湖北省市场化多元化生态补偿机制探索

周宇，李兆华

(湖北大学资源环境学院， 湖北 武汉 430062)

0 引言

生态补偿是以保护和恢复生态环境、实现人与自然和谐共生为目标，依据生态保护成本、生态系统服务价值以及发展机会成本，调整环境保护相关者利益关系的一种制度安排[1].国际与之相接轨的是生态系统服务付费或环境服务付费(payment for ecosystem/environmental services).它作为重要的环境经济政策，在森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流以及耕地等领域发挥着资源环境保护、调动生态环境保护积极性和确保社会公平公正等重要作用[2].

自改革开放以来，我国社会经济高速发展，并且取得了举世瞩目的成就，但与此同时，经济发展与环境保护之间的矛盾日益突出，生态环境中出现水体污染加剧、森林资源过度开发、土地破坏严重等众多问题，极大威胁着经济社会的可持续发展[3].在此背景下，我国对生态资源保护、生态环境治理及生态补偿工作的重视程度不断加深.中共十九大报告特别强调要“建立市场化、多元化生态补偿机制”推进生态文明建设；国家发展改革委、财政部、自然资源部、生态环境部等9部门联合印发实施《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，以此来提升生态补偿的质量和水平[4].在生态补偿政策的激励和牵引下，我国学者在建立健全生态补偿机制方面进行了大量的研究、探索与实践.在生态补偿模式方面，潘娜等[5]认为国内外流域生态补偿模式可分为政府补偿、市场补偿以及准市场补偿.孙名浩等[6]认为生态补偿模式包括政府补偿模式、市场补偿模式和混合模式.马勇等[7]认为鄂西生态文化旅游圈(襄阳、荆州、宜昌、十堰、荆门、随州、恩施、神农架)生态补偿有三大创新模式：政府主导市场推动的补偿模式、区域联动共建共享的补偿模式、项目带动重点突破的补偿模式.还有学者将生态补偿模式划分为资金补偿、实物补偿、政策补偿、产业补偿和智力补偿等[8-10].在市场化生态补偿方面，国内的研究主要集中在补偿方式、运行模式等方面.例如，刘桂环等[11]认为资源有偿使用、碳汇交易、水权交易、绿色金融、绿色采购等是市场化生态补偿实现方式的相关领域.王德凡认为市场补偿具有激励性和主动性等特点，通过市场化补偿模式可实现生态环境外部性内部化[12].在多元化生态补偿方面，有不少学者从生态补偿主体、补偿资金来源渠道等方面进行了延伸性研究.如郑云辰等[13]鉴于流域生态环境治理的复杂性和系统性，认为多元化生态补偿应在各补偿主体相互协调的基础上进行优化.石英华[14]认为政府、企业、社会组织和居民都是国家生态治理的主体，构建多元化生态补偿资金投融资体系应该从多元主体之间的良性互动关系出发.张涛等[15]认为湖北省生态补偿机制建设应将市场机制与政策和社会三元主体有机结合，从而构建出“分类、分区、分级”的生态补偿运行机制.与此同时，学者们还考虑运用资金、政策等多种方式，推动政府和市场之间进行合作[16-17].

从现有研究来看，学者对于生态补偿的运行模式、实现方式、主体互动等方面展开了大量研究，取得了丰硕的成果.但是，由于我国市场化、多元化生态补偿处于探索阶段，还未形成完善的配套基础性制度.鉴于此，本文中结合湖北省各地市州层面的生态补偿经验，分析生态补偿模式，并运用协同学理论构建出相对科学且高效的生态补偿机制，以期为湖北省构建市场化、多元化生态补偿机制提供参考.

