开发区乱象破解之道

曾那迦

“过似明镜显秽形，悔如尖刀在穿心！只恨悔得太晚、醒得太迟。”2017年11月被双开的湖南省长沙市雨花经济开发区原党工委书记杜旭辉，直到归案后才幡然悔悟。他曾是开发区的“一霸手”，官位想发就发，费用想收就收，让亲友大肆在区内投资经商、承揽业务，自己坐镇背后收受钱财。

稍加梳理，十九大以后，已先后有20余名国家级经济开发区主要领导在其任上落马，省级、地市级更不计其数。十九届中央纪委五次全会明确指出，重点查处政治问题和经济问题交织的腐败案件，聚焦政策支持力度大、投资密集、资源集中的领域和环节。

一般而言，国家级开发区的管理机构是所在地市级以上人民政府的派出机构，根据授权行使同级人民政府行政审批、经济协调与管理等职能。相应的，开发区主要领导一般也流行“高配”，在当地政商圈中具有举足轻重的能量。

从近年来风险防范看，越是经济开发的重点区域，越应成为監管重地。如何优化开发区的监督管理体制机制，怎样防止开发区建设管理乱象、化解“腐败洼地”的魔咒？为此，廉政瞭望·官察室记者采访了相关专家。

斩断“围猎”通道

“从目前的情况看，开发区存在的一把手问题集中、亦官亦商政企不分、甘于被‘围猎等现象，折射出权力集中和监管失灵的共性问题，如管理体制封闭、权力边界不清等。”中国经济体制改革研究会特约研究员陈剑告诉廉政瞭望·官察室记者。

全国各地各级开发区多实行“封闭式管理”运行模式，内部运行不够透明。

呼和浩特经济技术开发区党工委原书记李建平的双开通报曾提到，其把分管领域当成“私人领地”，把下属企业当成自己的“钱袋子”和“提款机”，长期“亦官亦商”，生活腐化堕落。

作为地区的经济试验田，享受国家较为宽松政策的开发区涉及的资金多、开发土地多、工程项目多。开发区主要领导自由裁量权大，干部一人多岗现象较为普遍，权力过于集中成为滋生腐败的一个原因。一旦权力不受约束，“发展高地”极易成为腐败多发地。

2019年10月以受贿罪、滥用职权罪被决定执行有期徒刑九年六个月的浙江省嘉兴市委原常委、嘉兴经济技术开发区党工委原书记何炳荣曾在归案后忏悔说，当自己调到经开区后，对用权的观念发生了变化。他利用手中的权力为自己投资的企业低价取得土地，争取财政资金补助;为亲戚开办的企业套取经开区优惠政策;个人娱乐产生的费用由经开区报销。

他甚至在党工委班子会议等场合，多次放出诸如“中央八项规定精神会影响开发区经济发展，经开区是一个特殊的地方，应该降低标准”等狂言。

手握重权的开发区主要领导容易在项目审批环节遭遇腐败风险。项目审批环节的腐败主要集中在审批和变更环节，领导自由裁量空间大，容易成为不法商人的“围猎”目标。

“特别是在开发项目的合理性审查上，批复时间可长可短、某些事项可批可不批，部分领导干部便会利用手中的审批权收受贿赂。”陈剑说。

对此，陈剑建议，开发区要完善“三重一大”议事规定，进一步实现议事决策的科学化、民主化和法制化。实事求是制定目标任务，完善政府投资制衡机制。明确国资委审批权限及职责，健全目标考核管理制度，加强对政府投资项目的管理监督。

他提出，开发区需要建立项目动态管理机制。按照时间、进度、人员“三明确”的要求编制项目周进度计划表;建立项目调度推进机制，通过召开项目调度会，协调解决项目建设中存在的问题;建立项目督查督办机制。采用实地督查、书面督查等多种形式，定期不定期了解项目进展及部署落实情况。

“开发区要加大重点领域监督，降低各类风险。包括项目引进风险把控、工程领域管理规范、扶持资金拨付制度是否健全、重点工程项目、重大资金安排等重要事项研究不到位问题。”他说。

