基于人民银行重大政策措施贯彻落实情况审计实践的比较研究

孙权

摘要：文章基于人民银行重大政策措施贯彻落实情况内部审计实践出发，采用比较研究法，将重大政策措施贯彻落实情况内部审计与问题导向审计、其他内部监督治理、对外执法检查开展对比分析，并进一步提出合理定位审计角度、逐步完善审计体系建设、切实提高审计成果质量、实施科技强审战略、打造“一专多能”审计人才队伍等五条针对性建议。

关键词：重大政策贯彻落实;内部审计;人民银行

一、引言

2019年，人民银行总行正式印发《关于深化人民银行内审工作的指导意见》，重大政策措施贯彻落实情况审计正式成为人民银行内审履职的重大政治任务和首要职责。经过近两年的探索与实践，在积累了一定经验并取得一些成效的同时，应该清醒地认识到其中仍存在很多困难和挑战，与党中央“通过审计推动重大政策措施有效落实”的目标相比仍存在一定差距。鉴于此项审计工作正处在起步阶段，缺乏可复制、可借鉴的成功经验，采用“比较研究法”可以更好地界定内部审计与问题导向审计、其他内部监督治理、对外执法检查在推动重大政策措施贯彻落实方面的职能边界，帮助更好地理解政策导向，融合提升内部审计“监督、评价、建议”三项职责。

二、基于重大政策措施贯彻落实情况内部审计实践的比较分析

（一）与问题导向审计的比较分析

如表1所示，从审计模式来看，风险导向审计主要是合规性审计，将发现和解决具体问题作为落脚点;而重大政策措施贯彻落实情况内部审计要求从合规性审计逐步向绩效审计过渡，涉及经济效益、社会效益、环境效益等多个方面，并且长期来看，评价政策执行绩效的重要性将显著强于对个别业务风险的识别和防范。从审计内容看，风险导向审计的内容主要侧重于对“花钱”、“用权”环节的责任监督，包括预算管理、经济责任、依法行政、信息技术、基础设施建设等;而重大政策措施贯彻落实情况内部审计的内容则更为宏观，主要侧重于国务院赋予人民银行各项重要职责，包括宏观调控、金融改革、金融稳定、金融服务、打好防范化解金融风险攻坚战、金融支持打赢脱贫攻坚战等，相对于风险导向审计而言，审计内容更为复杂，审计依据以多部委联合发文为主，涉及金融、财政、发改、税务、交通、农业等多个公共管理部门，人民银行可能是牵头部门，也可能只是参与部门之一。从审计目标看，风险导向审计主要发挥监督职责，揭示和发现业务履职中存在的问题，督促整改，有效防范风险;而重大政策措施贯彻落实情况内部审计具备多层目标，首先，发现、防范政策执行过程中可能存在的道德风险、信用风险等;其次，揭示可能存在的执行偏差，确保实现既定目标;再次是总结政策执行过程中的有效做法，予以肯定、推广;最后，及时向政策制定者反馈审计结论，促进政策体系不断完善。从审计对象看，风险导向审计对象基本为人民银行各职能部门及附属单位;而重大政策措施贯彻落实情况内部审计对象除涉及货币信贷、金融稳定、支付结算等业务部门外，更多的是相关政府部门、金融机构，甚至是贷款企业等实体单位，而如何做好对这些外部对象的审计工作，是目前的重点、难点问题。从审计范围来看，风险导向审计以总行政策为依据，关注政策执行的合规性、完整性、有效性;而重大政策措施贯彻落实情况内部审计除了需要关注政策是否执行到位外，同样可以对政策的制定过程进行评价，并向政策制定者及时反馈在执行过程中存在的实际困难和个性问题。从审计方法来看，风险导向审计以查阅、询问为主;而重大政策措施贯彻落实情况内部审计则对审计信息化水平要求较高，涉及大量的数据分析处理，需要综合运用多种审计方法以达到审计目標。

（二）与其他内部监督治理的比较分析

如图1所示，从监督内容看，可能涉及到重大政策措施贯彻落实的监督力量主要包括内部审计、督查督办、巡视巡查。三者在监督的内容方面存在差异，但同时职责边界也存在着较多的交叉重叠。与督查督办、巡视巡查的党委直接安排部署不同，内部审计部门开展专项审计可能依据上级行审计计划授权，各级党委的重视程度将直接影响职能部门的配合意愿。同时，基层人民银行重大政策措施贯彻落实情况内部审计基本上由内审部门自行组织开展，检查人员也以内审人员为主，相比督查督办、巡视巡查临时抽调检查人员而言，检查队伍更为稳定，便于集中领导，规范操作流程，可以有计划地开展持续跟踪审计。但同时也无法像督查督办、巡视巡查一样抽调直接相关业务部门骨干参与检查，不便于后期沟通、确认。从对审计结果的运用来看，内审部门仅有建议权，督查督办、巡视巡查结果在某些情况下更具震慑力，必要时可以作为案件线索直接移交党委或纪检监察部门。