1 湖北省生态补偿现状及存在的问题

湖北省在环境空气质量补偿、生态产品价值补偿以及流域水环境生态补偿方面进行了有益的尝试和探索，为新型生态补偿机制的构建提供了宝贵的探索路径和经验借鉴.在环境空气质量补偿方面，省政府通过建立环境空气质量生态补偿奖惩激励机制，对13个地级城市环境空气质量进行考核，促进空气质量不断改善.在生态产品价值补偿方面，省自然资源厅在襄阳市宜城市、宜昌市夷陵区等9个县(区、市)开展生态产品价值实现路径试点，探索新的生态补偿形式.在流域水环境方面，黄柏河流域强化资金分配、开矿指标与水生态保护效果挂钩体系，综合运用法治、行政、经济办法解决资源开发与环境保护之间的矛盾，实现了流域内生态保护共建共享.但是，湖北省市场化多元化生态补偿尚未形成规模，面临一些困境与挑战，这些问题突出表现在补偿资金不足、补偿标准缺乏技术支撑和相关利益主体无序协同.

1.1 补偿投入不足，资金来源亟待增加目前，湖北省流域、森林、大气、重点生态功能区等领域的生态补偿主要依靠中央政府和地方政府的财政转移支付、财政补贴以及相关生态建设专项资金等开展生态环境保护.据不完全统计，湖北省本级财政(含中央转移支付资金)所拨付的生态补偿资金以中央财政转移支付为主，企事业单位、非政府组织和社区组织等社会投入资金较少，优惠信贷、社会捐赠等资金来源渠道明显缺失(表1).如荆门市政府针对竹皮河和天门河流域水环境污染、补偿资金缺失等问题，逐年增加对流域生态环境保护补偿的财政投入，但除资金补偿外，对其他补偿方式重视不足.这种政府“唱独角戏”的补偿方式不利于多元化投融资渠的形成.此外，虽然湖北省积极推进森林碳汇、排污权交易和水权交易等市场化补偿方式，但是在当前社会经济发展背景下，生态补偿投融资行为具有很强的外部性，市场失灵问题高度集中.譬如，长江产业投资集团公司注册成立生态保护和绿色发展投资有限公司，利用绿色金融手段推动生态产业发展，但公司在运营初期面临初始投资成本高、项目开发周期长以及收益相对较低等问题，使得企业和银行不愿意将巨额资金投入到绿色产业中.

表1 湖北省生态补偿实践比较分析

1.2 缺乏科学评估，补偿标准难以为继湖北省地处长江中下游，拥有中国东部最大的原始森林和国家级自然保护区，生态资源极为丰富，受到生态经济发展的驱动，各地区相继建立了相关的生态补偿标准体系.如鄂州市2017年向高校“借智”，采用当量因子法对全域范围内自然资源资产生态价值进行研究和评估，实现了生态保护补偿全覆盖[18].然而，各地区对生态系统服务价值的测算方法缺乏统一、权威的实践检验，主要是政府定价，补偿力度小.以武汉市湿地生态补偿为例，武汉市各地区财政部门采用均衡性转移支付标准，制定出湿地生态补偿标准平均为每667 m213.9元，但补偿标准未经过实践的检验，资金补偿额度远远低于湿地生态系统所提供的服务功能价值.另外，受到复杂的自然环境影响，生态资源的多重价值难以按照严格的理论来测算.例如，幕埠山区居民为了保护当地丰富的生态资源放弃发展机会，但单一化的补偿标准测算理论在评估生态系统服务价值时，忽略了发展机会成本的损失，并且补偿标准未能与当地经济发展和资源环境现状结合，直接导致保护区居民主动提供生态服务的积极性降低.

