、服务”相分离的道路发展,对于科技中介提高组织效率、增强市场竞争力有着重要意义。但是,目前这种职能转变仍然不够彻底,该由企业承担的“事务”和“服务”还没有完全和“政务”脱离。

4.发育不足导致竞争稀缺,外部监督机制缺失,市场秩序整体较为混乱 科技要素市场的作用要得到充分发挥,离不开竞争与监督机制的保障。我国技术市场监督管理缺乏有效的宏观指导与规范,责任不明确,从而产生了交易行为不规范等问题。一是第三方评估机制缺乏。政府长期处于科技中介评估机制的主体地位,掌握了大部分主动权,却没有为此进行政策上的补充,对评估活动本身也未建立有效的监督机制,更没有组织社会群体对科技中介进行第三方评估。二是公众监督意识薄弱、媒体监督分散。公众监督是正式监督的一种有效补充,通过扩大民众的参与权限,行使监督权的同时还便于搜集民众对行业发展的看法和建议。但我国公众普遍认为科技项目与日常生活的距离很遥远,理解上的困难加上监督渠道的狭窄,公众监督难以发挥实际作用。除了监管机制缺失外,监管实施方面也存在着极大阻碍。由于全国技术市场行政执法缺乏国家级法律、法规依据,而地方性法规的监管内容差异大、描述模糊,导致执法难度加大。目前各地区技术市场分割明显,技术交易政策法规不统一,依靠简单的行政管理手段难以形成对技术交易人权益的有效保护,增大了技术要素的交易成本。

(三)科技成果需求侧导向不强、市场机制不彰

1.科研人员和政府官员的考核激励存在不同程度扭曲,对科技成果转化重视程度不足,导致科技成果需求侧导向作用无法发挥 目前对科研人员的激励措施主要是考核制,而考核评价体系普遍存在着“重理论成果、轻成果运用”的问题。通常是把科技成果数量和经费作为核心价值评判标准,忽略了科技成果对社会生产发展的综合影响。这就导致科研人员将主要精力投入到了那些容易产生科技成果或易于发表的领域,并不会过多关注科技成果在实际生产经营中的应用效果,使得科技成果往往与社会需求相脱节。除此之外,政府官员层面也存在激励不相容问题。由于科技从发明到实际应用需要经历一个比较漫长的转化周期,而政府官员的政绩考核则是短期内进行的[38],这种激励的时期错配在一定程度上导致科技投入预算安排存在着过度追求科技成果的问题。政府在招标前要印发招标指南,招标指南通常由两院院士按照国际通行的技术标准制定,而不是关注市场需求。这种科研支持形式虽然符合国家重点支持的研发方向和领域,但对科技成果转化和社会技术进步起不到应有的作用。

2.科技成果转化的信息化建设滞后,无法及时反馈市场需求信息,市场机制不通畅 分散的信息决策与交易匹配是市场机制得以发挥作用的前提和基础。 技术要素信息化建设滞后, 技术要素需求无法被及时、 准确地反映到市场中去, 也就无法驱动技术供给者从事相关研发, 加剧了科技成果与市场需求的结构性矛盾。 虽然当前我国各地区基本都已建立了技术交易信息服务平台, 但尚未在国家层面建立统一规范的交易信息网络。 由于政出多门、 地区保护等市场分割现象, 各地区平台间缺乏信息共享机制, 技术交易过程中的信息不对称现象仍然非常普遍, 这切断了技术供需主体之间的联系。 另外, 平台的组织管理体系尚不清晰, 亟需构建一个整体的内部各个机构在纵向、 横向之间关系明确的管理系统[39]。

四、结语:中国科技成果转化的政策出路

科技成果转化对于一个国家或地区的技术创新、产业转型升级优化和经济发展有着极其重要的作用,如何提高科技成果转化效率已成为各个国家研究的主要政策目标。2020年5月18日,中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,明确指出一方面要积极发展科技成果、专利等资产评估服务,促进技术要素有序流动和价格合理形成,另一方面要创新促进科技成果转化机制,推动科技成果转化和产业化。本文在不完全产权视角下构建了科技成果转化的不完全产权理论分析框架,并在此基础上,全面系统地剖析了中国现阶段科技成果转化的三重困境:一是技术成果供给侧产权模糊、激励机制扭曲；二是技术成果中介市场发育不足、定价机制扭曲；三是技术成果需求侧导向不强、市场机制不彰。根据研究结论,本文针对我国现阶段提高科技成果转化效率、深化技术要素市场化改革提出以下三点建议:

1.做对激励:纠正科技成果供给侧结构性扭曲 做对激励的前提是明确清晰的产权界定。《科技成果转化法》中将科技成果处置权下放科研单位,规定“科技成果完成单位可以规定或者与科研人员约定奖励和报酬的方式、数额和时限”。而事前未规定的,则可以“从该项科技成果转让净收入或者许可净收入中提取不低于百分之五十的比例”，这无疑是一个巨大的进步。但是,回到不完全产权条件下的科研体制,仅仅针对事后收益的权利划分,并不能代替因事前产权界定不完整引致的人力资本投资激励下降。相对于高校或科研院所而言,科研人员实质上处于谈判的弱势地位,那么事后收益规定的实际意义将受到质疑。因此,从国家制度设计的角度而言,为科研人员在科技成果的贡献中划定最小贡献份额,对于提升科研人员的人力资本投资具有重要的预期稳定和正向激励意义。

具体而言,一是纠正国家资助的科技成果必须属于国家所有,否则视为国有资产流失的错误观念,通过明确产权,加速科技成果转化,充分发挥科技成果的社会、经济效应才是最符合国家利益的措施。二是应加速出台明确法律法规,明确除涉及国家安全等重大利益的科技成果外,国家财政资助的研究成果应将知识产权授权给项目承担单位,包括占有、使用、收益和处置的权利。三是在明确产权的基础上,改革高校与科研院所的科研管理体制,完善技术要素成果转化的激励机制。四是在对高校体系进行评价时应该将其做出的科技成果、社会和经济效益都列入评定标准。五是加大科技成果成功转化后对科研人员的利益分配比例,以激发科研人员的积极性和创造性。

2.做好平台:完善科技成果转化市场交易中介平台 科技成果转化市场的交易中介发育不足,功能单一,从根本上说是科技成果“不愿转”,源于科技成果转化的成本与收益不对称,担心科技成果定价不清导致的“国有资产”流失风险。同时,高校和科研院所内部自设科技转化机构数量严重不足,与其拥有的科技成果庞大规模严重不符。由此导致市场化的科技成果机构长期陷于“无技可转”的境地,严重制约了科技中介市场的发育和发展。因此,加大力度建设科技中介主体,提升科技中介服务水平,多样化科技中介服务形式,加快市场整合力度,是推动科技成果交易中介平台的主要方向。

具体来说,一是推动高校和科研院所尽快建设高水平专业化的科技成果转化机构。加快相关政策制定,明确试点机制和负向清单,尽快划定试点高校名单,在试点中创新高校及科研院所科技成果转化的运营机制,强化专业科技成果转化人才队伍建设。二是借鉴西方发达国家经验,建立多层次的技术中介服务体系,拓展服务业务类型,包括技术中介、咨询、经纪、信息、知识产权、技术评估、科技风险投资、技术产权交易等,不断创新服务方式、服务手段和组织形式,提高科技中介服务质量,以满足日益增长的科技成果转化的服务需求。三是设立中国技术市场监督管理委员会,履行行政管理职能,依照法律、法规统一监督管理全国技术要素市场,维护市场秩序,为技术要素市场中介的成长提供切实的制度基础。

3.做强需求:构建以需求为主导的科技成果转化机制 科技成果长期以来转化不利的重要原因是与市场需求脱节,无法适应市场生产力发展的直接需要。同时科技成果转化市场的信息化建设滞后,导致科技成果的供需匹配信息长期分散割裂,无法发挥市场机制的匹配作用,导致科技成果转化效率不高。因此,从扭转高校和科研院所的目标导向,加强科技成果供需信息化建设,推动科技需求向前深入到科研过程,是建立以需求为主导的科技成果转化机制的重要途径。

具体来说,一是深入改革职称评定、人才竞聘等考评机制，引入科技成果的考核维度。以企业实际生产与人民实际生活的困难与问题为导向,建立相关量化考核评价机制,更好地将科技成果服务于经济社会实际发展。二是加强科技成果供需信息化建设。在硬的基础设施方面,针对目前我国技术要素交易市场网络体系不健全,技术要素交易市场机制不优化的突出问题,应该加快建设全国统一的技术要素交易市场网络体系,实施科技资源共享制度,创造技术市场主体平等获得信息的条件,降低信息获取的难度和成本。在软的基础设施方面,传统生产要素应加速构建以市场为主的配置机制,切实解决中小企业融资难贵问题,避免企业的技术需求受到过大约束。三是建立企业、中介组织和高校和科研院所三方参与的“定制化科研”机制。进一步明确企业与中介组织参与高校和科研院所项目研发与中试建设的体制机制,发挥企业“需求问题导向”,中介组织“协调评估”作用,更好地引导高校与科研院所服务于企业的实际生产需求,从而从源头上打通科技成果转化的困境。