（三）与对外执法检查的比较分析

以审计署2015年就持续开展的重大政策贯彻落实情况跟踪审计为例，由于属于国家审计的范畴，其审计权限远远大于内部审计，同时可以按季度向社会公布审计报告。内部审计相关发现运用转化的效果明显不如国家审计，其原因主要包括以下两方面：一是外部被审计对象配合意愿明显不足，缺乏有效的外部取证手段直接导致信息可靠性、数据完整性、认定时效性不高;二是信息化辅助审计工具运用滞后于对外延伸审计需要，模块化、集成化的数据分析处理平台支持不足，除查阅、询问等常规审计程序外，函证、重新计算等穿透式现场审计程序实施较少，审计程序的部分缺失导致审计发现问题核实难度较大。

三、进一步改进重大政策措施贯彻落实情况审计的有效路径

（一）合理定位审计角度

兼顾内外平衡，在查深、查透人民银行自身落实绩效的前提下，逐步提高外部调查对象抽样占比，扩大覆盖范围。在上级行综合协调下，适当借力地方金融工作议事协调机制的作用，充分发挥“几家抬”合力作用，落实好中央金融监管政策，加强属地风险处置，服务地方经济建设。合理把握审计尺度，既要与重大政策措施的要求对标对表，也要充分考虑本地实际，鼓励适当结合审计实践提出理论制度创新，允许试错。

（二）逐步完善审计体系建设

一是统筹协调上层政策体系建设，指导业务条线加强与内部审计部门的配合，创造良好的外部环境。二是探索成立审计、执法检查联合调查组，借助督查督办、货币信贷、金融稳定等业务部门的专业力量，吸收业务骨干参与审计项目，一方面可以弥补执法权限的短板，另一方面可以补充审计资源。同时，全面梳理内部审计各项规章制度，在完善组织领导、机构设置、人员配备，履行监督、评价和建议职能等方面提出新要求，使内部审计工作能够高度聚焦重大政策措施贯彻落实情况审计首要职责。

（三）切实提高审计成果质量

一是更关注政策落实绩效，审计结果不仅要向决策者报告实体经济是否满意、地方经济增长贡献程度、商业利益和社会责任平衡效果、执行过程有无变形走样等关键信息，也应及时向政策制定者反馈基层行因“地”施策、因“时”制宜的好做法和成功经验，鼓励在政策顶层设计方面提出创新建议。二是对于审计查实已存在的违法事实，直接将线索移交具有行政处罚权的职能部门，并对后续处罚程序开展跟踪监督，对于自由量裁权行使不到位、处罚程序及处罚公开不严格等问题，与纪检监察、巡视巡察等合作部门共同问责，推动审计成果真正落地生效，对违法机构起到应有的警示作用。

（四）实施科技强审战略

推动审计方法创新，建设“重大政策措施落实情况审计依据档案库”、“重大政策措施落实情况审计人才储备库”，开发非现场审计应用程序与数据挖掘分析平台，强化非现场审计阶段的可疑线索提取。不断提高穿透式审计程序占比，进点前利用数据挖掘分析平台有针对性地提取线索和可疑交易数据，准确识别贷款人、交易参与人等关键信息，进点后直接核实具体问题，缩短现场审计时间，节约审计资源。

（五）打造“一专多能”审计人才队伍

围绕打造“一专多能”审计人才队伍，持续强化重大政策理论学习，熟悉掌握顶层制度设计，提高数据分析处理能力，积累绩效审计实践经验，开阔审计视野。加强政治思想建设，严把内部审计干部“进口关”，疏通“出口关”，实现有序流动的良性循环，为队伍建设培养后备力量。通过多种形式的专业集中培训及参加上级行内部审计实战锻炼、优秀案例剖析等，不断提高内部审计干部重大政策措施贯彻落实情况审计能力和水平。

参考文献：

[1]上海市审计学会课题组，林忠华.政策措施落实情况跟踪审计实务研究[J].审计研究，2017（03）：12-18.

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[5]浙江省审计学会课题组，陈英姿，王祥，张斌.国家重大政策措施落实情况跟踪审计管理创新研究[J].审计研究，2017（03）：19-22+29.

（作者單位：中国人民银行兰州中心支行）