1.3 管理职责分散，利益主体无序协同就生态补偿而言，虽然我国颁布了关于生态环境保护相关的法律法规，为生态补偿管理提供了相对完整的依据，但大多数补偿政策分散，缺乏跨省、跨流域、跨部门的管理协调机制，导致利益相关主体在实践中难以达成一致，影响补偿合力效应的发挥(表2).如长江流域生态补偿体系的建设主要集中在武汉市内，尽管黄冈市、宜昌市等地制定出相关的流域生态补偿机制实施建议，鼓励在湖北省内建立科学合理的流域互惠互利生态补偿机制，但各地区的生态补偿涉及到财政、发展改革委等多个不同部门，各部门在生态补偿总体思路、重点方向和补偿方式不同，进而出现“九龙治水”的现象.另外，生态补偿涉及领域广、主体之间存在博弈关系，在实践中未能从生态系统的总体功能上去考虑生态价值的损失与补偿，从而形成分领域补偿和分部门管理格局.例如，在南水北调中线工程水源区的生态补偿中，由于水源区区域补偿与森林、耕地、湿地的生态补偿相重叠交叉，且各主体权责不明确、补偿政策分散和补偿资金多头管理，导致相关管理部门按照单个的生态要素为对象开展生态补偿工作.

表2 湖北省关于生态环境保护相关的部分法律法规

2 湖北省市场化多元化生态补偿机制的构建

2.1 生态补偿模式分类与分析生态补偿模式是补偿活动的具体实现方式.从生态补偿主体的视角出发，生态补偿模式可分为政府补偿模式、市场补偿模式、社会补偿模式.政府补偿模式是基于行政力的强制保障，由政府通过财政转移支付、专项基金、政策倾斜等非市场途径对环境保护者给予合理补偿的运行方式.这种补偿模式基于行政力的强制性与稳定性，能够给予生态保护者较为合理的补偿，也较容易协调各利益相关者，但在实践过程中由于信息不对称和补偿程序的复杂性，容易出现资源分配不合理、交易成本较高等问题.如湖北省2008年以来，先后组织在神农架林区、三峡库区、丹江口水库、武陵山区、大别山区等重点生态功能区建立生态补偿机制，补偿均以政府主导的资金补偿为主，其中主要以中央财政资金为主，主要为政府主导的纵向生态补偿.市场补偿模式是指在产权明晰的前提下，生态资源的供给者和消费者之间通过市场化或准市场化途径进行直接交易，主要的补偿形式包括生态产业、生态标签、绿色采购等.市场化补偿能够拓宽社会补偿资金来源渠道，实现生态资源的优化配置，但目前我国相关产权制度不健全，造成市场交易过程中利益相关者众多、中短期性行为严重.自2006年以来，湖北省在构建市场化生态保护补偿机制方面进行了大量的探索，积极推进碳排放权交易试点、排污权有偿使用和交易、生态环境损害损害赔偿、绿色信贷试点及生态产品价值补偿试点等市场化补偿模式，初步建立了市场化补偿模式体系，但相关产权制度不健全，制约了市场化生态补偿机制的建立.社会补偿模式是指政府部门与企业机构以及个人在非政府环境保护组织的协调下，通过现金补偿、实物补偿、志愿者服务等手段实现生态补偿.该补偿方式公益性强，能激发公众保护生态环境的积极性，但其补偿形式和规则不确定，补偿效率较低[19-21].总体上，湖北省的社会生态补偿模式仍然处于探索过程中，如非政府组织和群众为建设“美丽湖北”，积极组织并成立相关志愿者协会，增加和拓宽了生态补偿增加的来源渠道，但实施的效果还有待继续观察.

通过对不同生态补偿模式的分类和分析发现，补偿模式的选择主要受到补偿主体、资金来源、补偿方式选择等客观因素影响(表3).此外，生态补偿是一项复杂系统的工程，在实践中选择单一的补偿模式无法有效调整补偿主体之间的关系.从湖北省生态补偿的实际情况来看，单一的补偿模式降低了补偿标准，不利于提高公众参与生态环境保护的积极性，难以满足生态补偿的客观需求.因此，在构建本省生态补偿机制时，应将3种补偿模式相结合，扩大生态补偿主体，有效推进生态补偿的实施.