严管土地出让领域

开发区肩负拉动区域经济发展的重任，往往被赋予与同级政府相同的行政审批权，可自行开展招商洽谈。开发区管委会与区投资建设公司一般都推行“两块牌子，一套人马”。因而开发区的土地拆迁、工程建设等都由开发区和开发区投资建设公司自己设计投资、施工建设和验收审计，资金支出与收入常常是在开发区内循环。

其中，土地问题是开发区管理失当、腐败滋生的一个症结所在。有专家指出：“土地出让领域腐败的根源主要是招商引资把关不严、用地准入门槛过低。”

云南大理经济开发区曾因为土地出让、招商引资发生腐败窝案。管委会原书记、主任李坚，原副主任马维谭，大理市原副市长（曾任开发区管委会副主任）柏建军等人在开发区非晶硅项目、大理技师学院建设等项目中以权谋私、收受贿赂等严重违纪违法窝案，共涉及国家公职人员22人，给国家带来经济损失过亿元。

今年1月，连云港经济技术开发区原党工委委员、管委会副主任曹洪秋严重违纪违法被双开，短短几年，该区已先后有10多名党员领导干部落马，都因为一个“地”字。

2010年，福建客商谢某向连云港市委原常委、开发区原党工委书记唐国海行贿80万元。在唐国海帮助下，其公司违规套取项目扶持金和配套商业用地返还款共计6973万元。2016年，开发区管委会原副主任张汝凯在江苏新海诚公司（由管委会出资，新海连代管运行）收购某民营公司所持地块过程中，收受该民营公司贿赂后，违规高价收购，直接导致国有资产损失近400万元……

开发区内一些优质地块长期拿而不建、圈而不用，导致土地长期低效闲置。围绕土地出让产生的腐败问题明显拖了开发区快速发展的后腿。据统计，从1984年获批至2018年，连云港经济技术开发区仅有10亿元规模工业企业7家，累计完成利税仅40多亿元。

2017年1月出台的《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》提出要严格开发区土地利用管理。严格执行土地出让制度和用地标准、国家工业项目建设用地控制指标。

广元经开区纪工委书记徐延峰告诉记者，土地招商管理、产业发展资金补偿等方面的确是当地纪工委密切紧盯的高风险领域。“土地拆迁领域就集中了大量利益纠葛。经开区发展所带来的拆迁，很多老百姓不愿答应，对拆迁补偿的期望较高。”

“不管是国有土地或者集体土地，我们建立了征地拆迁复核机制以及联防联控机制。”徐延峰说，比如国有土地上的房屋拆迁时，经开区就会与被征收人另外委托一家第三方评估公司对土地进行评估，出具报告。拆迁办代表管委会再根据测绘报告和有关补偿办法来对老百姓的房屋进行补偿。同时，纪工委还可以对其认为有廉政风险的行为进行抽查、复核。通过这样的机制创新，近两年来该区有30余个项目累计为国家节约了400多万元资金。

“我们园区还出现过‘僵尸企业问题项目：以工业项目的名义招商引资引进来公司，没有真正从事生产经营，反而从事物流等方面的生意。”他介绍说，例如有一家企业以生产汽车零部件的名义取得土地后，却在经开区里开起了汽车4S店，把土地性质变换了。对于类似这种情况，徐延峰表示，经开区会毫不犹豫地直接收回土地，对该土地重新进行挂牌。

陈剑则指出，一些开发区为了加快项目建设进度，讲究特事特办，在征地拆迁、施工建设等环节实行“先建后补手续”，为权力寻租带来可乘之机。他认为还应当完善招商引资、土地出让等制度规范。例如，在项目正式签约前，设置预审和会办两个环节，并规范工程项目程序，会商职能部门，制定工程建设项目、政府采购项目、招商引资等方面监督管理办法，利用网络平台推进工程项目等公开公示，及时与上级纪检监察机关沟通联系，强化监督的协同性和有效性。