表3 湖北省生态补偿模式比较

2.2 市场化多元化生态补偿机制探析协同学理论对于明确多元主体在生态补偿中的边界具有很强的恰切性.协同学理论认为运行机制的各子系统应该在权责一致和公正公开的基础上，围绕共同目标进行协调合作，实现各子系统向有序转变.在市场化多元化生态补偿中则要求政府补偿模式、市场补偿模式和社会补偿模式之间相互耦合、相互促进、相互监督，充分发挥各自的最大优势，从而产生1+1+1>3的协同效用.政府充分发挥主导力量对生态环境进行保护和治理的同时，需要市场投资者、群众和环境保护组织拓宽生态补偿投融资渠道，解决“政府失灵”问题；市场作为生态补偿的主体在提高生态产品的供给能力、创新生态产品价值实现形式的同时，需要政府建立明确的生态资源产权和良好的市场交易关系，解决“市场失灵”问题；社会公众依靠政府建立的信息公开与收纳机制对生态补偿实践进行监督，能够缓解政府压力.市场化多元化生态补偿实施路径要结合地方具体实际，综合运用公共政策、市场激励、公众参与等手段来明确各主体的责任，构建出“政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作”的生态补偿模式.

2.2.1 主体相辅相成，建立多元化资金筹集机制 充足的生态补偿资金是湖北省建立市场化多元化生态补偿机制的基础和保障，必须为生态补偿建立完备的财政支持体系、多元化的投融资渠道.随着湖北省的生态建设和环境综合治理规模不断扩大，仅仅依靠中央政府的财政转移支付，资金来源不足，可持续性差.因此需要按照“政府投入为主，受益者合理负担”的原则，推动政府、市场和社会主体合作，提高生态补偿标准，调动地方政府和公众生态保护的积极性[22].

一是政府根据各地区的经济发展水平和生态环境保护状况，适当加大中央财政转移支付力度.湖北省进一步优化财政支出结构，通过纵向财政转移支付，持续提高对生态修复、生态工程建设的专项财政拨款、财政贴息和税收优惠等财政支出比例，在政策安排上向国家级自然保护区、国家级生态功能区、生态脆弱区倾斜，建立纵向投入长效机制.同时，积极争取上级生态补偿专项资金，专项用于生态功能区的资源与环境保护.

二是拓宽资金来源渠道，从政府直接出资向政府、企业、社会共同融资逐渐转变.设立省级生态补偿资金池，充分吸收转移支付资金、绿色金融资本以及社会公众捐款，鼓励生态补偿资金市场化运作.政府通过收益保障、特许经营权等方式鼓励社会资本投入到水权交易、排污权交易、碳排放交易等领域，缓解生态环境保护和治理资金压力；国开行、农发行等金融机构在政府的经济手段和法律手段的保障下，创新绿色金融产品和生态资产资本化，为绿色经济、低碳经济、循环经济提供大额、低成本的信贷资金[23].例如，设立湖北省水环境保护基金，由政府主导，鼓励水电、航运、旅游等企业共同参加流域开发利用，政府、企业和环境保护组织共同出资，按照市场化、多元化补偿模式运作，筹措资金用于省内流域水环境保护与治理.此外，建立健全生态补偿资金决算审计制度、使用管理制度和后期评价反馈制度，保证生态补偿资金的管理、使用等公开化和透明化.

三是增加生态补偿方式，从“输血型”直接补偿向“造血型”间接补偿转变.研究制定生态补偿实施细则，推进生态补偿由专项转移支付向一般转移支付转变，引导开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上下游之间，采取可供协商选择的对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式实施横向生态补偿.