充实纪检监察队伍

从监督方面看，纪检监察机关应当结合开发区的特定职责定位，通过保持高压惩治、筑起制度防线、培育廉洁理念等，为经开区健康发展保驾护航。但在具体工作实践中，开发区历来更重视经济建设，纪检监察工作人员易被“边缘化”。

记者发现，有的经开区（高新区）纪工委监工委为该区内设，几乎成为该区党工委的一个职能部门，在人事权、财权上受党工委的直接影响，使得纪工委对党工委的制约能力有限;有的是当地市纪委监委派出机构，接受当地纪委及区党工委的双重领导，但无一例外人手都较为紧张。

一些经开区纪工委监工委工作人员也向记者反映了经开区纪检监察力量薄弱的现实情况。他们认为，防范和解决开发区管理与贪腐乱象，就应当进一步充实开发区纪检监察队伍，强化开发区的纪检监察力量。

一名对江西某国家级经济开发区较为熟悉的知情人士透露：“開发区历来重视经济发展，纪工委往往被默认为‘二线部门，其编制人员配置、干部交流晋升、工作经费预算拨付等都由党工委和管委会来决定。”

虽然当地市委以通知形式明确了开发区监察机构为市监委的派出机构，并明确区监察组组长由纪工委书记兼任，但监察组未挂牌、无公章，人员编制、领导职数等都没有明确。开发区纪工委监督对象、监督任务和中小县区相似，但人员却不到中小县区的四分之一。

开发区引进人才多采用全员聘用制，但纪检监察干部的特殊性决定其既要精通相关业务，又要有过硬的政治素质。一些纪检监察干部在一个岗位上一干就是几年、十几年，既后继无人，也没有更好的上升通道。

甚至一些开发区纪检监察干部自甘堕落，成为贪腐案中人。2017年5月，江苏省盐城市人民检察院经审查，依法以涉嫌受贿罪对盐城经济技术开发区监察局原副局长、盐城东方投资开发集团有限公司纪检组原组长张礼豹（正科级）决定逮捕。

检方指控，他在担任盐城经济技术开发区监察审计室审计科科长、审计室副主任、监察室副主任、监察局副局长期间，利用其职务便利，在工程审计、工程招投标和工程矛盾协调上为他人谋取利益，先后收受他人贿赂合计价值人民币80万元，其中现金人民币74.3万元、购物卡5.7万元。2018年9月，张礼豹因犯受贿罪，被判处有期徒刑四年。

“2019-2020年，广元经开区查办的案件中超过70%的处置对象集中在基层街道党员干部和工作人员。”徐延峰告诉记者。这样发生在基层的违纪违法现象亟待纪检监察力量下沉下去，把工作压实。但许多经开区的纪工委没有足够的人手和人员素质去很好地履行这项职责。

自贡高新区纪工委副书记廖晟告诉记者，“我们纪工委监工委现有人员8名，监督范围涉及辖区374个党组织，10873名党员，4032名监察对象。”近年来，随着机构人事制度改革的推进，该区纪工委监工委受高新区管委会总体编制数和领导职数限制，目前仅编制内设机构2个（监督检查科、审查调查科），未专设案件审理、政策法规、信访举报、案件管理等机构，一定程度影响了纪检监察工作的高质量发展。

针对这种情况，有专家建议，开发区人事部门在选配纪检监察干部时，应咨询纪检监察机关的意见，同时强化纪检干部考核，对于不合格的人员应及时调整岗位或予以解聘。

有时候，为了加快推进一些项目的建设进度，开发区还会采用“指挥部”形式的推进方法。这样虽然可以有效提高办事效率，却也令纪检监察工作的开展更加错综复杂。“指挥部”式办事人员混杂，纪检监察的对象既有政府工作人员，还包括一些合作的企业员工，需要区纪工委监工委工作人员有更强的工作能力。

鉴于纪检监察干部编制人数极为有限的现实，专家建议，开发区除了选优配强纪检监察干部队伍，还要完善人才培养制度，强化对金融、科技、管理、工程、“三资”等领域知识的掌握，提升纪检监察干部队伍专业化水平。