2.2.2 完善运作模式，强化市场化价值实现机制 湖北省现行的生态补偿实践以政府补偿模式为主，市场补偿模式采用较少.在补偿方式上，管理者多采用资金补偿，未考虑生态服务提供者的能力建设，难以解决生态破坏的根本问题.为保障补偿工作顺利开展，必须引入交易成本低、具有操作性的市场化补偿模式(图1).一方面，市场交易模式能够推动自然资源产权制度和生态产品价值实现的制度体系的建立和完善.另一方面，市场化交易模式促进经济发展和生态保护有机结合，带动受偿地区发展绿色低碳产业，实现生态补偿的自给自足[24].

首先国家通过完善权责制度，为建立市场化生态补偿提供法律法规和制度保障.一是研究制定完善自然资源产权机制，如林权、水权、排污权等，初步推动建立市场化生态产品价值实现方式.二是从市场交易制度层面切入，完善不同类型的生态服务市场交易制度建设，如初始分配制度、资源有偿使用制度、投融资制度等，探索生态权益市场交易机制，建立生态资源价值测算评估方法，带动和吸引更多的社会资本进入生态文明建设领域.

其次，湖北省各级政府严格落实《建立市场化多元化生态保护补偿机制行动计划》，探索现代生态产业发展路径，打造绿色生态品牌.一是选择黄柏河流域、梁子湖流域等具备条件的地区开展低消耗、低污染、高产出的生态产业补偿试点，通过政策扶持、技术服务等形式促进试点区域接纳和汇聚优势产业[25-26].在政策方面，从区域、流域等布局和空间发展方面出发，推进被补偿地区发展节能环保、生物技术、信息技术、智能制造、大健康等产业，并落实环境污染责任保险、企业环境信用评价、绿色产业贷款贴息等环境政策，不断挖掘和实现生态产品的市场价值；在技术方面，依托生态环境和区位优势，与高校和企业开展技术服务合作，搭建政府+企业+高校合作平台，为生态产业发展提供技术支持.二是打造生态绿色品牌，促进生态经济可持续发展.结合地区的生态资源发展特色，并利用资金投入、人才引进等多种方式，建立具有地方特色的生态产业品牌.一方面推进地区传统产业升级改造，提高生态产品的附加值.另一方面指导地区开展绿色认证工作，不断挖掘和实现绿色品牌的市场价值，充分利用绿色供应链的理念，打造绿色品牌产业链，形成可持续性的产业发展模式.

2.2.3 发挥公众管理，健全系统化监督管理机制 社会公众、环保公益组织作为生态资源的使用者和受益者，有保护生态环境的权利和义务，应积极参与到生态补偿机制的建设制定中.

首先政府加强对生态补偿相关政策的解读，不断提高公众的环境保护意识.一方面，通过新媒体普及环境科学知识，大力向公众宣传生态环境保护工作的必要性，引导公众形成绿色生活方式.另一方面，采取正向激励与负向激励相结合的措施，打造全民共同参与生态环境保护的局面.对积极参与环境保护、生态产业发展的群众和社会组织进行宣传，并给予物质奖励.对破坏生态环境的行为予以一定的处罚.

其次加大生态补偿信息公开力度，让公众参与到生态补偿体系建设过程中.政府和市场对生态补偿开展情况及时进行公示，并接受社会公众的监督，为公众参与生态补偿实践提供良好的环境.此外，按时开展座谈会、专业咨询会、公开说明会等，积极听取社会利益主体的意见和建议，及时掌握当前生态补偿面临的主要问题.

3 结语

建立和完善市场化、多元化生态补偿机制是我国生态补偿机制不断完善的必然选择.围绕生态文明建设的需要，本研究通过梳理和分析湖北省生态补偿现状以及相关试点经验，发现湖北省生态补偿机制构建面临资金来源渠道不足、补偿标准有待完善和利益主体尚未协同等问题.从生态环境保护与恢复出发，综合考虑各地区的经济发展水平和环境保护投入的差异性，提出了市场化多元化生态补偿机制的基本框架.包括多元化资金筹措机制、市场化价值实现机制、系统化监督管理机制，并提出 “政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作”的生态补偿模式.